王勇：地方势力与冷战后的美国对华政策
http://www.newdu.com 2024/11/27 06:11:59 《中国图书评论》2007年第 王勇 参加讨论
| 美国作为一个联邦制国家，地方在国家的政治生活中一直扮演着重要的角色。虽然美国宪法把国家的外交权赋予了中央政府，但地方势力在美国外交中也发挥着不可忽视的作用。具体到中美关系上，地方势力参与到了中美关系的各个领域，它影响着美国对华政策的制定，是中美关系中不可忽略的一个因素。 地方势力：积极参与中美关系 经济活动是美国各个地方对华外交的最重要的方面，“近些年来，州、大城市和其他地方政府努力从与中国大陆和台湾等地的经济交流和贸易中获利”[1] 。为促进本地区与中国的经济联系，促进对华出口和投资，美国各地方的一些领导人纷纷访华。如2005年美国加利福尼亚州州长施瓦辛格率代表团访华；1997年春，旧金山市市长布朗（Willie Brown）访华时受到了时任国家主席江泽民的接见。美国许多地方政府在中国设立了办事处，1994年美国地方政府的在华办事处就已经达到5个。[2]以华盛顿州为例，2004年，华盛顿州与中国的贸易额达到了200亿美元，中国是华盛顿州的第三大贸易伙伴。华盛顿州对中国的贸易出口涵盖了80多个产业，包括航空航天、信息技术和农业。[3]华盛顿州的各大公司非常重视与中国的贸易关系，波音公司从上世纪70年代初，中美尚未正式建交时就开始向中国出口飞机，中国将近70%的商用飞机是波音生产的，波音飞机的许多部件也都是中国制造。中国为微软公司带来了2亿多美元的收入，如今，微软公司正在与中国一道，共同研发下一代的产品。[4]在经济合作的大趋势下，一些不和谐因素仍然存在，有些地方还不时地对华进行贸易制裁。譬如，1997年5月，在经济实力雄厚的纽约市（其财政预算仅次于联邦政府、纽约州和加州），议会提出一项措施，要求纽约市从与包括中国在内的十五个“特殊”国家有生意往来的银行中取出存款和投资，并禁止从与以上国家有往来的公司购买产品和服务，原因是这些国家涉嫌“迫害基督教徒”。虽然这一措施最终并未被通过，但挫败它却耗费了巨大的精力。[5] 政治方面的活动更能体现出美国地方势力在对华外交中的特殊地位，也往往会使中美关系更加复杂化。仍以纽约市为例，为塑造自己“人权事业的先锋”的形象，1989年春夏之交的那场风波之后，纽约终止了与北京之间的友城项目下的所有交流。朱力安妮（Rudy Giuliani）在任纽约市长期间，不止一次地拒绝接见到访的中国高级官员，理由是多方面的，其中包括害怕因纽约人权团体的反对而付出政治代价。[6]地方政府的这些直接对华外交有时和中央政府的外交政策是一致的，是为配合联邦政府的政策而实施的，有时也会与联邦政府的外交政策相冲突。一般说来，政治方面的活动，特别是与联邦政府的政策不一致时，往往会使中美关系更加复杂化。 美国各地方同样与中国保持着密切的历史文化方面的交流。不但中国的孔子学院在美国各地纷纷建立，中美之间的友城项目也极大地促进了中美之间的经济和文化交流。截至2005年9月，中美之间已经结成了37对友好省份和123对友好城市，这是美国地方对华外交的重要平台。[7]以华盛顿州为例，早在1979年中美刚刚建交时，华盛顿州便成立了专门的华盛顿州中国关系委员会（Washington State China Relations Council），旨在促进华盛顿州与中国之间的商业、教育和文化交流。[8]华盛顿州的州府西雅图与中国的重庆是友好城市，整个华盛顿州的历史文化受中国影响非常大。19世纪60年代初，华盛顿州有了第一位中国移民，而到1876年，中国移民就占了华盛顿州总人口的1/6，他们为华盛顿州的发展做出了巨大的贡献。在当今，华人在华盛顿州的商业、学术和政府中都占据着优势地位。1996年，骆家辉当选为华盛顿州州长并于2000年连任，成为美国历史上的首位华裔州长。此外，每年都有成千上万的中国移民、学生和专业工人涌入华盛顿州，也有越来越多的华盛顿州的居民来中国做生意、学习和旅游。[9]这些都大大加深了华盛顿州与中国的密切关系。 地方势力与中国日益密切的联系为中美关系注入了新的因素。这种新因素可以是积极的，它扩大了中美关系的领域，拓展了中美关系的基础，使中美两个大国间的沟通和了解加深，有利于稳定中美关系的大局。