地方游离于中央：晚清“地方财政”形态与意识疏证——兼评陈锋教授《清代财政政策与货币政策研究》
http://www.newdu.com 2024/11/26 01:11:35 中国人民大学清史研究所 佚名 参加讨论
陈锋教授新作《清代财政政策与货币政策研究》(武汉大学出版社，2008年)是作者耗时十五年之久才贡献学界的一部力作。在广泛搜求海内外相关文献后，作者对习见文献重加比勘，对新见文献严格审读，审慎断论，在清代财政研究领域，可谓超越前贤，贡献卓著。该书研究范围包括了清代财政政策和货币政策两个问题，探研的重点在前者。全书长近七十万言，其中清代财政政策的研究即占五十余万言。就规模和深度看，民国以来关于清代财政政策的研究论著中，罕有可以与陈著比肩的成果。另外，本书文献征引之繁富，既刊论著鲜有出其右者。坚实丰富的史料基础与扎实细密的论证过程使本书的特色更具鲜明。 陈著对清代财政政策的研究，主要分为开国时期的财政政策、赋役与财政制度的整顿改革政策、人丁编审与移民政策、财政收支政策和收支结构变动、钱粮奏销、中央与地方财政的调整等六个方面。由于作者曾对清代军费、盐政、俸禄等问题作过专门研究，并有长篇论著刊布，【1】因而对有清一代之财政政策既可把握整体，更能具体而微，信而有征。陈著特辟专章研究中央财政与地方财政的调整和整顿，其主要贡献在于充分注意到两者关系的流变，尤其是关注到清廷对“地方财政”加以控制、调整以至于整饬的问题。近年来，本人偶涉清季财政，尤关注“地方财政”由雏形至成型的问题。依私见，嘉道之前，王朝财政仅仅在支出时，分为起运和留存，收人则混一，地方财政的意识与形态实无其事。无论从收人还是支出方面看，咸同战后，地方财政方肇雏形，至光绪后期，地方财政的格局最终形成。本文赘续陈著，补述“地方财政”肇始及成型，略论“地方财政”之大致规模，考察“地方财政”意识在清季的表现，藉此呼应和印证陈著相关的论点。 一、咸同就地筹饷与地方财政的萌生 陈著第九章专论中央财政与地方财政的调整。为了行文的方便，陈著将《大清会典》规定的“起运”部分统称为中央财政，而将“存留”部分称之为“地方财政”。【2】据陈锋先生相告，该书多处章节中，并未严格将中央财政、地方财政这类专有概念进行学理性区分，完全是为了阐述、指陈和称谓的方便。这种行文的习惯不但陈著存在，即令多数研究清代问题的史学著作也未作严格区分。在这一章中，陈著详密考证了清初以至于清末，清廷对外省制定的起运、留存等一系列规制性措施，注意到中央与外省在财政关系上有一个变化的趋势，而且关注到清廷对这种财政关系调整的一系列努力，整个调整过程显示出从主动有效到被动乏效的特征。尤值得肯定的是，陈著对咸同战乱期间乃至战后，外省财政收支发生的明显变化进行了相当细致的研究，他称这些变化为“财权下移或外倾”。【3】这一现象事实上早已为民国时期的学者所揭示，【4】海外学者也曾作过详尽的研究，【5】陈著的贡献主要体现在用长时段眼光，从一个纵深的角度，观测二百六十余年间，中央与地方财政关系流变的趋势，并做出细密的梳理和解释。 按构成要素看，财政既包括财政收入，也应包括财政支出，两者结合起来才组成完整意义上的财政。如果从学理意义上看，清代前期事实上不存在真正的“地方财政”。清承明制，财政资源调拨的手段完全是采纳中央集权的方式，即在宏观上使用“起运”、“留存”这类调控手段，不管调控手段如何变化，总的前提是“普天之下莫非王土”，经制之内的所有赋税收入均归王朝财库所有。京中衙署、外省各级府衙使用的经费，包括耗羡、加价等收入在内，均纳入国库收支系统，经户部核准支用，事后以奏销方式审核其是否合法使用。即令外省的州县开支，亦被纳入王朝财政的架构之内，不存在独立征税和随意使用经费的权限。有学者也注意到，“清代实行中央集权的财政制度，州县没有独立的地方财政，官员廉俸和办公经费在经收的赋税中按定制坐支，称州县留存。”【6】这种仅在财政支出时划分经费用途而收入则混一的财政形态，成为传统王朝典型的财政制度，正是在这个意义上，清季度支部称：“中国向来入款因为民财，同归国用，历代从未区分(国家岁人、地方岁人)，即汉之上计，唐之上供留州，但于支出时区别用途，未尝于收入时划分税项。近今东西各国财政始有中央、地方之分，然税源各别，学说互歧，界限既未易分明，标准亦殊难确当。”【7】考察宪政大臣李家驹对如何划分国家税与地方税的界限十分为难，原因也在于国内向来缺少中央财政与地方财政的界限：“以我国财政向无中央与地方之分类，今欲就现在岁出入之款项名目，区以别之，试问岁入项下何者当为国税？何者当为地方税？岁出项下，何者属于中央行政费？何者属于地方行政费？”【8】时人这种困惑正是基于中央财政一统天下、缺少国地界限的现实。 清代中央对外省实施起运、留存、解饷、协饷等调控财源的做法在形式上贯穿整个清代。但在咸丰、同治两朝，实际上的制度运作却发生了巨大的变化。祖制发生改变是在太平天国时期。战争期间，户部支配的国家财政无法足额供给战争需要，经制兵力也无法完成镇压叛乱任务，非经制兵力大量涌现，具备国家军队的职能，外省督抚和领兵统帅也就按照清廷赋予的机动权限，就地筹饷。