刘伟:论我国民族自治州的县域治理(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 04:11:35 陕西行政学院学报 刘伟 参加讨论
从经济发展水平看，恶劣的生存环境加之劳动力匮乏，使得这些地区的经济普遍比较落后。2015年平均国民生产总值为127.24亿元，人均GDP仅为24922元，仅为当年全国人均GDP的不到1/2，与东部地区的差距更是悬殊。由于地处高原，这些地区普遍缺少可耕种的土地，很多县都是纯牧业县或者只拥有少量农业，大部分地区以家庭分散经营的畜牧业为经济支柱，力量薄弱、抵御风险能力差。同时由于地处高寒、交通不便等原因，无法吸引外来投资，因此普遍缺乏发展现代工业的潜力，原有的工业类型多为资源依赖型的资源型工业和民族、宗教特色的轻工业，现代特色旅游业等第三产业也尚出于初步开发的阶段，能否有效带动地区经济发展，仍处于探讨的过程中。 此外，这些藏族自治州皆分布在西藏自治区周边，加之特殊的资源、水文地理条件，因此战略位置十分重要，如海西蒙古族藏族自治州的唐古拉山口是出入西藏的重要关隘，甘南藏族自治州位于青藏高原东北边缘和黄土高原西部过渡地带，是汉藏文化的交汇区，玉树藏族自治州则是长江、黄河、澜沧江三大河流的发源地，生态位置十分重要。因此，这些地区的维稳形式也十分严峻，所谓“稳藏必先安青，治藏必先安康”之说，皆与这些地区有着密不可分的联系。 极端的地理环境、独特的战略位置，在这些地区的公共治理中始终是绕不过的议题，稳定与发展之间的矛盾张力也表现得尤为突出。地方政府需要履行哪些职能，如何履行职能，始终都要受到上述环境因素的制约。环境恶劣造成基层政府人才流失严重，医疗、教育等基础性公共服务尤为匮乏，资源战略位置重要使得地区经济开发面临重重限制，地广人稀造成政府行政半径长、行政成本高，为实现政府层级纵向控制而不可避免的文牍主义、形式主义，“上下对口、左右对齐”的部门划分，在这些地区注定造成更多的效率损失。 (二)文化环境约束 文化环境约束主要指10个藏族自治州的宗教文化及历史沿革。从宗教信仰来看，牧区藏民基本全民信仰藏传佛教，经过多年的发展和传播，这些藏族自治州皆教派林立，僧侣众多，藏传佛教以多种方式深刻嵌入藏区的经济与文化生活当中。从经济上看，寺院及僧侣团体在长期的政教合一的发展历史中，与基层社会形成了一套稳固的供奉、雇佣及交换关系，其积累的物质财富也塑造着地方的阶层划分和等级秩序；从社会生活看，寺院及僧侣也在教育、医疗、司法等方面扮演着重要的角色，寺院不仅是宗教活动场所和文化传播中心，也是重要的教育机构，即使在今天，藏族的知识精英仍然多为宗教人士，其稳固的社会地位和收入来源更吸引了一代又一代的藏族青年进入寺院成为僧尼，成为很多人生存和就业的渠道。 从藏区的历史沿革看，藏族自治州现有的行政层级划分及其相应的管辖区域，均与历史上的藏族部落有着千丝万缕的联系，在很多地方，部落便是现今乡(镇)、村的雏形。如玉树地区有40族，其“千百户”制度一直沿袭到解放前；果洛藏族自治州在1946年之前仍由部落头人管理，有大小部落200余个；四川甘孜原有四大土司，几乎控制了整个地区。随着我国封建王朝疆域的不断拓展，这些地区与中央政府的关系也逐渐密切，尤其是清政府采取的“改土归流”、“千百户”、“部落会盟”等措施，改变了前代对边疆地区的羁縻政策，将这部分藏区直接纳入到了中央政府的直接管辖之下。而民国地区县这一政府层级的设立，则彻底用府县制度代替了原有的部族制度。1928年，南京国民政府颁布《县组织法》，在此之后，青海、甘肃、四川等地藏区相继设立玉树、都兰、同德、海晏、兴海、祁连、夏河等县，这些县有一些直接从“千百户”等藏族部落承袭而来，如玉树州的囊谦县，最早便是在囊谦、苏莽等6族的基础上建立起来的。 府县制度对原有的政教合一体制造成了的冲击，主要体现在其削弱乃至废除了部落和寺院的治民之权和司法权，但由于民国时期县政改革的不彻底，以县长直选和县参议会制度为核心的县自治改革基本以失败告终。同时，随着国家政权建设日益提上议事日程，县政府的社会动员和监控、国家财税汲取能力的强化，逐渐成为此后县政治理的重点。国家通过“政权的官僚化与合理化，向乡村(基层)渗透，以为军事和民政而扩大财源，与此同时，乡村社会为反抗政权渗入和财政榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力与新的精英结为联盟。”[2] (责任编辑：admin) |