和平解决南海问题的现实思考
http://www.newdu.com 2024/10/07 01:10:02 《东南亚研究》2006年第 鞠海龙 参加讨论
摘要：亚太地区安全形势和南海问题相关各国在低层次国际市场竞争的现实制约了南海问题和平解决的进程。非传统安全合作与跨国际市场梯次的共同开发将不仅有利于改善解决南海问题的外部环境，而且有利于增进相关各方的互信，推动深层次的共同开发。南海问题相关各国关系的发展和共同利益的增加将为南海问题的解决奠定坚实的基础。 关键词：南海问题；非传统安全合作；共同开发 一、南海问题的缘起与发展 南海问题是由东南亚一些国家否认我国南海U形断续疆界线内领土主权，非法占据部分岛礁并开发海洋资源而引起的相关国家之间的主权争议问题。由于这是涉及6个国家并与多个双边关系相关的纠纷，同时还受到美日等国亚太政策的影响，因此南海问题一度成为亚太地区的热点问题。 就主权而言，中国是世界上最早发现、开发和经营南海诸岛的国家，拥有对南海海域和南海诸岛不可辩驳的主权。中国起自秦朝直至明清时期浩如烟海的历史资料，19世纪中后期以来中国政府为维护南海主权进行的斗争，第二次世界大战后中国政府对南海诸岛的收复，以及新中国成立后对南海U形断续疆界线的再度宣布都为中国的主权主张获得国际社会和国际法的支持提供了极其充分的依据。直到20世纪60年代中期，除了南越西贡政府在1956年曾对南沙和西沙群岛提出主权要求外，任何国家在此前都没有正式对南海诸岛和南海海域提出过主权要求。 南海问题的产生与南海石油资源的发现及国际海洋法的酝酿有直接关系。1968年，联合国暨远东经济委员会“亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会”对南海海域、南沙群岛东部和南部海域油气资源勘察报告公布后①，南海地区开始受到世界各国，尤其是东南亚国家的高度关注。与此同时，由20世纪60、70年代新国际海洋法争论而引起的沿海国家扩张海疆，争夺海洋权益的风潮也波及南海地区。 1975年与1977年越南西贡政府和越南社会主义共和国先后提出了对南沙和西沙群岛的主权要求②。1978年6月11日，菲律宾颁布第1596号和1599号总统令，将南沙群岛的大部分宣布为“卡拉延群岛”，对群岛和附近64，976平方海里的海域提出主权和管辖权主张，并宣布建立200海里专属经济区[1]。1968年马来西亚将南沙群岛范围内8万平方公里的海域划为矿区，出租给美国沙捞越壳牌公司进行非法钻探，1979年将南乐暗沙等12个岛礁划入版图[2]。1969年10月27日印度尼西亚与马来西亚订立划分大陆架协定，该协定的丙段海洋边界侵占了我国部分南海海域[3]。1980年印尼单方面宣布建立200海里专属经济区，进一步侵犯了我国南海主权[4]。文莱独立后，于1984年宣布实行200海里专属经济区制度，对我国南通礁和附近3000平方公里海域提出主权和管辖权要求[5]。 由于上述国家对南海的权利主张缺乏有效的历史和国际法依据，国际社会和国外学者在南海问题初期都表达了对中国的支持。1973年日本学习研究社出版的《现代大百科全书》将中国的疆域描述为北起“北纬53度附近的黑龙江沿岸，南到赤道附近的南沙群岛，南北纵跨5500公里。”[6]1974年2月10日，美国5前卫6周刊就越南西贡政府非法侵占我西沙和南沙群岛发表时评，指出：“西沙、南沙、中沙、东沙自古以来就是中国领土的一部分，”“中国对这些岛屿的主权在国际参考书中得到了普遍的承认。”[7]1979年1月美国同菲律宾马科斯政府重新签订《美菲共同防御条约》时也没有支持菲律宾对南沙的领土要求[8]。 20世纪70年代国际社会对中国领土主权的支持在相当一段时期内避免了南海问题的复杂化。然而，冷战结束后，美日等国亚太政策的调整使解决南海问题的国际环境发生了重大变化。1997年美国和平研究所提出的《开展预防性外交防止南海问题升级的特别报告》指出，南海问题关系到美国的战略利益和盟国日本的经济安全。中国政府的行动应被视为衡量中国是否对地区甚至全球有霸权意图的标尺。美国应当采用包括军事威慑在内的手段，阻止中国单方面的军事行动[9]。与美国政策相呼应，日本国内鼓吹干预南海问题的主张也越来越多。1999年4月27日，日本众议院通过了日美防卫新指针及相关法案。其中，《周边事态法》显示了日美安保机制扩展到整个西太平洋地区的战略意图。 在国际形势转变的情况下，东南亚一些国家通过大国平衡战略获得了相对有利的应对南海问题的环境。美国亚太政策为相关国家借助区域外力量维护既得利益提供了条件。