战后英国建设福利国家的多重契机
http://www.newdu.com 2024/11/26 07:11:50 南通师范学院学报(哲学社 陆梅,南通师范学院 参加讨论
[摘要]英国是西欧重要的福利国家。二战结束前后,英国在短暂的时间内迅速建立起“从摇篮到坟墓的保障体系”,翻开了英国历史新的一页。以“连续性和渐进性为历史发展特点”的英国推行福利国家政策具有多重契机,一方面是英国阶级斗争新条件下的产物,同时也是二十世纪随着英国经济垄断地位、殖民垄断地位的消失、国内政治力量对比的变化、国内经济的衰退、国内矛盾的激化迫使英国政府主动作出的政策调整,同时也是凯恩斯经济学和英国费边“社会主义”理论的结合。在这一过程中,英国的丰富多彩的经济学理论与经济理论上的百花齐放,无疑为英国的政策的调整奠定了坚实的理论基础。英国在政策调整过程中的平稳,也反映了一个国家的全民族科学文化水平的高低和民主意识的强弱对国家发展的作用。 [关键词]英国;福利国家;契机 1945年对英国而言有着双重的意义:让英国人付出“热血、辛劳、眼泪和汗水”的第二次世界大战结束和以实现“民主社会主义”为标榜的工党第一次在议会中占有绝对多数而独掌政权。在英国历史上这两件事紧紧地联系在一起,标志着一个新时代的开始。英国以“贝弗里奇报告”为基础,先后颁布了一系列社会保障法案:《国民保险法》(1944年)、《社会保险法》(1946年)、《国民卫生保障服务法》(1946年)、《家庭补助法》(1945年)、《国民保险法》(1946年)和《国民救济法》(1948年)等。英国成为当时拥有最先进的社会保障体制的国家,并于1948年正式宣布建立了世界上第一个“福利国家”,此后几十年的改进与完善,英国的社会保障制度发展成为面向全体社会成员、高福利化、统一管理体制、为公民提供一揽子预防性保障的完整的社会保障体系,国家作为最后的责任人承担最后的责任。这种改变和演进的趋向对因循惯例的英国发生了深远的影响。“以致后来者可以这样断定,英国300年政治变革的历史也与此开创的新动向是紧紧联系在一起的,那就是: ———18世纪的标签是英国人为公民权利进行斗争,主要是做人的权利,包括言论、思想、信仰自由,享受公正待遇的权力; ———19世纪的标志英国人主要争取公民政治权利的运动,主要是投票权; ———20世纪的主流是英国人开始追求法律保障公民社会权利,主要是享受最低经济福利和社会保障的权利。”[1](P.18) 那么号称一贯不变的英国、以连续性和渐进性为主要历史发展特点的英国为什么在如此短暂的时间之内把“福利国家”付诸实施?显然英国在二战后的世界里迅速实施福利国家具有多重契机。 首先,第二次世界大战对英国的影响是相当深远的,英国彻底也无望地变成了一个穷国,殖民地丧失、英帝国解体、财政困难、债台高筑、外汇短绌,面临这样的困境,为了维护统治,适应战后的新的国际形势,同时也为了尽快地恢复战争给英国造成的破坏和缓和国内的矛盾,英国必须要采取不同于战前的经济政策。而1945年的英国国家机构本身也就如经过战火洗礼后的英国经济一样,面临着重建,选民们挑选了工党政府,这是英国开创福利国家建设的一个重要契机。深获民心的第一次以绝对优势执掌政权的工党政府制定了宏大的目标:人人就业、像样的房子、合适的医疗和教育服务。从而在法律上与理智上开始了英国福利国家的建设。选民之所以选择工党,而工党之所以担当起这样的一种职责:把福利社会的价值观付诸实施,显然有着它的各种因素。 