论元明清三朝的边疆治理制度(3)
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:57 中国边疆网 方铁 参加讨论
三、清朝的边疆治理制度 以1840年为界，清朝的统治可分为前期和后期。前期在消除割据、加强国家统一与边疆开发等方面，清朝做出了重要的贡献。康熙、雍正、乾隆在位的133年堪称“盛世”，也是边疆治理制度较健全并充分发挥作用的时期。鸦片战争爆发后西方列强入侵中国，强迫清朝签订一系列不平等条约，民族矛盾与阶级矛盾十分尖锐，清朝对边疆的统治以及边疆治理制度，都接受了严峻的考验。 鸦片战争以前的历代清帝，接受“守中治边”、“守在四夷”的传统思想。亦少有“内华夏外夷狄”的传统意识。雍正帝就前代贬低夷狄不以为然，认为清朝统一天下，蒙古极边诸部落俱归版图，中国的疆土开拓广远，“何得尚有华夷中外之分论哉!”⑧清朝的版图广阔稳定，统治者具有明确的国土守护意识，因此十分重视治边与边疆治理制度的建设。清朝治边的一个重要特点，是企望边疆地区实现长治久安，为此朝廷倾注了大量心血。同时，清朝注意遵循因地制宜和因时制宜的原则，根据实际情况进行改革，施行规范化、持续化的管理。所制定的边疆治理制度，在历代王朝中堪称最为系统、完整和成熟，在实践中也取得良好成效，并产生了广泛而深远的影响。 清朝的治边方略大致具有如下特点： 一是大权集中、小权分散，正确处理中央与边疆政府的关系，使之各得其所。二是遵循因地制宜、因时制宜的原则，根据边疆蛮夷的特点分别施治，即“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。三是对边疆蛮夷的上层人物加强控制，首先是“众建而分其势”，使上层人物相互制约和牵制；其次是厚待边疆蛮夷上层人物，在待遇、名位和礼遇方面予以体现。清朝上层还与蒙古王公贵族长期联姻，既从蒙古王公家族中选择后妃，也把公主下嫁给蒙古王公，有效地增进了蒙古游牧势力的向心力。四是大胆进行改革，积极完善边疆治理制度，如通过改土归流，去除影响朝廷深入统治南部边疆的障碍，进一步完善土司制度，将土司纳入法治管理的范围。五是在蒙古草原和青藏高原积极倡导喇嘛教，发挥宗教聚集人心、清除割据势力，以及教化风俗、绥服边地的作用。六是在边疆地区实行朝觐制度。朝觐分为年班、围班两种，蒙、藏、维等边疆民族上层逢年节赴京觐见皇帝的制度称“年班”。朝廷邀请边疆民族上层至木兰行围狩猎，并于避暑山庄赐宴的制度称“围班”。边疆民族上层参与年班与围班，旅途费用由朝廷承担，觐见时享受盛大的宴赏。通过定期朝觐，达到拉拢蛮夷上层及增进相互了解的目的。七是积极兴办学校，推广儒学教育，尤以土司地区的学校教育最为成功。兴办教育增强边疆蛮夷的素质，也增进了他们的国家观念。八是重视就边疆各民族的统治立法，尽量将其纳入法制管理的轨道。先后颁布的法律有《蒙古律例》、《回疆则例》、《新疆条例》、《西藏通制》、《西藏善后章程》、《钦定西藏章程》、《理藩院则例》、《大清律例》等。清廷对治边方略十分自信，康熙帝说：本朝不设边防，以蒙古部落为之屏藩，“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固。”⑨通过上述的治边方略，清朝对边疆地区的治理卓有成效，治边方略的基本精神亦通贯于边疆治理制度。 为解决有效统治北方游牧民族的问题，清朝在中央设立理藩院。清朝统一全国后，理藩院辖旗籍、王会、柔远、典属、理刑、徕远等六清吏司，职能扩充到掌管内外藩蒙古、回部及诸番杂部。