本来按照清代经制，外省用款与筹饷，督抚虽有监督之权，但实际责任仍归藩司承担。咸丰年间，这种经制不得不被打破，清廷在危急时刻只能使用外省临时筹措的财源为军事危局解困。陈著敏锐地发现了经制变动初期，清廷彷徨无措的窘况，列举出一系列变通财政旧制的做法。【9】由此可知，清廷默许统兵大员和各省疆臣便宜行事，不但筹饷有权，募勇有权，即连设立藩司之外财政机构的事实也得到清廷默认。曾国藩自设粮台或转运局经理军需即是显例。咸丰七年曾国藩奏报经办军需情况时，即介绍了他创办粮台，白筹军饷的情形。【10】虽说曾国藩沿用旧有的“粮台”一词来指称军营里的饷务机构，但咸、同之前的粮台，是一种因战事而奉旨特设的机构，主其事者衔钦命而来，收支自成一体。钤束粮台的不是将帅而是朝廷。【11】曾国藩所说的湘军粮台既“未经奏派大员综理”，则庶务皆出将帅一人意旨。可见，这种将帅自设的粮台已经越出了“经制”之外。曾国藩首创自设粮台，自为筹饷，自行支用的先例，愈来愈被其他督抚或统兵大员所效仿，遂演成别为统系的财政机构形态。地方督抚掌控的财政性骈枝机构很大程度上与藩司并立且不受其掌控，由临时机构变成常设局所，呈现典型的散权脱序状态。【12】陈锋先生敏锐地注意到同治三年广东巡抚郭嵩焘关于“两个变局”的言论： 自古行军，皆由调发；近时则一出于召募，此用兵之一变局也。军务初起，朝廷颁发帑金，动辄数百万，或由户部运解，或由邻省协拔，军营安坐以待支放。师久而财日匮，东南各省，蹂躏无遗，户部之解款，邻省之协饷，力皆不能自顾，偶一办理防堵，捕剿土匪，左右支绌，无可为计，其势又不能坐听其决裂，故虽艰窘如广西、贵州，亦须经营筹划，自求生理，而湖南经理得宜．则竞以一省之力，支柱数省，此又筹饷之一变局也。【13】 陈著解读郭氏言论可谓颇中肯綦：“郭氏所言第一个‘变局’，隐约揭示了晚清招勇募勇、湘军淮军继起之后，‘兵为将有’的局面必然‘直接的影响到政治上去而牵动了一代的政局’。郭氏所言‘经营筹画，自求生理。的筹饷‘变局’，更是晚清财权下移的直接表现。”【14】财权下移这一说法，相当形象地揭示出“地方财政”开始形成的动因。经制之内的财源调拨既然难以满足挽救颓势。经制之外的就地筹饷也就成为解除困局的财政依赖，然而却种下了“地方财政”的因子，无论收入和支出，越出经制之财源开始越来越多地脱离了户部的掌控，变成由外省直接操控的财政格局。这些掌握新式财源的机构即是独立于藩司之外的各类局所。 战后，这类“自为风气”的非经制机构，又变成各具规模的善后局、报销局、筹款局、支应局等。洋务新政兴起后，越来越多的“新例”收支陡然增多，户部传统的“例案”奏销制度又未作根本改变，所以，与藩司并存而立的新兴财政性机构，由战时的权宜之计，演为承平时期的常设机构，并不断膨胀。【15】这些机构职责复杂，或侧重征厘，或注重捐纳，或经理盐务，或兼办支放，一局兼领财政、洋务、军政等数事者亦颇为常见。除去钱粮、关税等“经制”财源外，几乎所有筹饷、征榷、支放、军需等事务，多数由相关局所承担。【16】山东于光绪年间设立的善后局、粮饷局等，发放包括军需在内的各类款项，在各省中实有相当代表性。该省善后局支发的非军事类款目，有抚署衙门内刑钱幕友的惰膳津贴，禁烟股、学务股、调查股、统计清讼股、筹款巡警股、河务股、洋务商埠股等数十类机构文案要员的津贴开支，甚至连邮费、电报费等也在善后局支发。粮饷局开支的款目也比较庞杂，诸如巡捕、卫队经费，抚院骡马喂养费、马夫津贴一类，均由该局承担支发。【17】此类局所承担了相当一部分财政、行政、军政和民政职能，意味着传统衙署的不少职能已延伸到这些体制之外的局所身上。各省在设局体制上并不一致，也从未统一规划，因而在内部结构、规模、人员和经费各方面，省与省不同，省内不同时期也差别甚大。同光之际，各省局所林立的格局已经形成。 随着就地筹饷做法的推行，国家经制收支也逐渐改变，“新例”收入逐步扩张，户部奏章中经常出现的“新例”收支，均反映出财政结构已发生改变，沿海、沿江省份的变动尤具明显。这一点已为陈锋先生的论著所关注。陈著详密地梳理了传统赋税的变异，新税源的扩张，杂税杂捐的膨胀等。【18】这些赋税的征收机构和税率起伏，均已渗透了外省疆臣和司道州县的“努力”，不受户部规约的外销款项愈发膨胀，地方财政隐然崛起。户部亟欲侦知外省财政基盘的底细，但却被各省隐瞒下来，能够上报的财源收支实为较少的部分。即如杂税杂捐的奏销，州县存在的弊端尤深。《清稗类钞》尝谓： 州县杂款报销，尤不可究诘。有曾任直隶之涞水令者，言涞水每年收牛羊税，计共六百两，报销仅十三两，而藩司署费二十四两。道署二十两，州署十四两，余皆官所自得。又月领驿站费三百两，其由县给发，不过五十两，则每年获数千金矣。又税契一项，年可得数千金，而向祗报一百两，布政使延杰欲悉数入官，县官苦之。使人询天津之成法，某乃往津说。直督裕制军日“天津每年收税契三万，而报销只列数百两，以津地之冲繁，公私各费皆取给于此，今若悉归官，将以何给费？”