新政是学术界对清中央政府在最后10年间所进行的涉及政治、经济、军事、文化教育以及社会生活等领域内改革的总称。一般而言，以光绪三十一年（1905年）后预备立宪为界可分为前后两个时期，前期国家变革的重心在于新军的编练与教育的倡导，而后期则主要致力于宪政改革。本文选取的时空范围集中于新政前一阶段的江北地区①，这主要出于如下两点的考虑：一是目前学术界关于新政研究的区域性成果虽然为数甚多，然而对于江北地区的新政实施以及成效尚缺乏相应的涉及；二是作为历代以来军事要地的江北在近代以来地位的没落，不仅直接转移了国家政权对该地区的重视与控制，而且也使江北地区在整个国家区域地理中逐渐处于被边缘化的地位，这也是现今史学界对于江北的研究较关于江南的研究远为薄弱的原因之一。然而，这并不意味着江北地区在研究课题中缺少被关注的亮点，江北在地方官制重组中的“政议三变”②--由漕运总督变为江淮巡抚再变为江北提督则为研究清末国家政治改革在地方的实施状况提供了重要视角。
    一 众望所归：漕运总督的裁撤
    在中国传统社会中，漕运制度作为国家进行物资输送，调节经济重心与政治重心、军事重心的重要纽带在国家生活中起着无法比拟的作用。作为中央所任命的最高地方漕运长官，漕运总督在整个国家漕务官僚体系中居于重要地位，但凡“佥选运弁，修造漕船，派发全单，兑运开帮，过淮盘掣，催攒重运，查验回空，核勘漂没，督追漕欠，并随漕轻赍行月等项钱粮皆其专责”③。驻地虽只设在淮安，但是却管辖涉及直隶、山东、河南、江南、江西、浙江、湖广等众多省份的漕务事件。但是，随着时势的发展，漕运弊端随着清中央政府控制力的下滑而日益凸现，加之运输方式的变动--漕粮海运成为趋势，这就使得原先以河运为主导的河漕体制无法适应新的变化而逐步走向崩溃，因为海运的实施必然意味着在漕粮运输的过程中，漕运总督将失去以往“稽核催攒而综其政令”④的核心地位而成为无所事事的闲职。
    漕运弊端的恶化与漕运总督的无所作为使得漕运体制成为社会舆论表达对国家与官僚系统不满的关键所在，要求废除漕运的呼声时或有闻。在官方记载中力行废除漕运总督或希望漕运总督有所变易的当溯于咸丰八年（1858年）由仓场侍郎廉兆纶提出的改漕运总督为江北巡抚的考虑：“清淮一带，实为南北要冲，漕运总督不兼管地方，宜此时权设江北巡抚，抑或将漕运总督权改斯缺，所有江北各路军务，悉归统制，庶可控扼江淮，声援汝颖。不惟江南群逆绝其觊觎之心，即豫东会捻各匪出没之区，亦可断其一臂矣。”⑤然而此议被搁置至同治元年（1862年）二月才被再次提起。据时任工部尚书的王庆云奏称，江北地区本归江宁布政司管辖，但是在咸丰十年，“苏常先陷，巡抚以下驻扎上海偏隅，与江北各属道途中梗”⑥，江北地区因而改由漕运总督节制。但自从海运兴起之后，漕运总督便处于较为清闲的地步，不如将之裁撤，另外设立江北巡抚。然而，这一建议却被曾国藩等人以安庆克复之后，水路恢复畅通、呼应仍灵为由而否决。虽然曾国藩的固守成法为漕运的存在赢得喘息之机，但是针对自身发展亦走向没落的漕运体制而言⑦，变革或彻底废除才是唯一的途径。
    光绪二十七年，陈夔龙出任漕运总督。陈夔龙为光绪进士，曾任兵部主事、总理各国事务衙门章京，八国联军进京之时为留京办事八大臣之一，具有一定的新式思维。他上任之后，对漕运总督这一深受时人针砭的职位亦表示不满，任职不久即主动要求将之裁撤。他在奏折中称：“自军兴以后，河督裁汰，前漕臣遵旨移驻清江，督兵防剿，兼管河运，至今因之。盖以江北距省较远，与东、皖、豫三省毗连，伏莽素多，藉资弹压，而河湖各工又民生财赋所系也。其起运漕粮向由督抚臣核办，惟管辖卫官奏销漕项及题参淮海各属盗案尚循旧制，归漕臣经理。今屯卫已裁，漕务无事，虽防务河工，原属重要，究与本缺名实不甚相符。所有漕督一缺应否裁撤，事关沿革大政，非臣所敢擅拟，仰祈饬下军机大臣、政务处王大臣、吏部会同酌议，恭候圣裁。”⑧可以看出，陈夔龙的奏折中包含着两重意思，一方面是太平天国战争之后，漕运总督的职责在很大程度上已经成为用以镇戍地方的工具而并非执行漕务的功能；另一方面是在国家裁汰冗员的过程中，“漕督以下各员各弁兵皆可裁”⑨的建议使得屯卫成为首当其冲的牺牲者，漕运总督即便有心改变而缺乏相应的人力声援。尽管有漕运总督任职者的切身体会与来自社会各界的压力，但是出于河道总督刚刚裁撤，湖堤各工需要专人管理的考虑，政务处与吏部认为“漕督之设，原不专为治漕。现河运总督既裁，湖堤各工均归漕督经理。江北地方辽阔，伏莽滋多，又值连岁兵荒，弹压稽查均关紧要”，故而“此时应请暂缓裁撤”⑩。
    在清廷的回复中，漕运总督一职虽得以暂时保留，但是从其遭受的非议来看，裁撤只是时间的早晚。果然，时至光绪三十年，漕运问题再次成为议论的焦点。始作俑者江西道监察御史周树模上奏言之：“各省卫官已撤，屯户并改，丁粮一例归州县经征。南漕半改折色，半由海运，各省粮道亦次第裁减，漕督无官可辖，无事可办而体制极崇，供支极费，朝廷岁糜巨款以养此无职事无管辖之大官，殊非综核名实之道。”（11）修撰张謇则进一步在此基础上提出以徐州巡抚取代漕运总督的徐州建省方案，认为“漕督可裁，未尽事宜，以徐州巡抚兼之，原有厘金协饷、苇荡所人，以养标兵，一转移间，亦可资挹注（12）。这一提议经由赞同者署两江总督端方上奏。尽管为官各员出于立场与利益的需要，对于江北地方官制的重新建置有大相径庭的考虑，但是要求裁撤漕运总督则是殊途同归的目标所在。
    面对漕运总督无所事事的实在情形以及社会舆论的普遍倾向，加之在清末新政改革大势的影响下，清廷不再囿于成见而力图对江北地方员弁的设置采取相应的变动。这在光绪三十年十二月二十二日清廷发布的上谕中有明显的体现：“江北地方辽阔，宜有重镇。顺治年间改设漕运总督，原兼管巡抚事。现在河运全停，著即改为江淮巡抚，以符名实而资治理。即以原驻地方为行省，江宁布政司所属之江、淮、徐、扬四府暨通、海两直隶州全归管理，仍著两江总督兼辖，各专责成。”（13）这一决定不仅终结了延续数百年之久的漕运总督的命运，同时也预示着江北地方新的行政单位江淮行省以及新的行政管辖人员江淮巡抚的产生。