它也可以是消极的。由于美国地方利益的分散和多元，地方势力的加入使美国对华决策的参与者大大增加，这也相应地增加了不确定性；再加上很多地方势力受地域等因素的限制，对中国的了解还不够深入，它们的参与有时也能使复杂的中美关系更加复杂化。 地方势力：影响美国对华政策制定 作为中美关系中的一支重要力量，地方势力不但直接积极参与对华外交活动，还通过各种方式影响着美国联邦政府的对华政策。其途径大体可分为以下几个方面： 1. 通过国会渠道影响美国对华政策的制定。国会由参众两院组成，众议院议员由州级以下各选区的选民直接选举产生，参议院议员由各州选民直接选举产生，从这一层面来说，他们都来自于地方。出于种种原因，不同地方会有各自不同的地方利益，对联邦政府也会有不同的政策要求。既然议员们来自各个地方，他们的政治基础也就在其所在的州和各地方选区，因此，他们在某种程度上代表着其所在的州和地方的利益。州和地方选区在外交上的要求可以由他们通过国会表达出来，从而影响美国的外交政策。“州和地方政府也可以影响外交政策——如通过与国会中本地方代表的联系，它们可以对某一外交行动的经济影响表示关注。”[10]举例来说，在老布什任内，就是否给予中国最惠国待遇问题上，针对多数党领袖乔治·米切尔（George Mitchell）对中国政府提出了一系列苛刻的政治要求，7名代表着从对华贸易中获益的农业州的民主党参议员坚决反对，他们在蒙大那州参议员马克斯·鲍卡斯（Max Baucus）的带领下，与一个由15名参议员组成的两党工作小组一道，上书布什总统，表示以撤销给予中国最惠国待遇为条件迫使中国政府改变现行政策是一种“于事无补”的错误做法。鲍卡斯参议员还直接阐明了自己的立场，认为撤销最惠国待遇是一种十分生硬的做法，会对美国的利益产生太多的负面影响。农业州参议员们的行动对美国最终给予中国最惠国待遇起到了积极的促进作用。[11] 2. 通过行政系统影响美国对华政策的制定。美国总统选举实行选举人团制，对各州选举人票实行“赢者通吃”的原则，这就要求总统候选人对每个州的选票都不能轻易放弃。要赢得选举的胜利，候选人必须考虑到各个地方的利益。这样，地方可以通过总统选举制来影响美国的政策，其中当然包括外交政策。1993年8月，克林顿对向中国出售卫星设备实行制裁，这一措施冲击了许多美国公司，其中，休斯飞机公司（Hughes Aircraft Company）的制造厂绝大部分都位于加州，而加州的选举人票对克林顿的前途和命运具有关键性的意义。公司领导人迈克尔·阿姆斯特朗(C. Michael Armstrong)对克林顿的做法表示强烈反对，并亲自致信克林顿，称由于这一制裁措施，仅休斯公司一家就会造成数十亿美元的经济损失，并让加州失去四五千个工作岗位。他在一次演讲中还说“我实在看不出加州再有四五千人失业以及把出口生意让给欧洲会对中国人产生什么样的影响”，但却会对克林顿在白宫的工作和能否赢得连任产生至关重要的影响，也将影响到休斯公司和阿姆斯特朗本人对克林顿的支持。这些抗议立即引起了正在着力解决加州经济衰退问题的克林顿经济班子的关注，使克林顿政府第一次重新全面审视其中国政策，并使克林顿政府最终制定了与中国领导人举行高层会晤的新政策。[12] 3. 美国外交决策者的地方工作经历也会影响美国政府的对华政策。美国的许多总统都是州长出身，如卡特总统曾任乔治亚州州长，里根总统曾任加利福尼亚州州长，克林顿曾任阿肯色州州长，小布什曾任德克萨斯州州长。总统是美国对华政策最重要的决策者，而总统在地方上的经历往往会对其中国政策产生影响。一个政治家最初“自主的政治成功”往往会在他们今后的政治生涯中得到复制和重现。[13]例如，阿肯色州是美国经济发展水平较低的州，克林顿在任该州州长期间，就把发展经济作为首要的问题来抓，结果取得了巨大的政治成功。这样，克林顿无疑会把他当州长期间“重视发展经济会带来政治上的成功”这一经验和信念带到华盛顿，克林顿当上总统后在对华政策上对经济问题的重视就是这种经验的一种反映。[14]同样值得重视的是，白宫内的许多高级官员也都有地方工作的经验，如在布什总统的现任内阁中，农业部长约翰尼斯（Mike Johanns）曾任内布拉斯加州州长，卫生和人力资源部部长莱维特(Michael O. Leavitt)曾三次连任犹他州州长。