海峡两岸少数民族大学生就业政策比较分析
http://www.newdu.com 2024/11/25 11:11:30 未知 刘额尔敦吐 徐春阳 参加讨论
摘 要：海峡两岸一衣带水，其人民同根同源，秉承同样的传统文化。海峡两岸虽然政治和经济制度不同，但由于同一种传统文化及其价值观的长期影响，在民族高等教育制度，尤其是少数民族大学生就业政策的内容和形式等方面有其相似性。当然，因经济和政治制度及其民族结构不同等原因，海峡两岸少数民族大学生就业政策在实施目的、内容和优惠对象等方面存在其差异性。 关键词：海峡两岸；少数民族大学生；就业政策 基金项目: 2018年度国家社会科学基金项目 "海峡两岸高校少数民族招生政策的历史与现状研究" (项目编号: 18XZS045); 2018年度全国民族教育研究项目 "海峡两岸高校少数民族财政资助政策比较研究" (项目编号: ZXYB18011) 的阶段性成果。 作者简介：刘额尔敦吐, 内蒙古通辽人, 教育学博士、 历史学博士, 内蒙古民族大学教育科学学院教授, 蒙古国国立教育大学兼职博士生导师, 研究方向: 中外民族教育政策比较; 徐春阳, 吉林省长春市人, 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生, 研究方向: 教育学、教育管理学。 台湾有史以来是中国领土的重要组成部分，海峡两岸少数民族同根同源，一直以来秉承同一种传统文化[1]。尽管海峡两岸政治制度迥异，经济发展水平有其差异性，但是由于同一种传统文化及其价值观的长期影响，在民族高等教育制度，特别是少数民族大学生就业政策的内容和形式等方面有其相似性。当然，由于政治和经济制度及其民族结构不同而少数民族大学生就业政策的内涵及其内容自然表现出差异性。因此，从公平视角思考，对海峡两岸少数民族大学生就业政策进行系统而全面的探讨与分析及其比较，有助于其政策的发展与完善，有助于保护与提升少数民族就业机会。 一、海峡两岸少数民族大学生就业政策的主要内容 海峡两岸少数民族大学生就业政策是其民族政策的组成部分，是少数民族就业制度的主要内容，是有效保障和提升少数民族大学生就业机会的制度化的重要途径，也是解决与改善其民生问题的有力的制度保障。审视海峡两岸少数民族大学生就业政策的轨迹，其内涵及其内容表现出多样性和合理性。 （一）大陆少数民族大学生就业政策的主要内容 1952年大陆颁布《关于少数民族毕业生分配工作的指示》，其中规定：“经大行政区人民政府分配少数民族毕业学生到少数民族地区工作或有关民族事务的业务部门工作。”[2]（P260）笔者认为，此项政策是大陆以文件政策形式实施的最早少数民族大学生就业政策，对保护和提升少数民族大学生就业机会起重要作用。 1963年大陆颁布《高等学校毕业生调配派遣暂行办法》，其中强调：“应当根据所学专业、民族和籍贯，尽可能分配到本民族地区、民族事务机关或民族学校工作。”[3]（P262）大陆根据少数民族妇女不欢迎男性助产医生的习惯，特别强调，调配民族地区医学毕业生时，要注意调配一部分女毕业生[3]（P264）。由此可见，大陆对少数民族的关心令人敬佩。大陆在《关于1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》中也规定：“内地学校从边疆和少数民族地区招收的学生，凡所学专业为原地区需要的，原则上应分配回原地区。”[3]（P205） 值得欣慰的是，在《中华人民共和国民族区域自治法》中也有少数民族大学生就业方面的规定，如“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业事业单位，在招收人员的时候，应当优先招收当地少数民族人员。”[4]（P81）2008年大陆颁布与实施《中华人民共和国就业促进法》，其中强调，用法律来保障劳动者的平等就业机会及其自主择业的权益，劳动者因民族、种族、性别和宗教信仰而不能受到歧视[4]（P81-82）。以上法律法规的颁布与实施，对少数民族大学生就业政策的改革与发展提供了重要的法律依据。 