工党推行福利政策是有其历史背景的。不管是马克思、恩格斯还是列宁都认为英国工人阶级是与其它资本主义国家的工人阶级有所不同的。直到十九世纪末期英国几乎完全垄断了世界市场,这种垄断使英国资本获得难以置信的巨额利润,而殖民垄断则一直保持到二十世纪五十年代。经济上的这种特色使英国的工人有工人贵族之称。英国资产阶级在世界范围内的风光无限,使英国的工人阶级在一定程度上分沾过这一垄断地位的利益,即使英国资产阶级在丧失工业垄断地位之后,仍然可以动用其一部分的利润来收买和扶植工人贵族。这种历史传统也使英国的工人阶级擅长于有组织的工会斗争,并且其主要目标就是改善其生活待遇,也即经济斗争。工人贵族的形成与福利国家的出现二者之间并没有直接的因果关系。但工人贵族参加了福利国家的宣传与设想,而福利国家的鼓吹者不止是工人贵族。1901年以全国工人工会组织为基础的工党的成立足以表明英国工人阶级的力量。尽管列宁曾对工党的阶级性作过精辟分析,认为工党不是一个真正的无产阶级的政党,[2](P.379)但到今天工党于1918年党纲所确立的“社会主义条款”依然存在。英国工人阶级作为一支政治力量在政坛上出现已是不争的事实。工党的这样一个“出身”是永远不会改变的,因此,福利国家的口号不仅仅是争夺选票的筹码,也是有其实践的可能性的。 第二,英国政府推举福利政策有其时代的要求。“工党领袖的天才是把握住了国民的情绪,同时引导了国民的情绪”,[1] (P.11)在英国两党制的钟摆之下,保守党上台之后也不断完善英国的福利制度,福利国家的建设无论是谁执政,迟早都会开始。 福利国家的思想在英国产生是较早的,十九世纪后期,英国的资产阶级经济学家、改良主义者、工会运动的某些领导人,考虑到国内阶级矛盾的尖锐化和社会主义思想的传播,于是主张利用现存的资产阶级国家结构,采取温和、渐进的方式,进行收入的再分配。“以新旧济贫法为代表的早期济贫措施是英国政府对贫困等社会问题进行调控的最初尝试”,“虽济贫常常带有惩贫的性质,很难与福利一词联系起来,但它却是调控手段的重要起源”。[3] 进入二十世纪初期,英国在经历了几十年的经济繁荣和社会稳定之后,进入一个危机四伏的时代,社会矛盾激化。工会组织的层出不穷和工党的最终成立,“这是标志着一个新阶级出现的明确的事实和日期,或如18世纪作家的提法———新的利益集团,一个政治权力的竞争者”。[4](P.160)于是英国统治阶级所面临的如何应付社会低收入者的问题,已经不再是所谓济贫的问题,而是适应于工人运动中的改良主义趋势,通过国家来主持收入的再分配,满足较低收入阶层的广泛要求的问题,因为只有这样,才能避免国内阶级对立的激化,才能在英帝国不断衰落的同时巩固资产阶级的统治。因此二十世纪初期,统治阶级中象威尔士亲王、约瑟夫·张伯伦这样的一些头面人物,也居然出来同工会运动的领导人和资产阶级知识界的名流一起,为在英国实行社会保障制度而呼吁,这不是偶然的。 经过二十世纪前半期的两次世界大战和三十年代的经济危机的双重打击,阶级矛盾空前激化,英帝国也日落西山,英国国内要求国家保证充分就业和社会福利的呼声越来越高,英国政府才把福利国家当作施政的目标。应该说福利政策的推行并不是出于统治者的善举,而是时代的要求,三十年代经济危机期间的庞大的失业队伍是对英国统治秩序的严重威胁,如果不解决民众迫切要求的充分就业和社会保障,政治上的动荡和经济上的萧条也许还会重现。这也是为什么说“一个阶级或一个政党不可能对社会担负起延缓的全部责任或促进繁荣的全部功勋”。