裕日：“藩司欲如是，吾亦莫能争，今略增旧额如何？”某日：“愿增为八百，可乎？”裕日：“可矣。”于是涞水亦援例祗增二三百金云。【19】 这则事例说明地方财政资源已经大量脱离经制框架。江南筹款局的章程也规定：该局税项收人中，“除报部外，如有盈余，仍留备各项额政要需，是以本地之款办本地之事，输纳于公家者无多，裨益于地方者甚大。”【20】该局报部之款远远少于留在地方的数量。上述例证充分说明户部难以外省全部掌握，清廷各部院也无法有效监控。反向观察，户部对地方财源的非充分监控，客观上遗留了极大的真空地带。这一真空地带实质上就成为“地方财政”的构成部分。 咸、同之后，中外时局发生巨变，督抚司道等外省官员侧身新的经世事业，财源筹划与使用均非财政旧制所可解决。督抚欲坚守一隅之利，兴办一方新政，便不得不与清廷祖制形成冲突。统辖全国财赋的户部更多的时候并不以洋务、海防等为急务，【21】而以清廷祖制的维持为视听，调拨钱粮和经费，也重常经，轻新例，“有司大率以旧例绳外省，惯作空语搪塞。大农拱手受成，暗中掣肘不少。”【22】这必与外省新的收支现实产生隔膜。按照户部的说法，各疆臣对中央政府尚存在一定的“却顾之意”和“异视之心”。【23】但外省疆吏往往大不谓然，他们或明或暗批评户部办理奏销一味僵化，不知变革。新疆巡抚陶模曾经批评户部要求各省的奏销须一心一意“合乎例案”，认为所定的奏销体例极难合乎实际，断言“天下合例之案愈多，天下守法之廉吏日少”。【24】由于奏销经制不作改变，各省办理奏销时，也就往往应付部例，惟求不被挑驳，融销、外销等做法层见叠出，地方财政格局也就是在这种游戏规则下缓慢形成了。 二、外销财政与地方财政规模 外销财政是陈著颇为注意的一个问题。该书指出，“所谓‘外销之款’，有清一代，一直存在，只不过此前地方财政和地方权力有限，不甚突出，咸丰年间地方征收厘金等税种后，地方的权限和财力大为扩充，‘各省厘金实收之数，竟数倍于报部之数’，外销经费遂成为一个突出的问题。”【25】限于角度，陈著虽未深入探究外销财政的究竟，但却发现这是研究晚清财政的一个关键问题。的确，外销财政是研究清季地方财政的关键点，由于统计文献缺乏，款项诡秘，民国以来一直缺少详尽深入的研究。 作为晚清财政史上中央与地方关系变化的焦点问题，外销之由来，盖因户部恪守部例，鲜有变通，外省核销支用时难以做到榫卯必合，常于收人中划出相当部分，自为核销，向不报部，这类自为核销的款项称作外销。即如宪政编查馆所称：“各省外销名目相沿已久，盖因部文拘执，必以成格相绳。而省用繁多，每出定章以外，遂致腾挪规避，创立此名，自用自销”，“大致外销收款有依附正项者，有另立专名者，总以税厘为多，其余公款生息、裁提中饱、盈余、摊捐、罚捐等项，色目甚繁，不能具备。”【26】外销财政最初的起因，当然与户部以成例苛责约束外省奏销的做法有直接关系。不过，该部在有关章奏中并不这样看待，它将责任全部推到外省身上：“各省例不应支，而事非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。各省院司类有案存，原非自谋肥己，然既有外销之事，即匿报之款，否则从何罗掘？无惑乎人言藉藉，佥谓各省厘税实收之数竞数倍于报部之数矣。”【27】究竟各省外销规模是否如传言所说“数倍于报部之数”，户部未做断言，但亦没有否认。可以肯定的是，该部必不会忽视这一现象。 外销财政形态的形成壮大，意味着在清廷经制规定的奏销制度之外，外省尚构筑起中央所不能掌握的规模越来越大的财政资源。只要这一现象存在，历来的奏销也就不实不尽，仅为应付户部而已。各省为保住外销不被染指，往往在钱粮奏销册籍中藏头露尾，含混造报。数年来，户部对此已有警觉，屡屡向各省提起指控。【28】光绪中叶，清廷要求各省在外销款项中筹措京官津贴，四川省断然否认本省拥有外销款项；【29】福建虽然承认外销事实，但却声称各项外销均有用途，很难节省出来。【30】各省财政究竟有无外销？收支实际状况如何？户部为了编制会计黄册，曾于光绪九年八月向各省发去清查财政的堂谕，“行令将各该省无论司库、厘局、营防、善后、盐关漕等该管各衙门，所有一切旧有、新增、有额、无额、正杂出入各款项内，各该省督抚汇总，查照光绪六、七两年岁出、岁入款项数目，官数、兵数、勇数，开明清单送部。人项逐款先列额收，次列实收；出项逐款先列额支，次列实支，散款散数开齐，再以散合总开，列省通收通支总数，并令各该省将此两年有无应收未收，应支未支之款，一并详开。无论从前已报，未报，此次均仍通查一次，勿稍含混遗漏，限于本年十二月封印以前到部，以备考核。”【31】由于这项调查属于编辑统计年鉴性质，不存在提拨地方外款的企图，有关省份仍不情愿，咨送户部的态度比较冷淡，“至本年四月，各省造报清单始行咨送过半，而迄今仍有未覆之省。”【32】编制这样的财政数据，自然需要统筹全局，费时费力；关键的要素还在于各省有意隐匿详细家底，不愿让清廷确知收支实况。光绪十年九月，管理户部银库郎中丰伸泰奏请清理各省浮冒滥款和陋规外销等项。