大陆颁布《关于1995年深入进行普通高等学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，其中强调，“并轨”之后的就业制度改革的方向和趋势，大学生毕业时可以单独规定原则允许在本系统及其本行业范畴内自主择业，并在其基础上逐步过渡到大部分大学毕业生自主择业。”[3] （P626）2007年颁布《就业服务与就业管理规定》，其中特别强调：“用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”[5]还有基于规定，特别强调对少数民族就业人员给予有效的职业辅导与指导服务。可见，大陆为提高少数民族大学生就业机会的积极努力有目共睹，且其政策不断完善，逐渐形成完整的政策体系，少数民族大学生就业率稳步提升趋势（以内蒙古蒙语授课大学生为例，详见下表1）。 由表1可见，内蒙古蒙语授课大学生就业2015—2019年间由83.14%提升到88.86%。因此，内蒙古蒙语授课大学生就业率在总体上具有稳步提升趋势。 表1 内蒙古2015—2019年蒙语授课大学生就业率统计表 单位：%
注：数据来源根据内蒙古教育厅网站相关信息，笔者进行整理。 （二）台湾少数民族大学生就业政策的主要内容 目力者所及，二十世纪八十年代前，台湾地区没有一项完整的少数民族（原住民）大学生就业政策。据文献，有关少数民族大学生学习和生活方面的指导及其辅导措施比较多。然而这些指导与辅导措施，对提升少数民族大学生的社会适应能力和创业能力产生积极的影响。1984年颁布《台湾省加强山胞就业辅导措施》，其中规定，各部分必须重视和保护少数民族大学生就业权益。其政策的颁布与实施，标志着有关少数民族就业问题逐渐在少数民族高等教育政策中受到关注和重视。笔者认为，《台湾省加强山胞就业辅导措施》的实施对少数民族学生就业政策的改革与发展产生重要意义。台湾地区相继实施《加强辅导少数民族青年创业要点》，进一步在制度层面上注重与保护少数民族大学生就业权益，努力解决其民生问题。 1988年颁布《台湾省原住民社会发展方案》，其中强调提升少数民族的就业能力和创业能力。笔者认为，此项政策是《台湾省加强山胞就业辅导措施》具体化的表现形式。1992年台湾地区颁布与实施《就业服务法》，这一部法律法规是其最早的有关就业的法律法规，对少数民族大学生就业政策的实施与发展提供有效的法律法规依据，并推进其政策的法律化进程。在《就业服务法》的推行下，1994年出台《促进原住民就业措施》，其中规定，经辅导而有工作意愿和能力的原住民尽快就业和安定生活，没有技能专长的原住民参加职业训练而掌握一技之长，提升原住民就业机会和能力。 2001年颁布《原住民族工作权保障法》，其中规定整合既有的原住民就业促进相关法令及措施，并更积极地、整体性地采取就业保障措施。其法有两个目标：第一，促进就业，提高就业率、降低失业率，保障原住民的工作权；第二，保障经济生活，增加工作所得，改善生活。2002年出台《部落在地就业计划》和《多元就业开发方案》等两项政策，其中帮助和鼓励少数民族大学生返乡就业和创业。笔者认为，《部落在地就业计划》和《多元就业开发方案》的颁布与实施是台湾地区少数民族大学生就业政策改革与发展的一次质的飞跃。同年颁布与实施《中长期永续促进就业对策方案》，其中规定，通过使原住民接受中高等教育而提升其就业能力，创建原住民部落产业和企业，帮助和鼓励原住民返乡就业和创业，进一步加大原住民职业训练及其就业力度，激励其民族多元就业，构建与完善原住民就业网络信息系统，保护与提升其民族就业机会[6]。 此外，台湾地区相继颁布与实施《原住民族部落产业发展计划》、《原住民部落小区产业发展计划》、《原住民部落永续发展计划》、《原住民艺术家驻村促进部落在地就业计划》和《原住民部落产业发展计划》等有关少数民族就业政策，从政策层面上鼓励和帮助少数民族大学生返乡就业和创业，提升其就业机会（详情见表2）。 表2 2013-2019年台湾地区高等院校学生就业率统计表 单位：%