区域外国际势力的干预和区域内有关国家固守既得利益的政策使南海问题从原来通过双边谈判即可解决的问题演变为不得不将地区安全形势也纳入问题解决框架的相对复杂的国际问题。 二、制约南海问题和平解决的两个因素 就南海问题的主权争议而言，其解决需要处理好领土归属争议与合理划分海洋权益两个方面。为避免主权争议阻碍问题的解决，中国提出了“搁置争议、共同开发”，从海洋权益层面入手解决南海问题的主张。然而，由于冷战结束后亚太地区安全形势和南海石油开发状况的限制，中国和平解决问题的倡议并没有得到有关方面的积极回应。 冷战结束后，美国对华战略的调整深刻地影响了亚太地区的国家间关系。台湾问题、南海问题一度成为美国推动东南亚国家追随其亚太政策的工具。南海问题的存在为美国加强与东南亚国家的军事合作提供了契机。多年来，美国不但在菲律宾、新加坡、泰国投资修建了新的海空港设施和军事基地，而且还与这些国家建立了密切的军事合作关系。自上世纪末以来，美菲“肩并肩”联合军事演习，以及美国与泰国、新加坡“金色眼镜”联合军事演习对南海地区安全形势的影响日益凸显[3]。尽管美国多次声称联合军演的目的主要是为了协助维持亚太地区的稳定与和平，但是大多外界评论都认为这是美国和相关国家针对中国的“炮舰外交”[10]。 由于美国战略导向的影响，20世纪90年代以来东南亚国家纷纷加强军备建设。相对于80年代末，东盟国家90年代中期的军费开支总体上翻了一番[11]。90年代后期以来，尽管经历了金融风暴的打击，然而，越南、菲律宾等东南亚国家仍然没有停止加强军备建设的进程。世纪之交，越南与俄罗斯不但达成了订购12架“苏-30K”战斗机的协议，而且签订了帮助建造2艘战舰的技术合同；泰国向美国订购了8架F-16战斗机；菲律宾向国外订购了12架战斗机和13艘近海巡逻艇；马来西亚购买了6艘近海巡逻艇[12]。 美国与东南亚国家的军事合作，以及越、菲等国的军备发展形成了东南亚某些国家与美国亚太政策的相互适应。这一国际形势在客观上进一步形成了有利于某些国家维护和扩张既得利益的环境。在区域外势力与部分南海问题相关国家关系日益密切的情况下，争议各方通过谈判，以共同开发的形式解决问题的政策空间受到了挤压。仅以南海油气资源的开采问题为例，尽管目前位于我南沙海域被马、菲等5国开采的油气井已经超过100处，每年开采石油超过5000万吨[13]，然而各方就争议区域油气开发的合作谈判却一直没有实质性进展。亚太地区国际安全形势对南海问题相关国家的不同战略效果抑制了有关国家依据历史和国际法进行谈判的意愿，也阻碍了各方通过“搁置争议、共同开发”建立互信合作机制，最终推动问题解决的进程。 油气资源开发问题是南海问题相关各方最为关注的问题。油气资源共同开发瓶颈的突破将有利于南海问题的最终解决。然而，受制于中国与南海周边5国经济主体上处于国际市场相近梯次的现状，各国共同开发海洋油气资源的动力并不强劲。 众所周知，自二战结束以来，西方发达国家一直通过其高科技产品引领世界市场的分工，而大多数发展中国家则主要在低层次产品市场中相互竞争④。虽然，自上世纪中叶以来，亚洲国家在科技和经济方面取得了举世瞩目的成就。但是，除日本等少数国家外，大多亚洲国家的经济主体依然处于相对低层次的国际市场梯次。这种状况导致了区域内各国面临在特定经济领域中相互竞争的压力，并促成了它们各自寻求与区域外占据高层次国际市场梯次国家合作的契机。 目前，来自美、英、俄、德等国，在南海拥有石油“承租权”并进行油气勘探、开采活动的国际石油公司有200多家[14]。大量区域外经济技术发达国家进入南海油气开发领域与南海问题相关国家为争取更多争议海域而彼此矛盾的局面形成了相互烘托的情势。这种南海石油开发特征所反映出的国际市场分工关系主要表现为，拥有技术、资金、设备的发达国家与占有争议海域开发“权利”的发展中国家之间的分工合作。由于对发达国家资金、技术、设备等方面的依赖，南海问题相关国家在追逐石油利益的过程中，往往无视发达国家获得的巨额利润的结果，却将彼此的矛盾视为最大威胁。国际市场低梯次产品领域的竞争关系，在相当程度上削弱了问题相关各方通过共同开发海洋油气资源解决问题的动力。 美国主导的亚太地区安全形势对南海问题相关国家产生了不同的战略影响。西方发达国家与菲、马等国合作开发争议海域油气资源的现实，削弱了南海问题相关各国共同开发海洋资源的动力，同时增强了区域外势力对南海问题的关注程度。南海问题部分相关国家强化既得利益的政策客观上增加了问题解决的难度。外在压力的客观存在和内在合作动力的缺乏成为制约南海问题尽快和平解决的两个重要因素。 三、和平解决南海问题的切入点 亚太地区安全形势和南海问题相关国家间海洋油气资源合作开发意愿的不足阻碍着问题的解决。