户部在议覆奏折中透露，令各省筹议提款的谕令很难得到外省响应，除了“陕西、山西两省复奏：每年能筹出银款解部外，余省仍无奏覆。”户部表示，必须制定新的册报格式，“令各省将一切出入和盘托出，由部妥定支解大致，俾有范围，遇有需款，皆应预先报部，方准动用，以肃纲纪。”【33】为了确查“外省一切收入”，户部于光绪十一年二月编制了新的岁出岁人册式，行令各省一一按时造报。可是，各省却是“逾限不覆”或“任意延宕”。户部声称，部令规定无一省能够做到。【34】部例严苛，胥吏勒索，部费膨胀，或许是影响各省造报册籍的原因，【35】但各省固守一隅之利，讳言和盘托出，更是不可忽视的要因。光绪二十三年和庚子以后，户部仍旧饬令让各省和盘托出外销款项，【36】情况并不乐观。 外销财政的规模至宣统年间清理财政后，才大致浮出水面。笔者曾专门研究清季度支部对外省各类外销款项的核查问题，其中情节颇为繁杂。大致而言，每省核查出的外销款目种类基本上占到总款目的一半以上，具体收支规模虽难以统计，但至少可以肯定，外销财政总规模将不会是小数目。【37】揆诸清理财政前后的文献，不难发现，国家财政规模前后相差太大。清理财政后公布的数字，如果不计部库出入，仅各省合计，光绪三十四年和宣统元年分别达到二亿数千万两，资政院对宣统三年的预算审核后，收支数字更高达三亿两。【38】这一规模已经远远超出庚子前后中外各方对国内财政规模的估计。咸、同之际，国内记载清廷收支规模大致为六七千万两。【39】光绪七年收支达到七八千万两。【40】光绪十一年至二十年，岁人平均达到8360万两，岁出平均为7900万两。【41】英国驻上海领事馆官员哲美森(Jamieson)估计甲午前清政府的财政收入为8897万两。【42】据罗玉东研究，光绪二十六年户部岁人为9826万两，岁出为11503万两。【43】在华英人巴克尔(E．H．Parker)推算庚子前夕清政府岁出、岁人均为10156万余两。【44】总税务司赫德向北京公使团赔款委员会提交的报告认为，庚子之前清政府的财政岁人为8820万两，岁出为13492万两。【45】美国人马士(H．B．Morse)估计光绪三十一年全国财政总收人为10292万两，总支出为13649万两。【46】不管各方估计的是否准确，总体上看，清理财政前后，收支差异之大已经超乎想象。一个通行的解释是清理财政后，外销、规费等匿款、私款公之于众，过去户部(度支部)并未掌握的财源被造册上报，职是之故，财政规模急剧膨胀才有可能。这一解释自然确有其理。尽管不能笼统地说清理财政前后多出的近两亿两白银均属于外销财政，但也不能否认外销、陋规等私款的确构成了其中的大部分税人，地方财政规模之大，由此可以想见。 三、两税划分时期的地方财政意识 受研究论题所限，陈著并未专门探求地方财政意识的问题。但该问题在清季的确是一个相当突出的问题。地方财政意识在光绪前期尚不十分明显，庚子之后，就地筹款的过程中部分督抚的言论即开始有所体现，【47】这种地方财政意识的大暴露主要体现在宣统年间划分国家税和地方税的筹议之中，分税讨论中的冲突和纠葛，淋漓尽致地折射出地方财政意识的趋向。受篇幅所限，此处仅以两税划分时期各方筹议中的言论纠葛为例，阐述地方财政意识的凸现，以求能够对陈著稍作补充。 地方税之“地方”含义，在西式税制中比较明确，其含义自然与西方国家近代中央与地方关系的发展有关。中国历朝历代在行政架构和财政制度上本无“地方”之事实，清季接引西式税制，其中遇到的一个关键问题，就是如何界定“地方”。正如广西清理财政局所称，“夫税项因主体发生，主体之地位不定，则税项之属甲属乙亦不能定”。在当时来看，界定“地方”含义最不明确的一点，就是关于“省”地位的确定，“除府厅州县城镇乡性质较为明了外，其不无疑义者，即行省是否为地方团体是也”。【48】中国行省制度肇于元代，明代延续，至清代始大体确定。各省督抚系朝廷钦派巡抚府厅州县之官员．藩司、臬司也是朝廷特派官员，就理财、官治、提刑等进行监督，尤其督抚“仗节出使，实为政府化身，内则与各部平行，外则专治一方，威福自主，固与各国地方官不同，而升降予夺，权操自上，亦与各联邦国之诸侯有别”，行省政令、财政均为国家政令和财政的延伸。【49】在这个意义上，清季仍有人将“省”视为中央层级的延伸，而不是将其看作“地方”。1906年赵尔巽确定国家税、地方税时，也将“省”行政用款视同国家用款，“省”作为“地方”的意识似乎并不彰显；【50】1910年翰林院侍讲世荣反对在各省设立“省税”，称其上侵国家正供，下夺地方杂款，即是在上述意义上看待“省”的地位。【51】吉林巡抚陈昭常也有如下说法：“省之一级为我国一种特别阶制，其趋势已人国家行政范围。总省政者为督抚，故督抚职权实含有国务性质”。【52】 奉天清理财政局对车捐定性引发的争议更体现出“地方”意识的混乱。车捐作为奉天财政收入的一个税种，自1906年赵尔巽饬令整顿征收办法后，收人增长较快，成为新政用款不可或缺的要项。【53】奉天咨议局的呈文称，“各属车捐一项系为地方办学而设，纯为地方收入与支出，今日拨归省税，不知根(据)何学理，据何事实而云？