此外，内务部部长、司法部部长、教育部部长、国土安全部部长、住房和城市发展部部长也都曾在地方上担任过要职，随着美国外交决策者圈子的扩大，以上看似与外交无关的部门也会影响到美国外交政策以及对华政策的制定，这些部门的领导人的地方经验往往会通过他们对美国的对华政策产生影响。 4. 地方法院的法律和司法判决也会通过美国的司法系统对中美关系产生影响。突出事例就是中美关系中的湖广铁路债券案。该案件虽然发生在冷战结束以前，但却由于美国司法制度的稳定性，由该案例得出的结论仍能适用于冷战后的美国对华政策。湖广铁路债券是一个历史遗留问题，也是恶债。[15]1979年11月，美国公民杰克逊等9人向美国阿拉巴马州地方法院起诉中华人民共和国，要求中国偿还债券本利上亿美元。该法院受理此案，把中华人民共和国列为“被告”，并向中国外长黄华发出传票，中国外交部拒绝接受。1982年9月1日，阿拉巴马州地方法院对中华人民共和国做出缺席判决，要求中国政府偿还原告4100多万美元，并称如果中国政府对这一判决置之不理，美国法院将根据原告的请求强制执行判决，扣押中国在美国的财产。[16]在此期间，中国政府曾多次照会美国中央政府，声明中国作为一个主权国家，享有主权豁免，不受外国法院的管辖。但美国联邦政府却回应说根据三权分立的原则，联邦政府不能干涉司法判决。1983年2月，在美国国务卿舒尔茨访华期间，中国外长吴学谦坚决抗议美国法院的无理判决，并在备忘录中说明如果强制执行判决，中国政府保留采取相应措施的权利，希望美国政府切实负起责任，严格按照国际法妥善处理此案，不要让此案伤害到两国关系的大局。邓小平在会见舒尔茨时也正告他“美国法庭对中国没有用处”。2月10日，美国国务院发表声明，要求中国按照美国的司法程序解决这一问题。1983年年中，中国最后同意聘请律师，对地方法院的原判提出上诉。在此基础上，美国司法部填写了一份“法庭之友”的简要意见，支持中国政府的立场，即中国政府不应被认为是清朝财政债务的继承人。美国国务院、司法部均派律师出庭。同年，地区法院重审此案，撤销了原判，并做出了新的判决：中国政府无须向美国债券持有者做出偿付。原告不服，上诉到美国第十一巡回法院。该法院于1986年7月做出维持原判的判决。原告又于8月上诉到美国最高法院，最高法院于1987年3月9日做出判决，驳回复审要求，拒绝受理此案。[17]这一案件才最终结束。 从以上我们可以看出，是美国阿拉巴马州地方法院的判决引起了中美关系中的这场风波。事件发生后，中国政府首先是要求美国中央政府来处理此事，但最终还是根据美国国务院的建议，通过司法程序，从地方法院入手解决了问题。由此可见，地方的司法系统同样会对中美关系产生影响。 除了上述的行政、立法和司法三大系统外，美国地方势力还可以通过其他渠道影响美国对华政策。如与利益集团、公众舆论和非政府组织、宗教势力等因素结合在一起，影响美国对华政策。举例来说，在给予中国PNTR问题上，工商利益集团发表了一系列的圆桌会议报告，详细地分析了PNTR对美国地方利益产生的影响，指出： “1998年加利福尼亚对华出口达35亿美元，根据PNTR对互联网设备、计算机及其相关产品、配件、仪器关税的削减，加州的电讯业将大大受益。佛罗里达1998年对华出口为8亿美元，根据PNTR，中国对柑橘、柠檬和水果的关税将从40%下降到12%，佛州的水果商将获得巨额利润。中国每年光是对葡萄的需求就高达4000万美元。1998年伊利诺州对华出口为14亿美元，该州将会享受到增加对华重型设备、采矿设备、建筑设备、锅炉、鼓风机、水泵、汽车配件、电池和手机的出口所带来的好处。纽约州1998年对华出口10亿美元，批准PNTR后，该州个人电脑、化工产品、照相器材的出口会大大增加，保险、金融和证券公司也将受益。” 2000年4月，来自佛罗里达、马萨诸塞、密歇根、明尼苏达、纽约、俄亥俄、宾夕法尼亚7个州的地方商会的代表和商会电讯、航空、保险、制造业和服务业的公司成员300多人在华盛顿集会，促请国会议员赞成PNTR。[18] 地方势力：中国的机遇与挑战 在处理中美关系时，我们往往把美国中央政府当成唯一的行为体。