国家结构形式是国家政权建设的重要内容，任何执政党都必须给予足够的重视。中国共产党在其诞生后不久就开始探索适合中国国情的国家结构形式。从党的第二次全国代表大会开始到土地革命战争结束（1922.7-1937.7）这一时期，中国共产党根据马克思列宁主义民族平等的原则，在结合中国革命实际的基础上提出了民族自决的口号，并主张在国家结构形式上实行自由联邦制，以实现真正民主主义的统一。如何科学准确地理解中国共产党的这一主张，需要认真研究和讨论。笔者认为，在当时历史条件下，提出这一主张的目的主要是唤起国内少数民族人民争取解放的觉悟，使各少数民族从各种特权和压迫下解放出来，实现自治，以免遭帝国主义侵略和军阀统治的双重痛苦。
    一、中国共产党对国家结构形式的早期主张
    中国是一个多民族国家，如何处理国内民族问题，是中国共产党十分重视的问题之一。特别是在国家结构采取何种形式的问题上，中国共产党从马克思列宁主义的基本原理和近代中国民族问题的特殊性出发，在党的民族纲领中最初提出了用自由联邦制来解决中国民族问题的主张。
    中国共产党最早提出这一主张是在1922年7月中国共产党第二次全国代表大会上。中共二大宣言指出：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古西藏回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”（注：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第115-116页。）。在中共二大以后的20多年里，党的代表大会的报告和党章中曾多次提出过自由联邦制或联邦制。比如，1931年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》就提出了“中国苏维埃联邦”（注：中共中央统战部编《民族问题文献汇编（1921.7-1949.9）》，中共中央党校出版社，1991年，第166页。），1945年中共七大通过的《中国共产党党章》的总纲部分，也明确提出要“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”（注：《中国共产党建设全书（1921-1991）》第9卷，山西人民出版社，1991年，第334页。）。
    中国共产党早期对国家结构形式的这一主张，一直没有引起人们的足够注意，至于它的内涵是什么，它与民族分权的联邦制和地方分权的联邦制有无异同，它与民族区域自治有无内在联系等等，就很少有人去作深入的探究了。笔者认为，应该对其给予重视。理由主要有两条：
    第一，中国共产党提出的自由联邦制，不仅仅是在字面上多了“自由”这两个字，而且它确有其独特的内涵。它是指包含中国大部分地区的“中国本部”实行单一制（是一个真正统一的民主共和国），从而成为一个联邦主体，再同三个少数民族自治邦即蒙古、西藏、回疆联合成为中华联邦共和国，实现祖国统一。联邦的原则在“中国本部各省是不能采用的”（注：《中共中央文件选集》第1册，第111页。）。可见，这是一种非常特殊的联邦制类型，同前苏联实行的民族分权的联邦制和现在美国实行的各州分权的联邦制都不相同。联邦制从组成联邦的成员单位的类型看，可以分为两种类型：一种是以民族成员单位组成的联邦制，另外一种是以地域成员单位组成的联邦制。苏联就属于第一种类型。这种类型的一个明显特点就是以民族划界成立联邦主体和其他不同层次的自治实体。苏联解体前是由俄罗斯联邦、乌克兰、白俄罗斯、哈萨克、乌兹别克、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚15个加盟共和国组成。这些加盟共和国的国名都是以一个主体民族的名称命名的，而且在行政区划上基本保持了民族界线与共和国界线的一致。第二种类型联邦制的显著特点就是在实行联邦之前就存在以地域差异为基础的分离事实。比如美国，其立国的一个显著特点是州先于国，并且市镇先于县，县先于州。革命后的任务就是把分散的殖民地联合成一个统一的共和国。
    第二，这一主张同中国共产党后来提出的民族区域自治的思想，在某种程度上是一种源与流的关系，前者是源，后者是流。民族区域自治是“民族自治与区域自治的正确结合”（注：《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年，第373页。）。既不能只说“民族自治”，如藏族，除居住在西藏外，还分布在其他一些省。在藏族聚居的地方，可以根据不同情况，或者成立自治区，或者成立自治州、自治县。不是全国的藏族成立统一的政权，西藏自治区只管西藏，不能管青海的藏族自治州；也不能只说“地方自治”，一定的聚居区域如不是少数民族自治地方，只行使一般地方行政权，同样也不是民族区域自治。民族区域自治是在国家统一领导下，在少数民族聚居的地方实行的区域自治，实行区域自治的民族与其他民族共同组成自治机关。比如，新疆维吾尔自治区“不仅有维吾尔一个民族，还有其他十二个民族”，“维吾尔族在新疆是主体民族，占百分之七十以上，其他民族也共同戴这个帽子”（注：《周恩来统一战线文选》，第375页。）。
    自由联邦制所包含的蒙古、西藏、回疆三个民族自治邦，就当时的民族分布情况看，这三个民族自治邦显然不是由蒙古族、藏族、维吾尔族三个单一民族分别组成的，它只是分别以这三个单一民族为主体，既是民族自治，又有地方自治的因素。蒙古、西藏的名称是双关的，既是地名，又是族名。可见，自由联邦制思想里面就已经孕育了民族区域自治思想的胚胎。并且，二者的精神实质也存在着相通之处。民族区域自治不是为了自治而自治，而是着眼于使这一制度有利于国家和各民族共同繁荣的长远利益。即“经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣。”在此基础上“建立起我们宪法上所要求的各民族真正平等友爱的大家庭”（注：《周恩来统一战线文选》，第377页。）。实行自由联邦制的目的是“一方面免除军阀势力的澎涨〔膨胀〕，一方面尊重边疆人民的自主”（注：《中共中央文件选集》第1册，第111页。）。所以“帮助蒙古、新疆、西藏、青海自治自决，都是很要紧的”（注：《毛泽东书信选集》，人民出版社，1983年，第3页。），“我们更应该尊重民族自决的精神，不应该强制经济状况不同民族历史不同言语不同之人民和我们同受帝国主义侵略及军阀统治的痛苦；因此我们不但应该消极的承认蒙古独立，并且应积极的帮助他们推倒王公及上级喇嘛之特权，创造他们经济的及文化的基础”（注：《中共中央文件选集》第1册，第122页。）。可见，自由联邦制首先是使不同于中国本部的经济、历史、语言的少数民族从王公喇嘛的特权下“自由”出来，在此基础上实行自治，在平等的原则下联合，共同反对帝国主义的压迫，从而免受帝国主义侵略和军阀统治的双重痛苦。