注：数据来源2013-2019年台湾地区《原住民就业情况调查报告》，笔者进行整理。 由表2可见，2013-2019年原住民专科生和本科以上学生就业率低于相应的一般民族专科生和本科以上学生，但原住民专科生和本科以上学生就业率具有稳步提高趋势。 二、海峡两岸少数民族大学生就业政策异同分析 就海峡两岸少数民族大学生就业政策的形式与内容而言，其政策不但有共同点，而且有不同点。基于政策学视角，研究与分析少数民族大学生就业政策的异同，有利于寻找互为借鉴因素，有利于推进其政策的发展与完善，有利于保护与提升民族大学生就业机会。 （一）海峡两岸少数民族大学生就业政策共同点分析 少数民族大学生就业政策是海峡两岸处理民族问题和调节民族关系的有力手段，是保护和提升少数民族大学生就业机会的制度化的绿色通道。从形式来看，海峡两岸少数民族就业问题关系不大，但保护与增加少数民族大学生就业机会及其提升其就业能力和创业能力方面的操作却有异曲同工之处。因此，从政策的目的和内容来看，海峡两岸少数民族大学生就业政策有以下共同点： 1. 行政部门对政策制定与实施的调控日益增强 自从人类进入文明社会以来，各国家或地区总是通过制度设计和安排来，解决民族问题，积极地维护和保证各民族的统一，加强民族认同感，以其推进政治稳定和经济繁荣[6]。据文献，海峡两岸为解决民族问题和关系而实施的民族政策种类较多且体系较完善。少数民族大学生就业政策是其中的重要组成部分，是保护和提升少数民族大学生就业机会的创新举措[7]（P28）。虽然海峡两岸处理民族问题的制度有其多样性，但是凭借少数民族大学生就业政策来保护和提升其就业机会方面的努力有其相似性。因此，近年来海峡两岸有关行政部门加强对少数民族大学生就业政策制定与实施的调控力度，并已成为其少数民族就业制度设计的基本趋势。随着少数民族就业制度改革与发展，海峡两岸有关部门越来关注和重视少数民族大学生的就业问题，并通过制定与实施政策形式来加强对其进行调控。基于客观视角思考，这种调控有利于对少数民族大学生就业制度进行宏观调控，而且能够控制海峡两岸其制度发展现状与趋势，更有利于保护和增加少数民族大学生就业机会。笔者认为，海峡两岸通过制定与实施少数民族大学生就业政策，调控较好地缓和了民族关系，加强了民族认同感，保护与保证少数民族大学生就业权益乃至推进民族地区就业制度的完善。 2.政策的制定与实施受政治历史和文化及其特定价值观的制约 就政策本质而言，海峡两岸基于就业实际情况，保护少数民族大学生就业权益及其提升其就业机会是民族大学生优待就业政策的真正目的所在[8]。虽然在海峡两岸制定与实施民族大学生就业政策过程中困难重重，但是不可否认其政策是保护与保证其就业权益的有效举措，是提升其就业和创业能力的制度保障，是推动少数民族就业制度改革与发展的有效途径[9]。然而海峡两岸民族大学生就业政策的发展及其完善，始终根植于独特的政治历史和文化及其价值观体系脉络中。长期以来，这些因素一直影响海峡两岸少数民族大学生就业政策的发展与完善。因此，海峡两岸少数民族大学生就业政策的改革与发展受制约于政治历史和文化及其特定的价值观等因素的影响，其政策的内涵和形式随着时空的变化而做出相应的调适。 3.政策的目的在于保护和提升少数民族大学生就业机会 少数民族大学生就业政策是推进少数民族就业制度改革的重要举措，是保护和提升少数民族大学生就业机会的有力的制度设计和安排。海峡两岸少数民族大学生就业政策是基于少数民族政治历史和文化背景，是尊重和承认民族差异，保护就业公平的少数民族高等教育政策。海峡两岸少数民族大学生就业政策是从群体公平出发，在相当长的少数民族地区经济发展中，逐步缩小群体间的发展水平差距，缩小个体间的发展水平差距，促进实现群体与个体公平[10]。虽然在海峡两岸少数民族大学生就业政策的改革中存在其较多问题，且其政策起的作用也有所不同，但是审视内容和形式，其政策推行的目的具有相似性。如海峡两岸在就业过程中，通过制度设计和创新来保护民族大学生就业权益等。海峡两岸民族大学生就业政策在不同时期所蕴含的内涵有所不同，但是其政策基于公平理念，出于弱势群体的利益，保护少数民族就业权益，努力提升少数民族大学生就业机会，在这点上有其极大的相似性。