[4](P.160)工党压倒性的胜利只是表明了这样一个事实:工党的理想与英国人民一直为之奋斗的理想产生了共鸣。而此后的执政的保守党政府也是一再强调“福利国家”不是工党发明的。 第三,英国在战后推行福利政策也有其理论指导。“英国战后的福利政策由工党内阁首先推行,但如果这时是保守党获胜,保守党内阁也会推行类似的做法”。[5](P.241)因为战后、特别是三十年代经济大危机之后,凯恩斯经济学已取代剑桥经济学而居于主流或正统地位。经济政策总是在一定的经济理论的指导下制定的,随着社会阶级矛盾的发展和客观政治经济形势的变化,经济政策也会有重大的转变。从自由放任到国家调节,从平衡预算到财政赤字,从济贫法到福利国家的措施,所有这些莫不是英国国内外环境和英国相对地位变化、以及英国社会矛盾尖锐化的结果。而英国经济学家及其理论对此种变化在理论上作了先导。从而成为英国能平稳推行福利国家的又一契机。 在第一次世界大战以前,英国经济政策的指导思想来源于剑桥学派的理论,其创始人是马歇尔,他的《经济学原理》自1890年出版,曾经8次修订,至今每年尚有数以百万计的销售量,这在西方经济学史中是绝无仅有的。[6](P.336)他在英国垄断世界市场这一经济地位开始下落时,将反传统经济学的思潮吸收进传统经济学的主体,形成了剑桥经济学体系的核心———微观经济学的局部均衡学说,并因此而维持英国在经济理论领域的主导地位,剑桥经济学体系的局部均衡理论是这一时期英国政府的自由放任政策的理论依据。 但到1914—1918年的第一次世界大战结束,英国经济受到严重打击,特别是海上独一无二的优势地位消逝了,对外投资和非贸易收入减少了,而进口总值和贸易逆差却不断增大,最重要的是英镑的稳定地位发生了动摇。大战开始后,英国就停止了黄金兑换,为了筹措战费和应付战争时期的各项开支,英国大量出售它所拥有的国外有价证券和发行公债,同时国库券和银行券的流通数量猛增。通货膨胀的严重程度使英镑的汇价大幅度下降。到1925年,英国虽说恢复了黄金的兑换,但此时的实行的已经不是有效金本位,而是采用金块本位制。 在二十世纪二十年代的这种新形势下,英国政府还能原封不动地沿用第一次世界大战前的经济政策吗?显然是不可能的。一切都要随着英国政治经济形势的变化而变化。作为一个具有较高的全民族科学文化水平的国度,英国在理论上的创新与变革是积极的。虽然英资产阶级正统经济学派仍然是剑桥学派,但后期剑桥学派主要在货币理论、垄断理论和福利理论三个方面补充并进一步发展了原来的观点。后期剑桥学派的重要代表人物,在货币理论方面是霍特里和凯恩斯,在垄断理论方面是斯拉法和琼·罗宾逊,在福利理论方面是庇古。当然在二十世纪二、三十年代主要是后期剑桥学派的货币理论同英国经济政策有直接的关系,垄断理论和福利理论当时基本上仍处于“学院经济思想”的阶段,并未成为制定经济政策的依据,但三十年代这几种理论的争辩“帮助塑造了新一代领导人的世界观”。[1](P.12) 三十年代资本主义经济危机的爆发,动摇了剑桥经济学体系,而英国的这次经济危机是在二十年代经济长期停滞的基础上爆发的,资产阶级迫切需要一种可以替代剑桥经济学体系,重新解释危机的原因和制定对策的资产阶级经济理论。凯恩斯经济学应运而生。凯恩斯在方法上离开了剑桥经济学的轨道,在理论上否定了剑桥经济学的传统观点,即资本主义经济的完善性、和谐性,通过供求力量自发作用就可以使经济趋于充分就业均衡的论证。凯恩斯制造了革命,即以有效需求理论来替代剑桥经济学派的经济自动调节趋于充分就业均衡的理论。