论元明清三朝的边疆治理制度
http://www.newdu.com 2024/10/06 09:10:41 中国边疆网 方铁 参加讨论
摘要：包括政治制度在内的边疆治理制度，是历代王朝统治边疆地区的重要手段，也是国家法治在边疆地区的重要体现。元明清三朝的边疆治理制度，较此前历朝的边疆治理制度有所发展。另一方面，元明清三朝的边疆治理制度，彼此间也有较大的差异，反映出此三朝治理边疆地区的思想和实践，受到统治者的来源及时代环境等方面的影响。在元明清三朝之中，清朝的边疆治理制度最为成熟和完善，不仅取得良好的施治效果，而且产生了深远的影响。 关键词：元明清；边疆治理制度；思想和治策 中国传统边疆治理制度的内容十分丰富。广义的边疆治理制度，大致包括政治制度、行政区划制度、行政管理制度、法律制度、经济制度等方面的内容。其中，政治制度又可划分为元首制度、中央决策体制及其运行机制、中央行政体制及其运行机制、地方行政体制及其运行机制、监察制度、军事制度、人事管理制度等具体部分。狭义的边疆治理制度主要指政治统治制度。本文简要叙述元明清三朝狭义的边疆治理制度。 一、元朝的边疆治理制度 元朝实现较高水平的全国统一，并确定了边疆地区与邻邦较清楚地分开，朝廷以不同的治策应对的天下格局。①元朝治边有两个重要的特点，一是在全国推行行省制度，二是在全国边疆地区施行形式和内容有异的管理制度，尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意，成效也十分明显。 行省源自金朝的尚书省。金朝常遣重臣出镇诸路，或以宰相职权授予地方长官，称为“行省”。蒙古汗国沿用金制，地方有征伐之役，设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务，以后在各地设行中书省，逐渐演为常设的统治机构。除在京师周围地区设“腹里”直隶于中书省外，以元军分别占领和控制的若干军事镇戍区为基础，在全国设江浙、云南、湖广、陕西、四川、甘肃、江西、辽阳、岭北、征东等10个行省，相当一部分行省位于边疆地区。行省辖区广阔，大部分行省包有现今两三个省的辖地，并做到上下结合、浑然一体，尽量避免中央与地方脱节的现象。元朝在中央设宣政院，掌管全国佛教事务并统辖吐蕃地区。朝廷在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司，宣慰司下设安抚司、招讨司、宣慰司与元帅府、万户府等机构，对吐蕃地区进行深入统治。元朝的行省制度和对吐蕃地区的行政管辖，为明清两朝沿袭。 元朝的行省制度大致有以下特点：②一是代表中央政府分驭各地，因此具有地方最高官府与朝廷派出机构的双重性质。二是在职能和权力行使方面，具有替中央收权，同时兼为地方分留部分权力的性质，在行政、军事、司法方面表现得最为明显。三是权力大而不专，凡钱粮、军事、屯种、漕运诸要事，行省无不领之，对防止代表中央分驭各地使命被削弱，以及行省向地方割据势力演化有积极的意义。四是行省制度既非中原王朝的传统制度，也并非蒙古汗国的旧制，而兼有蒙古法与汉地监察传统的因素。行省制度实现了中央与地方权力组合较合理的结构，即以中央集权为主，适当添人为地方分权。通过行省制度，朝廷掌握了控制军队、官吏任用等方面的权力，又把一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。由于实行这一制度，朝廷可直接掌控及指挥行省，在处理行政、军事、财政、司法等具体事务方面，行省又享有很大的权力。元朝在边疆地区广为设治，统治较为全面和深入，并积极发展经济和开发资源，均取得明显的成效。前代的不少羁縻之地，到元代“皆赋役之，比于内地”，这些都与行省制度具有简洁、高效及易于操作的特点有关。 元代以前，中原王朝的治边之策主要是“羁縻之治”。③因受时代条件的限制，“羁縻之治”尚处于有效管理的初期阶段，施行中的随意性与不规范执行较为明显，同时少见基于南北部差异与不同时期的特点而具有的改变。