和平解决南海问题必须扭转地区安全形势对中国与东南亚国家关系的负面影响，同时努力建立共同开发海洋资源，尤其是油气资源的合作机制。 突破地区安全形势的阻力需要寻求增进互信的合作基点。多年来，经济合作为中国与东南亚国家的关系奠定了坚实的基础。但是，现有的合作水平仍不足以推动南海问题的和平解决。近几年来，南海地区非传统安全形势急剧恶化。由于非传统安全合作在增进彼此互信之余并不直接冲击传统安全格局，因此，该领域的合作很可能是平和之中赢得战略回报的最佳选择。 20世纪末以来，世界经济发展对南海航道的依赖程度越来越高。以马六甲海峡为例，目前这里承载着世界货船流量的25%和石油运输量的50%，并且在未来20年将承担不止3倍于此的运量[15]。然而，随着航道的繁荣，南海海盗和海上恐怖活动也越来越猖獗。根据国际海事局的报告，1998年世界范围的海盗袭击有1/3左右发生在印尼海域[16]，2000年全球大约56%的海盗案件发生在泛称“南海地区”的海域，2001年南海地区海盗案件相对前一年增长了近24%，2004年相对2003年又增长了近19%[17]。多年来的统计数据表明，南海非传统安全形势已经对亚太经济和地区安全构成了严重的威胁。 面对日益恶化的南海非传统安全局势，美国提出了强化马六甲海峡国际海域性质，由印度海军护航超级油轮的建议[18]，而日本则试图通过援助设施、创建基地等形式积极对印尼施加影响[19]。尽管美日等国的建议在某种程度上均有利于缓解南海非传统安全形势的恶化，但是由于此类倡议都可能被用来推行更深层次的战略目的，因而遭到了历史上曾备受殖民主义侵略之害的马来西亚等国的反对⑤[20]。在这种情况下，建立一种既有利于打击海上恐怖行为，又尊重合作各国主权和历史感情，还能防止以合作为借口间接控制南海地区的非传统安全合作机制便成为当务之急。因此，中国多年来倡导的以“和平共处五项原则”为基础的国际合作便具有了非常积极的意义。因为中国倡导的合作首先是以各国地位平等为前提的合作。这种平等的合作原则是防止合作最终沦落为某个国家强权政治牺牲品的重要保障。 根据国外学者的分析，当前中国、日本、韩国经济对南海航线的依存度已经分别高达85.7%、90.6%、87.3%[21]，南海地区非传统安全问题已经与中国的经济安全息息相关。因此，对中国而言非常有必要推动建立一种真正有利于改善地区非传统安全形势的合作机制，并通过这种机制创造出地区内各国共赢的局面。一旦这种超越传统地缘政治意图的非传统安全机制建立起来，中国与南海周边各国的关系将因共同的行动和相同的目标而更加密切，相关各国对中国的和平发展战略也会有更深刻地理解和认同。 综上分析，如果非传统安全领域的合作能够有效展开，那么争议海域共同开发的外部环境将明显改善。如果争议各方能够改变在同一国际市场梯次层面寻找“共同开发”目标的传统做法，更多关注各自在不同市场梯次方面的优势互补，那么共同开发合的内在动力将可能迅速生成。以海洋油气开发为例，如果各国能够从海域管辖权划分、油气田勘探开发、资金投入、技术开发、产品加工等多个层面探讨对争议海域油气资源的共同开发问题，那么在外部环境日益改善的前提下，南海问题争议各方将很可能在海洋资源开发领域形成多领域、深层次的合作。随着共同开发的深入开展，源自经济合作的力量会进一步推动各方在区域安全领域的合作，进而为南海问题的最终和平解决创造更加充分的条件。 目前，通过共同开发推动南海问题的和平解决已经成为相关各方的基本共识。2005年4月13日，中、菲、越三国石油公司在马尼拉签署的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，表达了各方联合考察南海协议区内石油资源储量的意愿。沿着这一方向继续前进，在非传统安全和海洋资源开发领域的深入合作无疑将为南海地区迎来一个和平、合作、共赢的新局面。 注释：①ECAFE，Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asia Off-Shore Areas (CCOP)， Technical Bulletin，1996，p.2. ②1975年2月，西贡政府发表《关于越南对西沙和南沙群岛主权的白皮书》； 1977年5月12日，河内发布了《越南社会主义共和国关于领海、毗连区、专属经济区和俄大陆架的声明》。两份文件均表达了越南对南海海域的广泛要求，并将西沙和南沙群岛宣布为越南领土。 ③美菲“肩并肩”联合军事演习代号的英文为Balikatan；美国与泰国、新加坡“金色眼镜蛇”联合军事演习代号的英文为CobraGold。 ④本文有关“国际市场梯次”的分析思路主要借鉴吉林大学王家福教授《国际大战略》(吉林大学出版社，1999年)分析当代国际市场的相关观点。 ⑤马来西亚海军副司令阿立(Ramlau Bin Mohamed Ali)对马来西亚主权和反海盗合作的关系曾提出这样的看法：“马来西亚历史上4次沦为殖民地， 3次为欧洲人占领，反海盗就是一个曾经为入侵提供的借口。”文献出处参见参考文献[20]。 参考文献：[1][5][9]吴士存：《南沙争端的由来与发展》，北京：海洋出版社，1999年，第101页；第132页；第149-150页。 [2] Day J1Alan，Border and Territorial Disputes，London： Longman，1982，p.126. [3]国家海洋局政策研究室：《国际海域划界条约集》，北京：海洋出版社，1989年，第302-305页。 [4]海洋法国际问题研究会：《中国海洋邻国海洋法规和协定选编》，北京：海洋出版社，1984年，第101-114页。 [6][日]学习研究社：《现代大百科词典》卷13，东京：学习研究社，1973年，第388页。 [7] Mark J.Valencia，“The Spratly Islands： Dangerous Ground in the South China Sea”，The Pacific Review，1974(4)， pp.38-43. [8][13][14]吴士存：《纵论南沙争端》，海南出版社，2005年，第198页；第120-184页；第279页；第279页。 [10] Yann-Huei Song，“The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium：Before and After the September 11 Terrorist Attacks”，Ocean Development& International Law，vol.26，No.1，2004，pp.84-85. [11] Joseph Y1S1Cheng，“Sino-ASEAN Relations in the Early Twenty–first Century”，Contemporary Southeast Asia，vol123，No13，December2001，p1246. [12] Stein Tonnesson，“Vietnamps Objective in the South China Sea： National or Regional Security?”，Contemporary Southeast Asia，vol122，No11，April2000，p.204. [15][19] Barrett Bingley：“Security Interests of the Influencing States： The Complexity Malacca Straits”，The Indonesian Quarterly，vol132， No14， Fourth Quarter 2004，p1372，pp.377-378. [16] Hasjim Dkala，“Piracy and the Challenges of Cooperative Security Enforfcement Policy”，The Indonesia Quarterly，vol130，No12，Second Quarter2002，pp1107-1081 [17][21] GaLuft and Anne Korin，“Terrorism Goes to Sea”，Foreign Affairs，Vol.83，Iss.61Nov/Dec 2004，pp.61-63，p.62. [18] Mark J.Valencia，“Ensuring Asia’s Maritime Safety”，Far Eastern Economic Review，October14，2004，p.27. [20] John F1Bradford，“Japanese Anti-Piracy Initiatives in Southeast Asia：Policy Formulation and the Coastal State Responses”，Contemporary Southeast Asia，vol126，No13，December2004，p.501. (责任编辑：admin) |
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