顾无正当理由之揭出也。”【54】咨议局的质询中，关键的用词是“地方收入与支出”，这里的“地方”一词的含义，按照日本税制中的惯例，仅指府县町村这类地方性行政区划，而不包括所谓的“省”，日本税制中的地方税范围即涵盖了府县税、市町村税两种。【55】咨议局议员依据这一“地方”概念批评清理财政局对车捐定性不当，言辞背后显示出“省”乃非地方性之建制。东三省财政监理官熊希龄洞见问题本原，直接指陈其误会所在： 今咨议局因馆章无国税交局议决之条，于是疑省为国，以为凡税一为国有，则人民即不能与闻，不知国税用之于国家行政经费，所以谋一国之发达也。省税与府、州、县税用之于地方行政经费，所以谋一省及各府、州、县之发达也。地方二字本包省与府、州、县而言，奈何泥于日本府、州、县之制，而引以为据，致别省于地方之外，又别府、厅、州、县于省之外也(耶)？【56】 看来，税制变革中“省”概念的理解的确是一个关键问题，日本财政学理的引入，导致时人将本省的府厅州县建制与日本的府县町村架构作出似是而非的联系，甚至将两者完全等同的人也不在少数。为澄清官民妄加格义附会形成的阻力，奉局对地方税中“地方”与日本税制的“地方”作了对比： 查日本税制，从用途分类者一日国家税。二日地方税。而地方税之中又分府县税、市町村税。日本地方狭隘，以府县之行政区划直接隶属国家，自不虞行政之散漫。我国版图辽阔。府厅州县不能直接隶属国家，其上必有省行政之区划，有省行政之区划必有省行政之机关，省行政之机关可分为：一日议事机关，即将来之省议会是也；二日执行机关，即将来之省董事会是也。而现在筹备宪政之时，议事机关则以咨议局代之，执行机关则以自治筹办处代之。要之皆办理地方行政之事，必有所需之经费者也。又中学堂由地方长官办理者，亦系省行政之事。是省之行政有地方官治之行政与地方自治之行政，为极重要之区别，自不可不为省税之筹备。【57】 清理财政局对“省”地位的界定，基本上理清了由引进日本财政学理所造成的概念混乱，这些对行政分层的误解，在当时较为普遍。 越来越多的人更将行省视为“地方”，属于地方政权的最高一级。广西清理财政局明确将行省视为“地方”，它尤其看重行省制度在咸同以后的重要变化，“咸同以来，各路用兵，就地筹饷，各省始有独立之财权；预备立宪，各省之事责成督抚同办，各省始有独立之政绩；而咨议局章程第二十一条第一至第七项均冠以‘本省’字样，并参酌宪政编查馆议覆于大臣奏咨议局章程权限一折，然后，‘省’为地方团体之资格始确定矣。”【58】在这里，是否拥有独立财权，是否具备独立政绩，以及宪政编查馆对“省”地位的界定，成为该局判定“地方”的主要构件。 其实，地方财政意识更突出的表现是外省督抚坚持以地方税分级的做法来固守本省利益。【59】这一点在吉林巡抚陈昭常致各省督抚的电文中隐隐体现出来，陈电称：“惟我国行省制度实为地方一种特别阶级，有省政即有省费，此时不预留地步，将来必无从取挹。坚帅分级定税，雪帅援本行政纲目，用意原出一途”，“现当厘订税法之始，如不标立三级名目，恐部中规定税项，仅列地方总名，必无省政经费地步。彼时求之国税，而国家不应；取之地方，而地方不应。拮据彷徨，更有甚于今日者。故向部合陈，诚如仲帅删电，宜由各省厘订，方免窒碍。【60】这一看法与度支部的分税标准恰好对立，该部力主将主要大税收归中央，地方财力不足，则可实行财政补助办法。【61】而地方省份深感屡次向度支部邀款难以获准的教训，不得不着眼于事先留足税源，免得受度支部掣肘，两者思路针锋相对，各怀企图。度支部清理外省财政，整顿各省外销收入，意在纳入中央财政范围内，已经引起地方省份的疑惧。【62】其实，已有人注意到，分税实践中，必将产生部臣与疆吏之矛盾，“将来划分时，部臣势必以度支日窘。举所有似是而非者一概攘为国家税；外省亦必以用款不敷，举所有似是而非者一律列入地方税。照部臣之意，则外省必多掣肘之虞；照外省之意，则部臣必有仰屋之叹。上下相轧，内外相争。”【63】时人这种观察。敏锐地扑捉到地方财政利益与中央财政利益的对峙，外省财政独立的意识已经威胁到中央财政统一的安排。 为达到固守行省财政利益的目的，部分省份首先发动联合讨论，结盟抱团，以抵制度支部“含混”分税的主张。参与联合讨论的督抚主要包括晋抚宝菜、鲁抚孙宝琦、江督张人骏、苏抚程德全、吉抚陈昭常、鄂督瑞激、川督赵尔巽、浙抚增韫、粤督张鸣岐、滇督李经羲、黔抚庞鸿书、东三省总督锡良等十余个省份的封疆要员。在1911年春季探究分税方法的关键时期，这些督抚之间，函电交驰，声应气求，彼此交换地方税划分层级的主张。地方税分级热议，表面上是借鉴日本地方财政制度，改良旧式租税体系；实质则不排除对抗中央财政集权的企图。由众多督抚的函商电稿可以看出，将地方税划分层级，保持省行政经费免遭中央集权势力染指，这是督抚众议的共同取向。督抚此类心态正好可以印证：至清理财政时期，地方财政意识不但彰显，而且成为对抗中央财政集权的重要思想资源，此辈彼此往返函商，共同潜在的议政基础就是地方财政与中央财政的分割，更明确一点说，便是地方财政意识凌驾于中央财政意识之上。