笔者认为，海峡两岸这种制度设计与安排无疑会保护和提升少数民族大学生就业机会，促进少数民族就业制度的发展与完善，推动少数民族政治和经济的发展。 （二）海峡两岸少数民族大学生就业政策不同点分析 从梳理与归纳内涵及其形式来看，海峡两岸民族大学生就业政策在保障民族大学生就业权益方面的努力有其相似性。当然，因海峡两岸政治、经济和文化教育制度的不同而其政策的目的、内容及其实施的对象等方面表现出差异性。具体如下: 1.政策实施目的有所不同 基于制度设计与安排视角思考，海峡两岸少数民族大学生就业政策目的有其相似性，但是由于其政治、经济和文化教育制度不同而其政策实施的目的存在其差异性，且发挥的政策功效也不同。大陆少数民族大学生就业政策基于历史和民族差异，从少数民族大学生就业的实际出发，颁布和实施的一系列就业政策，保护与提升少数民族大学生就业机会，促进少数民族就业制度的改革与发展[11]。这一创举符合国情，而且符合民族地区政治和经济发展需要，推进构建和谐社会的进程。笔者认为，从形式上看，大陆少数民族大学生就业政策似乎影响汉族大学生就业权益，其政策真正目的在于不是以汉族大学生就业权益为代价，虽然在就业方面存在一定的竞争，但不会伤害兄弟民族间的感情，反之有利于加强民族团结和交流，[4]（P232）推进少数民族地区政治和经济发展，保证了祖国长久治安。而台湾情况与大陆有所不同。由政策目的来看，台湾少数民族大学生就业政策是保护和提升其就业机会及其提升其创业能力，但其政策实施中还隐含政治上怀柔和安抚之意[10]。笔者认为，这一问题不利于加强民族团结和交流，而且逐渐使少数民族丧失民族认同感，更不利于少数民族传统文化的保护、传承与发展[11]（P189）。 2.政策实施的内容有所不同 虽然海峡两岸政治和经济制度不同，但是少数民族高等教育制度，尤其是少数民族大学生就业政策的设计与安排方面存在其相似性。海峡两岸少数民族大学生就业政策是其少数民族高等教育制度的主要部分，是保护少数民族大学生就业权益的有力举措，但其政策发展中存废之争从未间断过。海峡两岸少数民族大学生就业政策的实施中纷争众多，但在纷争中其政策一直在发展与完善，其政策具有独特的发展趋势。审视内容和形式，海峡两岸少数民族大学生就业政策具有共同点，如通过制度设计或安排来保护与增加少数民族大学生就业机会等，但是由于政治和经济制度不同而实施的具体内容方面存在其不同。如，大陆在“自主择业，双向选择”就业背景，在少小民族就业方面一直坚持统招统分政策，但文献显示台湾没有这方面的规定。在这点上台湾值得借鉴大陆的举措，在制度层面上保护与提升邵族等少小民族大学生的就业机会。而台湾少数民族就业方面的辅导与指导措施内容比较细而具体。在这点上大陆值得借鉴台湾的做法，进一步发展与完善少数民族就业制度。 3.政策实施的对象有所不同 理论与实践证明，民族结构会影响教育政策制定与实施的导向及其价值取向。少数民族大学生就业政策也不例外。海峡两岸少数民族都是中华民族的重要组成部分，但是由于生活环境及其民族构成不同而少数民族大学生就业制度尤其是少数民族大学生优待就业政策的价值取向和导向有其差异性[12]。大陆由五十六个民族组成，其中少数民族五十五个，全国人口8.4%左右是少数民族。大陆五十五个少数民族是少数民族大学生就业政策主要惠普对象，但在各民族地区其政策的实行的内容和力度有所不同[13]（P20）。而台湾少数民族大学生就业政策实施的主要对象为十三个原住民大学生，即泰雅族、阿美族、排湾族、布农族、卑南族、鲁凯族、噶玛兰族、邹族、雅美族（达悟族）、赛夏族、邵族、撒奇莱雅族和太鲁阁族等原住民大学生[14]。十三个少数民族（原住民）人口占台湾人口2%左右，但其政策实施的力度差异不大。因此，海峡两岸制定与实施少数民族大学生就业政策时不得不考虑民族结构，且其成为颁布和实施政策的重要依据。 三、海峡两岸少数民族大学生就业政策的反思 通过比较和分析发现，海峡两岸少数民族大学生就业政策在目的、内容和对象等方面存在其不同，但仍有其相似性，都是基于公平理念，保护与提升少数民族大学生就业机会方面的努力是基本一致的。