邓小平在1979年访美时也曾质问：“你们到底有多少个政府？我们只能和一个政府打交道。”[19]作为一个联邦制国家，美国的地方势力在国家政治中扮演着重要角色，要充分认识并重视这一点。 做好美国地方政府的工作，可以为对美国国会外交提供新的突破口，促进对美国国会工作的开展。如上所述，国会的议员的政治基础是他们所在的州和各个地方选区，如果本着“从下而上”的路线，以对美地方外交为突破口，提高自己在地方上的形象和影响力，就往往能影响到国会议员们在对华问题上的态度和立场，收到事半功倍的效果。此外，美国的许多地方官员有可能会进入国会成为议员，或进入联邦政府参与或影响对中国政策的制定，与各地方和地方官员的广泛联系和交流可以为以后影响美国对华决策打下基础。美国参议员戴安娜·范斯坦（Dianne Feinstein）在任旧金山市市长期间曾与上海市领导人汪道涵、江泽民和朱镕基一起努力，“不但建立和发展了两地的关系，而且也提高了他们个人的认识，这一直影响到他们各自进入参议院和中央政府后的很长一段时间”。[20] 通过与美国各地方政府加强交往、交流和沟通可以拓展中美关系的领域，稳定中美关系的大局。中美关系不仅仅是两国政府之间的关系，社会各界之间的联系、交往和合作渗透到了两国关系的各个领域，“这是中美关系中的一个重要的稳定因素，是这条大船的‘龙骨’，遇到风浪可减轻船的颠簸。”[21] 与美国地方政府的交流无疑也是“龙骨”的一个重要组成部分。特别是近些年来，美国各个地方和中国的经济往来越来越密切，文化的交流也日益频繁，这为我们做好地方政府的工作提供了难得的机遇。 加强对美国地方政府的外交工作又是一项十分紧迫的工作。由于各方面的原因，台湾当局在与美国中央政府打交道时受到了种种限制，在这种情况下，台湾当局非常注重打“地方牌”，努力提高其在美国地方上的“形象”和政治影响力，并通过台湾经济文化代表处密切关注着各地方的发展。“在美国的台湾经济文化代表处通过分布在美国各地的十三个办事处，努力寻求基层的支持”。[22]台湾当局与美国地方立法和行政官员保持着互动，多次邀请他们率代表团访台，与他们签订了数额很大的贸易合同，并积极在美国地方上投资。克林顿在任阿肯色州州长期间，曾四次受邀访问台湾。台湾当局还向美国各地派遣“购买团”，公开签订购买协定，积极争取地方政客们的支持，尽可能从中榨取更多的政治利益。截至1995年，有24个州的议会通过决议，要求把台湾当成一个国家来对待，一些州议会甚至还要求在联合国给台湾一个席位。[23]台湾当局这些举动及其带来的“效果”增强了我们对美地方外交的紧迫性。其实也是一种挑战。 必须看到，中国政府在这方面已经做了许多卓有成效的工作，取得了很好的效果。中国官员陆续率领“购买团”访美，他们在物品采购地受到了热烈欢迎。“近年来，北京派遣这种使团到美国购买谷物、飞机和汽车，产生了很好的影响。”[2４]2006年4月，中国国家主席胡锦涛在访美时首站就选择了华盛顿州的西雅图，会见了华盛顿州的州长，参观了总部设在西雅图的波音和微软。在胡锦涛主席访美之前，中国国务院副总理吴仪率领一个庞大的采购团访问美国13个州14个城市，订下70多份订单，采购金额超过162亿美元[25]。据报道，中国驻美大使周文重就任后，设定了两个目标，即亲自访问美国50个州和与535名联邦国会议员进行“一对一的单独面谈”。截至2005年12月末，他已完成了对40个州的巡访。他解释全身心投入访问各地方的理由时说：“我坚信左右华盛顿的力量来自草根(grass-roots)。”[26] 周文重在2005年11月驾驶小型货车五个多小时，到俄亥俄州德姆安市视察火鸡农场并会见了地区企业家，和他们一一握手。他强调说：“中国是美国的朋友。”他这么做，是因为这里是美国众议院实力派人物、东亚太委员会主席吉姆—里奇的选举区。[27]周大使到芝加哥、达拉斯的地方议会，与他们讨论石油合作问题；他还在去孟菲斯看熊猫时告诉当地人，“中国希望与你们做生意”；艾奥瓦州和乔治亚州的民众都听过他有关台湾问题的政治演讲。[28]这些富有成效的工作为中国政府的对美地方外交的工作创造了良好的开端。如何把对美国地方的工作进一步细化和制度化，如何把这项工作纳入整个对美外交的系统工作中去，如何整合各种资源、找到更有效的方式和方法，这些都是值得进一步思考的问题。