这种国地财政两分的格局实为清季财政变动的重要面相。 陈著侧重于研究清代财政政策一面，创获较前人实多。然而，政策并非仅仅体现在纸面上，财政政策更非财政史研究的全部内容。陈锋教授即注意到，财政政策的制定仅仅标示着一种决策的形成，自然不是政策行为的终结，“在许多情况下，政策的颁布是一回事，政策的实施又是一回事，官僚政治影响社会经济的一个显著特点是政策在逐级执行过程中的变异，尤其是一种似是而非的带有缺陷的政策，各级官僚最后执行的结果可能恰恰就是对缺陷的逐级放大，从而导致统治者始料不及的种种弊端。在这种认识的基点上，对任何政策的研究，决不应止于政策本身，更为重要的是揭示出政策执行过程中的种种问题和症结。”【64】由上述史识言论可知，典章制度史研究最忌讳仅仅固守“淮南是桔”，而不知“淮北为枳”，单纯藉着章程、法令而评判史事，必堕入格义迁就，而失去历史的深邃和活泼。史家的史识决定了其著作的生命力，陈著循此史家正宗脉络，内典与史迹互参，史因与史实比勘，横溢旁出与支脉细流均不割舍，始能贯通一代财政之脉络。学术探研之真精神洵在于斯。 注释与参考文献： 【1】陈锋：《清代盐政与盐税》，郑州：中州古籍出版社，1988年；《清代军费研究》，武汉：武汉大学出版社，万方数据1992年；《中国俸禄制度史)，武汉大学出版社，2005年。 【2】陈锋：《清代财政政策与货币政策》，武汉：武汉大学出版社．2008年，第529--530页。 【3】陈锋：《清代财政政策与货币政策》，第561页。 【4】民国迄今，提出这种看法的论著较多，典型者如罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，北京：《中国近代经济史研究集刊》，第1卷第2期，1933年；彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，南京：《社会科学杂志》，第9卷第l期，1947年。关于中央难以监控各省财政的集中性论述，见该文结语部分，这种思路影响后来研究者至大。 【5】何烈：《清咸、同时期的财政》，台北：国立编译馆中华丛书编审委员会编印，1981年。该书系研究成、同时期财政问题的专门性著作，备受学者重视。何氏认为：“在咸、同大动乱的时代，清廷即追于时势，将大部分军权、财权授予督抚，形成了督抚专政的局面。及形势既成，清廷已无力恢复旧制”，见该书第351--352页。有些外国学者甚至将这种督抚专控财政一类的现象称为“十九世纪中国的地方主义”(Regionalism in Nineteenth—Century China)，见Franz Micheal，“Introduction”，in Stanley，Spector，Li Hung—chang and the Huai Army，Seattle：Univ．of Washington Press，1964．PP．21-43． 【6】魏光奇：《“主奴集团”统治：从清代州县制度看“秦制”的本质与特征》，第二届“近代知识与制度体系转型”学术研讨会，广州，2008年11月。 【7】参见《度支部奏试办全国预算拟定暂行章程并主管预算各衙门事项折(并单三件))，(政治官报》第1184号，宣统三年正月二十日，第6页。 【8】《考察宪政大臣李家驹奏考察立宪官制录缮成书敬陈管见折》，《政治官报》第602号，宣统元年五月十五日。第17页。 【9】陈锋：《清代财政政策与货币政策》，第564--565页。 【10】曾国藩：《酌拟报销大概规模折)，《曾文正公奏稿》卷2，湖南传忠书局1876年刊印，第282---283页。 【11】杨国强：《太平天国的起落和清代国家权力下移》，《中华文史论丛》第57辑，上海：上海古籍出版社，1998年，第122页。 【12】罗玉东持“散权”说。认为。散权”与“分权”意义大不相同。散权指政权原属君主，君主不能运用，散于地方当局之手。清季最主要的事例是中央遇事不能专断，须求督抚同意。分权则是地方政府用法律从中央分得一部分权力，而中央除去此项分于地方之权力外，其统治地方之权仍然存在。上述观点，可参见罗玉东前揭文，特别是页264。西方学者Marianne Bastid认为，太平天国革命结束后，清政府财政管理是按分权体制来运作，此言似可斟酌。当日事实与今人主观之问毕竟有较大的距离，清廷各方为规复旧制，做出了种种努力，主观上似不存在所谓的分权倾向。Marianne Bastid观点参见“The Structure of the Financial Institutions of the State in the Late Qing，”in Stuart R．Schram ed．，The Scope of State Power in Chi•ha(London and Hong Kong：School 0f Oriental Studie6．University of London and The Chinese University Press，1985)，P．