在设理藩院统管边疆民族事务的体制之下，清朝在北部、东部、西北部、西部边疆设置军府，派将军、都统、大臣等官员监督、管领当地的军事与行政。其中盛京将军驻盛京，吉林将军驻吉林，黑龙江将军驻齐齐哈尔，绥远城将军驻绥远，管理土默特等漠南蒙古；乌里雅苏台定边左副将军驻乌里雅苏台，掌管漠北蒙古与唐努乌梁海；伊黎将军驻伊黎，管辖天山南北地区，西藏办事大臣驻拉萨，管理西藏事务；喀什噶尔参赞大臣掌管天山南路。在上述边疆地区，清朝还根据因地制宜的原则，制定和实行不同的具体制度。 对内外蒙古诸部实行盟旗制度。盟旗制度是在传统万户制度的基础上，吸收满洲八旗制度、蒙古草原会盟的习俗建立的。征服蒙古诸部后，清廷划定游牧地界及管辖户口，将满洲八旗制度推行于蒙古草原形成盟旗制度。旗为军政合一的基层组织，长官称“札萨克”，由旗内有爵位的封建主担任，理藩院颁给印信，允许世袭。札萨克的职责是动员兵丁出战，平时负责行政、司法、税收等事务。旗内10家设1什长，15什为1佐，设佐领管理。盟为旗的会盟组织。盟长原由各旗札萨克会盟时推举，后改由理藩院就各旗札萨克中签请皇帝派人兼摄。盟长负责召集三年一次的会盟，履行练兵、清查钱谷、审理重大案件等职责，不能干涉各旗的事务。实行盟旗制度以后，各旗受中央政府直接管辖，各盟旗互不相统属，有效阻止了新部落的形成与旧部落的分裂，并收到“众建而分其势”的效果。蒙汉人口的接触也被禁止，牧民不能越旗游牧和耕种，不能自由往来及相互婚嫁。 在维吾尔族地区实行伯克制度。伯克原来是维吾尔族地区的传统官制。15世纪后伊斯兰教在其地迅速发展，宗教领袖阿訇逐渐掌控政权。清廷认识到听任阿訇势力膨胀，将危及在维吾尔族地区的统治。统一新疆后清朝实行政教分离的政策，废除伯克世袭制度，就伯克的任免、品级、回避、养廉、入觐等作出规定，令伯克署理维吾尔地区的民政事务，抑制了宗教势力的发展，对新疆地区的稳定起到积极作用。 在西藏地区实行政教合一的管理制度。清初利用蒙古和硕特部首领顾实汗，对西藏进行间接统治。18世纪初清朝派官员直接管辖西藏，派遣驻藏大臣代表朝廷处理西藏事务，并借重驻前藏的达赖喇嘛、驻后藏的班禅额尔德尼两个宗教领袖，规定其地位和职权与驻藏大臣平等，共同协商处理政务。同时加强对藏传佛教的管理，创立遴选达赖喇嘛、班禅额尔德尼继承人的金瓶掣签转世制度。 包括盛京、吉林、黑龙江在内的东北地区，是清朝的发源之地。清朝在这一地区设盛京五部、奉天府尹衙门与盛京等将军，以下设府州县厅进行管理。在台湾、海南则实行郡县制度，分别置台湾府与琼州府，下领若干州县。原因是这两个地区的汉人远多于土著人口，而且台湾、海南隶属于沿海的邻近省份。清朝对台湾、海南的土著人口推行汉化政策，并在当地积极发展儒学教育。 对西南边疆的治理制度进行重大改革。雍正前期的西南边疆，存在部分土司或夷霸纵恣不法、危害社会，与朝廷争夺土地、矿藏等资源，阻挠驿路通行与外来人口进入等严重的问题，为彻底解决上述问题，并及早处理“目前虽无大害，日久将为隐忧”的边疆土司，雍正朝进行大规模的改土归流。(10)为以较小的代价完成改流，雍正朝臣注意调查研究，制定基本策略，并根据不同地区的情形采取具体对策。改流的实质是对西南边疆的弊端做必要改革，并非彻底废除土司制度。改流基本上达到预期的效果。 清廷在改流地区设府厅州县，派遣有任期的流官担任官吏，废除委托土司征收赋役的旧制，与内地一样按地亩征税。官府还在改流地区推行保甲制度，允许因地制宜灵活处置，以建立规范化的管理。