■ 注释： [1][10][11][12][22][24] Robert G. Sutter, U.S. Policy Toward China, (Lanham: Roman & Littlefield Publishers, Inc., 1998), pp.19, 20, 20, 49-50, 76, 62.（下转第８０页） （上接第2４页） [2]Earl H. Fry, p.69。 [3][4] Joseph J. Borich, “Hu Jintao Comes to Town”, Chinese American Forum, July 2006, p.7, 7。 [5][6][14][20] David M. Lampton, Same Bed, Different Dreams, (Berkeley: University of California Press, 2001), pp. 297, 297, 295, 296。 [7]Zhou Wenzhong, “The Future of U.S.-China Relations”, http://www.asiasociety.org/speeches/wenzhong05.html, 2006—02—22。 [8]http://www.wscrc.org/profile.cfm, 2007—04—02。 [9]Joseph J. Borich, “Hu Jintao Comes to Town”, Chinese American Forum, July 2006。 [13]James David Barber，The Presidential Charter: Predicting Performance In the White House, 4th ed. (New Jersey: Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall, 1992)。转引自 David M. Lampton, p.295。 [15]关于此债券的由来和性质，见熊志勇，《中国与美国——迈向新世纪的回顾》，河南人民出版社，1995：98—101；陶文钊，《中美关系史》（下），上海人民出版社，2004：142—143。 [16][17][21] 陶文钊，《中美关系史》（下），上海人民出版社，2004：143—144, 156, 439。 [18]陶文钊主编，《冷战后的美国对华政策》， 重庆出版社， 2006： 283—287。 [19]Wu Zhong, “Zhu Gives a Crash Course in Diplomacy,”Hong Kong Standard, April 17, 1999。转引自 David M. Lampton, p.283。 [23]“Taiwan’s Lobbying in U.S.: Mixing Friendship and Hardball”, New York Times, A12, April 9, 1996。 [25]陶文钊，《胡锦涛访美为中美关系注入新动力》，http://www.hsm.com.cn/news/2006/0429/68/26573. shtml, 2006—05—05。 [26][27] 宋义达，《周文重就任美国大使后的十个月》，http:// www.chinese.chosun.com/site/data/html_dir/2006/02/07/20060207000001.html, 2007—04—02。 [28]《环球时报》，第1版，2007—01—24，另见Neil King Jr , “Beijing on the Potomac”, http://www.washingtonian.com/articles/lawlobbying/3243.html, 2007—04—02。 （作者系中国外交学院博士） (责任编辑：admin) |
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