78。 【13】郭嵩焘：‘详陈厘捐源流利弊疏)，转见陈锋：‘清代财政政策与货币政策)，第563页。 【14】同上，第563页。 【15】光绪十年。户部随手列举已经报部有案可查的各类局所即有五六十种：。查各省散置各局已报部者，于军需，则有善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军需局、军械局、军火局、军装局、军器所等项名目；于洋务名，则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；在地方，则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁绢局、桑棉局、戒烟局、刊刻印刷书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项名目；其在盐务，则有各处盐局、运局、督销局；其厘卡，除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两处分局更不胜枚举。其未经报部者更不知凡几。且有事应责成司道府厅州县者，亦必另设一局，以为安置闲员地步。有地方之责者，反可置身于事外。各局林立，限制毫无。”参见‘吏部会议御史吴寿龄奏内外候补人员按缺酌留余令回藉听候咨取并裁撤各局折》，‘户部奏稿》第6册，全国图书馆文献缩微复制中心，2004年，第2655—2656页。 【16】即如广东省来说，盐、粮、关税之外，厘金局管理厘金，清佃局管理清佃、官田、沙捐，税契局管理税契，善后局经管饷捐。参见广东清理财政局编订：‘广东全省财政沿革利弊说明书》卷13，岁出门，财政费，清末铅印本。页5。安徽支应局分管的款目更多，经常收入款项多达20项。参见冯煦：《皖政辑要》，合肥：黄山书社，2005年，第406---413页。 【17】山东清理财政局编订：《山东清理财政局编订全省财政说明书》第2册，岁出部，行政总费，清末铅印本，第l—12页。 【18】陈锋：《清代财政政策与货币政策》，第380----403页。 【19】《同光度支琐闻》，徐珂：《清稗类钞》第2册，北京：中华书局，1986年，第516页。 【20】《江南筹款总局整顿税契章程》，清末铅印本，第3页。 【21】翁同稣认为，财政为民生而立，兵事、洋务均非其本。“今日谈国计者皆舍却民生，其端始于军务；迨洋务起，而士大夫之警敏者皆欲合地球以计利权之盈缩，病人膏肓，不可救药。”见谢俊美编：《翁同毹集》上册，北京：中华书局，2005年，第247页。 【22】《致翁同爵函》，《翁同稣集》上册，第228页。 【23】“却顾之意”和“异视之心”的说法，见户部和财政处1905年指责部分省份在举办鸦片统捐问题上，只顾一隅之利，不管中央政府需求的倾向，。原以其(指举办八省土膏统捐一事——引者)挈领提纲，与各省疆臣同舟共济，乃两广旋以军饷紧迫，奏请自办两年，已有却顾之意；其宜昌总局专办两湖，则以两广、苏、闽附于赣、皖，亦不无异视之心”，“若各存疆界之私，兵糈何赖f'，参见《财政处、户部奏为八省土膏统捐宜并力筹办拟将收支各数饬由总局汇核分晰开报折》，1905年11月19日具奏，北京一档馆：财政处全宗档案。此折未见刊发。 【24】陶模：《覆陈自强大计疏》，杜翰藩编：《光绪财政通纂》，卷50，蓉城文伦书局清末铅印本，第24页。 【25】陈锋：《清代财政政策与货币政策》，第571页。 【26】《宪政编查馆奏遵办民政财政统计编订表式酌举例要折并单四件》，《清理财政奏牍章程条款规则汇编)下册，清末苏城毛上珍代印，第16一17页。 【27】朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第4015页。 【28】《户部奏为广东征收税羡银两仍未照额征解暨册报借拨善后局军需经费银两与前奏报清单数目不符据实纠参严饬照额征收一律完解以重帑项折》，《户部奏稿》第l册，北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2004年，第482---483页；《户部片》，《户部奏稿)第2册，第635页；《户部具奏广东河垣造报含混据题改奏请饬严查折》，《户部奏稿》第4册，第1937—1940页。 【29】《丁宝桢片》，《京报(邸报)：}第6册，北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2003年，第518—519页。 【30】《何瑕等片》，《京报(邸报))第7册，第127—128页。 【31】《四川总督丁宝桢奏为查明川省光绪六、七两年额收、实收、额支、实支并官弁兵勇各数目折》，《户部奏稿》第5册，第2015页。 【32】《户部奏为年例汇奏出入奏明改办会计黄册今已告成折》，《户部奏稿》第6册，第2624页。 【33】《户部奏议覆银库郎中丰伸泰敬陈管见折》，‘户部奏稿》第6册，第2949--2951页。 