此外，比较结果还显示，海峡两岸少数民族大学生就业政策的实施中既有产生积极影响，也存在其不少问题。因此，这些问题引起笔者对海峡两岸少数民族大学生就业政策的反思，具体如下： （一）法律化是政策发展的必然趋势 少数民族大学生就业政策实施以来，海峡两岸较积极地通过制度设计来推动其政策的法律化进程[15]。海峡两岸为保护与提升少数民族大学生就业机会，相继颁布与实施《关于少数民族毕业生分配工作的指示》、《高等学校毕业生调配派遣暂行办法》、《关于1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》、《台湾省加强山胞就业辅导措施》、《台湾省原住民社会发展方案》和《促进原住民就业措施》及其《就业服务法》等。文献现实，尽管台湾地区少数民族大学生就业政策具有一定程度的法律化趋势，但有待于进一步加强和具体化。在总体上，海峡两岸有关少数民族大学生就业政策以《指示》、《办法》、《报告》、《方案》和《措施》等形式颁布与实施的文件政策较多。尽管海峡两岸这些文件政策对增加少数民族大学生就业提供制度保障，但大部分属于文件政策范畴，因而其灵活性较大，欠缺操作性，不属于制度化和规范化的法律法规，从而影响其政策的合理性、稳定性和权威性。[16]（P32）因此，海峡两岸基于少数民族就业实际，积极借鉴国外的成功经验，及时推进当今少数民族大学生就业政策的法律化进程，或者颁布专门法律法规，保证其政策权威性和合法性，保护少数民族大学生应有的就业权益[17]。 （二）平等与多元化是政策的价值追求 海峡两岸少数民族大学生就业政策是以民族平等为起点，其平等表现为少数民族不仅在就业机会方面趋向均衡化，而且表现为在就业结果方面的均衡化[18]（P216）。因此，在就业领域力求消除差距和追求平等是海峡两岸少数民族大学生就业政策制定与实施的根本目的所在，也是其政策发展的未来方向。特别一提的是，海峡两岸民族地区随着经济发展及其民族内部结构的多元化而社会结构也日趋多元化[19]。因此，海峡两岸其政策的推行，“应积极地适应民族地区经济与文化教育的发展趋势，逐渐改变以民族作为唯一标准的惠普模式，更多地关注和适应民族地区经济和教育及其社会发展水平的差异，坚持“差别对待”原则，务必重视差异性和多样性。”[10]值得一提的是，在推进少数民族大学生就业政策中，关乎民族差异，更关乎各类弱势群体，体现人文关怀精神，有力地促进就业公平的实现[20]。因此，海峡两岸积极地改变以民族身份为标准的少数民族大学生就业政策的价值取向，追求其政策多元化的价值取向，不断完善与发展其政策，保护少数民族就业权益。 （三）加大倾斜力度是政策可持续发展的必然选择 少数民族大学生就业问题不是少数民族地区独有现象，保护与提升其就业机会是当下海峡两岸有关部门值得重视和关心的问题。少数民族大学生就业问题不仅关乎海峡两岸少数民族大学生及其家庭的切身利益，而且关乎少数民族高等教育可持续发展，更关乎少数民族地区政治稳定和经济发展[21]。因此，海峡两岸帮助少数民族大学生树立正确择业观的同时，有必要通过制度设计和安排来加大少数民族大学生就业方面政策的倾斜力度，保护其就业权益[22]。这也是海峡两岸少数民族大学生就业政策可持续发展的必然选择[23]。海峡两岸客观地审视少数民族大学生就业现状，不能搞“一刀切”，应充分考虑少数民族就业的特殊性，实施特殊或专门就业政策，如在公务员考录时有固定比例，且其条件上方面某种程度的放宽；有必要实施“双向选择”与“定向分配”政策相结合；尤其是民族语言授课类专业的学生提供适当放宽等政策，[24]保护和提升民族大学生的就业机会，促进少数民族就业制度的改革与发展。 参考文献: [1] 刘额尔敦吐.海峡两岸少数民族大学生财政资助政策比较分析[J].河北师范大学学报（教育科学版），2017，（6）. 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