如汉朝的边郡、唐朝的羁縻府州，均普遍施用于各地边陲，并无因地制宜的改变和具体明确的规定，重防御、轻开发是两朝治边共有的特点，在制度建设与监督保障等方面，也缺少应有的重视。蒙元面临新的天下格局，统治者也较少有“内华夏外夷狄”、“守在四夷”一类的观念，行事崇尚简便易行。在元朝建立前20余年，蒙古军长途奔袭平定大理国，并在其地实行北部草原通行的万户制度，但云南地区动荡不止。富有统治经验的大臣赛典赤受命至云南建立行省。他进行调查后决定废止万户制度，试行任命当地蛮夷为朝廷官吏的制度。实行后因收效显著，乃在南部边疆地区普遍推行。 土官制度的主要内容，是朝廷任命土官为国家的正式官吏，虽可世袭，但不可随意废除。土官有正式的品秩，在待遇、权利与义务方面与内地官吏大致相同。同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构，广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。允许组织由一定级别土官管辖的土军。在行省的部署之下，土官及所管辖的土军负责地方治安，并参加屯田等开发活动，必要时土军可由朝廷调用。 土官制度的突出特点，是元朝将任用土官与设置统治机构相结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质，但纳入国家官吏系统管理。一定级别的土官可统领土军，增强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量，因此增强了国家军队的实力。元朝广泛任用边疆蛮夷首领为各级土官，对土官信任的程度，任命土官数量之多及予权之重均远超前代。凡蛮夷来降，朝廷视其势力大小，授其首领以不同的官职。以后若反叛，平定后可官复原职。甚至有多次反叛、多次复职的记载。南方蛮夷也不负期望，对元朝表现出难得的忠诚。上述特点对土官制度获得成功，起到十分重要的作用。土官制度与南部蛮夷社会的内在机理暗合。元朝通过委任蛮夷首领为国家官吏，授予其利用土地、山林等资源的合法性，同时官府掌握收回其资源占有合法性的权力，有效减少了因蛮夷首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象，大致实现了对蛮夷地区资源相对合理的分配，因此对稳定蛮夷社会起到积极的作用。当然，蒙元统治者对此尚不可能有本质方面的深刻认识，但因土官制度施行后颇见成效，乃被认可并在南方边疆地区普遍推行。 另一方面，土官制度亦欠完善和改进。如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官，年久甚至许其世袭。另外，元朝对土官待之过宽，缺乏监督、处罚的规定与机制，也反映出土官制度仍欠完善。黄胜许的情形即为一例。黄胜许是广西左江地区的土官，内附后元朝授以上思州土知州之职。黄胜许“雄据一方，伪立名号”，联络安南以为外援，聚众二万劫掠上思州附近的92座山寨，声言将攻取邕州(今广西南宁)。元贞元年(1295)，元将刘国杰率兵二万深入其境败之，黄胜许只身逃入安南，拒绝元朝招降，后与安南兴道王结亲。元贞二年(1296)、大德元年(1297)、至大三年(1310)，黄胜许数次归降随后复叛，泰定元年(1324)再次投降。元廷许之，仍以黄胜许为怀远大将军，以其子志熟承袭上思州知州。④元代后期已出现土官权重众大，甚至割据一地的情形，但元朝并无有效的应对办法，至明代发展为严重的祸害。 土官制度还是蛮夷管理制度分向发展的肇始。北部草原的游牧民族逐水草游牧，其生态环境和资源相对单一，游牧民族的生产、生活方式有明显的同一性。缘由于此，部落首领或官府掌握游牧人口，所具有的意义大于对土地资源的控制。北部草原通行的万户制度，即万户之下逐级设千夫长、百夫长，依据所辖人口多寡分级管理的制度，较合当地的情形。因此，在以游牧生活为主的边疆地区，元代及其后的时期仍通行万户制度，并在各地演变为不同特点的管理制度。 (责任编辑：admin) |