【34】《户部片》，《户部奏稿》第10册，第4631页。 【35】陶模曾说，“胥吏以报部为良法，外官视报部为弊政”，。天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少，其弊可以想见。”陶模：《覆陈自强大计疏》，收入杜翰藩：《光绪财政通纂》卷50，第24页。 【36】《户部奏请各省厘税外销通饬具报折)，《集成报：}第2册，北京：中华书局，1991年影印本，第1564--1566页。 【37】参见刘增合：《清季的清理财政)(未刊稿)。 【38】刘锦藻：《清朝续文献通考》(一)，杭州：浙江古籍出版社。1988年，第8231--8249页。 【39】吴廷燮：《清财政考略》，出版地不详，1914年铅印本，第18一19页。 【40】回刘锦藻前揭书，第8267--8268页。 【41】刘岳云：《光绪会计考》，教育世界社1901年刊印本，第l-5页。 【42】哲美森：《中国度支考》，上海广学会1897年刻印本，第20页。 【43】罗玉东前揭文，第216页。 【44】刘锦藻前揭书，第8248页。 【45】《中国海关与义和团运动》，《帝国主义与中国海关》，北京：科学出版社，1959年，第64—5页。 【46】．B．Morse：The Trade and Administration of the Chinese Empire，Kelly and Walsh Ltd．，Shanghai，1908，P．115． 【47】典型者，如张之洞曾致电户部尚书赵尔巽称：。尊意既令鄙人筹款，则请责成鄙人独办，必能仰副宸崖，著有人挈肘则难矣”(参见《致京化石桥吏都张玉书译出转送署户部大堂赵尚书)，苑书义等编：《张之洞全集)，石家庄：河北人民出版社，1998年，第9187页)；张人骏也流露出对枢府百般掣肘疆臣的严重关切，捍卫地方自主权限的倾向相当明显(参见张守中编：《张人骏家书日记》，北京：中国文史出版社，1993年，第61页)。 【48】(广西财政沿革利弊说明书》，卷l“总论”，第45页。 【49】同上。 【50】《奉天将军赵奏酌设各地方裁判粮税专员并定地方官行政权限折》，《四川官报》第15册，丙午五月中旬，“奏议”，第6--7页。 【51】《世侍讲请撤奉天省税》，《申报》，1910年9月22日。 【52】《吉林陈简帅来电》，《近代史资料》总第59号，北京：中国社会科学出版社，1985年，第71页。 【53】一档馆：赵尔巽档案全宗，第161号，转见高月：《清末东北新政改革论——以赵尔巽主政东北时期的奉天财政改革为中心》，《中国边疆史地研究》，2006年第4期。 【54】熊希龄：《东三省监理官上总督书》，《熊希龄先生遗稿》第5册，上海：上海书店出版社，1998年，第4202页。 【55】清理财政局称：“查日本税制，从用途分类者一日国家税，二日地方税。而地方税之中又分府县税、市町村税。日本地方狭隘，以府县之行政区划直接隶属国家，自不虞行政之散漫。”参见《奉天省划分国家地方两税说明书》，第四章“地方税”，第一节“省税”。 【56】《熊希龄先生遗稿》，第5册，第4207----4208页。熊氏并批评咨议局议员说，“国税与地方税，国家行政与地方行政者，皆今日之新名词也。实则未设咨议局以前，民间只知有官而已，官利其民之愚，则施其一切压制之手段。凡关于财政之出入，民间不得而与闻，虽有欲起而争者，然以其政治上之见识甚浅，不足以指摘其利弊也……故咨议局一闻省税之名，即误以省税为官所有，将不听民间之与闻，遂举其平之积恨于官者攻之击之，直觉官治无完善之利，民治无丝毫之弊，不知咨议局立于全省舆论代表之地位，无论为官治为自治，均有议决及监察之权，官而违法者可以弹劾，即绅之违法者亦不能置之不论不议也”参见该书第4209页。 【57】《奉天省划分国家地方两税说明书》，第四章“地方税”。 【58】《广西财政沿革利弊说明书》，卷1“总论”，页45。 【59】关于这一问题的详细讨论，可参见刘增合：《制度嫁接：西式税制与清季国地两税划分》，《中山大学学报))2008年第3期。 【60】《吉林抚帅来电》，《近代史资料》总第59号，第85页；《吉抚欲为省政经费先留地步》，《申报》，1911年3月8日。 【61】《度支部致各省划分国家税地方税函》，《大公报》，1911年5月1日。 【62】两广总督张人骏即担忧中央财政集权对各省的影响，“外销款项和盘托出，恐将来或有棘手”，这类疑惧心态在各省督抚中相当广泛，致使其一度酝酿联合上奏，建议注意外省财政实际。参见《各省对于清理财政之电文》，《东方杂志》，第6年第3期，1909年4月15日，“纪事”，第2—5页。 【63】《论划分国家税与地方税之标准》，《大公报》，1911年3月18日。 【64】陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，第9页。 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