改流结束以后，改流地区蛮夷与清朝的矛盾成为社会的主要矛盾。雍正十三年(1735)，古州(今贵州榕江)、台拱(今贵州台江)地区的苗民发动起事，提出“逐客民、收复地”的口号，众至40余万人。起事者攻下丹江、黄平、凯里等厅州县，清廷派兵镇压未果。(11)乾隆帝继位，以张广泗为七省经略，于次年平定反叛，随后取消新区的赋税，按当地习惯法审理民事纠纷，以巩固对改流地区的统治。 改土归流及其善后的处理，扫清了清朝深入统治的障碍，外来人口乃大量移居西南边疆，有效缓解了内地人口激增造成的压力。清廷对此持默许的态度，地方官府则贷给种仔与耕牛，招徕流民前来垦殖。清廷还以云南为提供铸币原料的产地，乾隆间云南年产铜一千二三百万斤，大部分运入京师与江南诸省供铸币之用，西南边疆成为全国经济生活不可或缺的部分。 延至中期，清朝对边疆民族的统治制度渐趋完备。清朝在中央设理藩院，管理属于藩部的蒙古、新疆、东北、西藏等夷狄地方势力，理藩院通常不管理南方蛮夷。清朝实行夷狄首领定期入京觐见的年班、围班制度，仅邀请北方、西北的藩部首领参加，表明清廷关注和防范的重点，仍是易于聚集及大规模反叛的北方夷狄。至于南方地区的蛮夷，经过雍正朝较彻底的改土归流，法治普遍缺失、蛮夷动辄反抗的情形已有很大改变。南方蛮夷地区可分为三种类型。一种类型是澜沧江以北原土司大部分地区，朝廷通过改流实现了有效控制。清朝在这些地区设置省级的督府衙门，在基层建立经过变通的保甲制度，实行与内地类同的管理方式。第二种类型是澜沧江以北的边疆地区。清朝在这些地区保留土司制度，发挥各级土司治安守边的作用，同时加强对土司的监督和管理。第三种类型是贵州的“新辟苗疆”与湖南的苗瑶聚居区。这些地区的苗瑶曾长期游离于朝廷的管控之外，实行改流后仍动荡不止。清朝在其地大量驻军防守并长期屯田，时称“苗防”，有效维护了当地的稳定。总体上来看，改流以后南方蛮夷地区相对稳定，社会的经济、文化持续发展，与内地的差距明显缩小。北方与西部的藩部夷狄势力，虽已基本杜绝大规模反叛及南下掠夺的情形，但冰冻三尺非一日之寒，清朝对之仍保持高度的警惕与防范。 清朝统治边疆地区，在一些地区实行隔绝或封禁往来的政策。盟旗制度的一项内容，是禁止蒙汉人口接触以及盟旗之间牧民往来。在南疆实行汉回隔离政策，严禁汉民移住南疆，分别设汉城、回城，严禁汉回两族通婚。在东北地区实行封禁政策，禁止内地人口移居东北。西南边疆改流后外来人口大量进入，一些汉人在交易时欺负蛮夷，或教诱蛮夷甚至包揽诉讼，时称这些人为“汉奸”。清廷对“汉奸”采取严密防范及从严惩处的治策，严禁汉人进入蛮夷村寨，禁止蛮夷与汉人贸易，违者从重治罪。实行隔绝民夷及禁止民夷往来的政策，在消弭隐患、维持治安方面虽起到一定的作用。同时反映出清朝治边具有时代和阶级的局限性。各族人民交往及融合的趋势不可阻挡。随着时间的推移，清廷此类政策的负作用日益明显，最后乃被迫废除或修改这些政策。 元明清三朝统治650余年，是中国历史版图正式形成、边疆地区经济文化迅速发展、边疆社会面貌发生巨大变化的时期。元明清三朝实行的边疆治理制度较为合理与完善，是此三朝治边能取得显著成就的一个重要原因。另一方面，元明清三朝治边，在相关的思想、治策与施行重点方面又各具特色，反映在边疆治理制度方面，不仅经历了逐渐完善与日趋严密的演变过程，而且具有不同的内涵与特点。这是了解元明清三朝治边的理论与实践的一个突破口。关于元明清三朝的边疆治理制度，学术界迄今还缺少总体性的把握，以及对其形成发展过程动态变化的研究，这些都有待学人共同努力。 (责任编辑：admin) |