三十年代西方国家经济的相继“触礁沉没”,使凯恩斯革命性的理论也成了西方各国的沉疴良药,从而制造了西方国家政策上的凯恩斯革命,即要求把政府的首要责任之一转化为控制有效需求即总需求的水平:如果有效需求不足,主要以财政政策来刺激它,如果需求过度,主要以财政政策来抑制需求。这一实用性的、国家干预经济、调节需求的理论一直指导着西方各国的经济政策。尤其是对美国经济政策的制定起到了指导性的作用。 英国是凯恩斯理论的故乡,但英国的政治与经济思想有自身的特征。从二十世纪初期开始,英国国内除了剑桥学派之外,还存在着具有广泛影响的、非正统派的资产阶级经济思想家,即以韦伯夫妇为代表的费边社会主义者。从韦伯夫妇到肖伯纳、贝赞特夫人、爱德华·皮斯、格拉汉·华莱斯、托尼等,他们鼓吹用温和和渐进的改良方法,通过选举和代议制,利用现存的资产阶级国家结构,调节经济,主持收入再分配,以及逐步把土地和资本转为社会所有,以实现自己所向往的社会主义。三十年代后期剑桥学派庇古的福利经济学可以说是受到费边理论的影响,庇古认为经济学的宗旨就是要用经济学作为“改善人们生活的工具”,庇古的福利经济学的可取之处在于把经济学的研究转移到社会福利方面的考察。他比正统经济学家更强调以政府干预实现收入均等化的观点,尽管这是改良主义的见解,在资本主义制度下只是一种空想,但对整个人类而言不失为一种值得争取的理想。 当然对英国政府推行福利政策除受以上理论的影响外,另一个对英国思想界有重要影响的是工党理论家拉斯基。自从工党成为政坛上一支明确的力量,工党的理论家们也开始极力鼓吹他们从费边、韦伯那里深受启发而来的“社会主义”,即在保存英国资产阶级政治机构的基础上,通过工党政府的经济政策,实行社会主义。 当凯恩斯经济学取代了剑桥经济学的正统地位之后,英国资产阶级经济学界产生了一个“新”的情况,这就是居于新正统地位的凯恩斯经济学与一直居于非正统地位的英国“社会主义”日益接近,并且终于合流。[5](P.238)合流的完成是在第二次世界大战结束后,其标志是英国工党以绝对优势走上执政党的位置,英国政府所标榜的“混合经济”与“福利国家”的目标开始推行。它也是凯恩斯主义和英国的“社会主义者”共同创导的。 凯恩斯主义者认为,政府应该用财政政策来调节经济、干预经济,以使资本主义社会中的单一的私人经济变成公私部门混合生长的经济,从而达到“充分就业”,这正是工党所追求的目标;而工党所倡导的福利国家的基本标志———社会保障,也是与凯恩斯的经济理论密切相关。因为国家用于“社会保障”的支出被认为是促使经济稳定的一项有力因素,是国家财政政策的内容之一。 因此,英国在战后推行福利政策,这不是工党的发明创造,而是有着其多重契机。二十世纪开始随着英国经济垄断地位、殖民垄断地位的消失,国内政治力量对比的变化,国内经济的衰退,国内阶级矛盾的激化,迫使英国政府作出的政策调整,也是凯恩斯主义经济学与费变社会主义思想、需求管理与“福利国家”措施的并用。在这一过程中,英国的丰富多彩的经济学理论与经济理论上的百花齐放,无疑为英国的政策的调整作出了先导的作用。而英国在政策调整过程中的平稳,也反映了一个国家的全民族科学文化水平的高低和民主意识的强弱对国家发展所取的作用。 参考文献: [1][英]托尼·布莱尔.新英国[M].北京:世界知识出版,1998. 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