郑长德
【内容摘要】加快经济发展方式转变，实现经济社会又好又快发展是“十二五”及以后相当长时期我国国民经济和社会发展的主要任务，同时也是我国少数民族地区（以下简称民族地区）经济社会发展的主要任务。转变经济发展方式，不仅要有高速持续的经济增长速度，而且同样重要的是在发展质量上的增长。本文从发展质量的界定开始，认为发展质量是一个综合性很强的概念，包括的内容十分丰富，涉及经济效率、社会公平、卫生保健、教育、居住条件、安全保证、人口发展、环境质量、增长的可持续性和稳定性等方面。然后，主要从经济增长的效率和稳定性、社会公平、卫生保健、教育发展、环境质量等方面讨论民族地区改革开放以来，主要是西部大开发以来经济发展的质量特征。最后，基于这些分析，探讨了民族地区转变经济发展方式，提高发展质量，实现国民经济又好又快发展的路径和措施。
【关键词】民族地区；经济发展方式；经济发展质量；民族经济
【作者简介】郑长德，经济学博士，西南民族大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向：中国少数民族经济、区域经济、金融理论。
中图分类号：F127.8文献标识码：A文章编号：1674-9391(2011)01-0001-11
一、问题的提出
加快经济发展方式转变，实现经济社会又好又快发展是“十二五”及以后相当长时期我国国民经济和社会发展的主要任务，同时也是我国少数民族地区（以下简称民族地区）经济社会发展的主要任务。郑长德从需求结构、产业结构和要素投入等方面分析了民族地区经济发展方式的特征，并据此提出了转变经济发展方式的相关政策建议。[1]研究表明，从需求看，民族地区经济增长主要是内需推动的，其中尤以投资和消费的推动作用最大。从产业结构看，第二产业和第三产业成为民族地区经济增长的最重要推动力。从要素投入和要素生产率看，民族地区现有的经济增长方式是高资源消耗、外源推动的粗放型的经济增长方式。
转变经济发展方式，不仅要有高速持续的经济增长速度，而且同样重要的是在发展质量(quality of economic development)上的增长。基于这一认识，本文从发展质量视角研究民族地区的经济发展方式。本文认为，发展就是要改善人民的生活质量，就是要提高他们构建自己未来的能力。文章首先讨论了经济发展质量的涵义，并给出了一个分析发展质量的概念框架。基于这一概念框架，然后重点探讨了民族地区改革开放以来，尤其是西部大开发战略实施以来在经济效率、增长的稳定性、社会公平、卫生教育及环境质量等方面的特征，并据此提出了转变经济发展方式，提高发展质量的相关政策建议。
二、经济发展质量：分析框架
什么是发展质量？发展质量概念通常是和增长质量相关联的。关于增长质量，存在着狭义和广义两种观点。狭义的经济增长质量，把经济增长质量定义为经济增长效率的提高。卡马耶夫认为：“在经济增长这个概念中，不仅应该包括生产资源的增加，生产量的增长，而且也应该包括产品质量的提高，生产资料效率的提高，消费品的消费效果的增长”。[2]狭义的经济增长质量一般用全要素生产率指标来度量。广义的经济增长质量，包括了生态环境、能源消耗、社会公平等众多内涵。世界银行的Vinod Thomas等在《增长的质量》一书中对增长质量的理解是，“作为发展速度的补充，它是指构成增长进程的关键性内容。”[3]如稳定和持续的收入增长、减轻贫困、平等的收益，以及环境质量等。发展质量，其实就是广义的经济增长质量。巴罗(Robert J. Barro)认为经济发展的质量维度指的是健康、人口出生率、收入分配、政治制度、犯罪和宗教。[4]Ramón E. López，Vinod Thomas和Yan Wang沿着Vinod Thomas等的思路，认为发展质量指的是降低极端贫困、缩小结构性的不平等、保护环境，以及使增长过程持续的经济增长类型。[5]
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，提高发展的全面性、协调性、可持续性，实现经济社会又好又快发展”。[6]据此，可以理解发展质量，是和民生的保障和改善、社会的公平正义、发展的可持续性等直接关联的。发展的全面性、协调性、可持续性，应该是发展质量的题中之意。
根据上面的分析，可以看出，发展质量是一个综合性很强的概念，包括的内容十分丰富：1)经济效率，如要素生产率、全要素生产率等；2)社会公平，如收入分配、贫困消除和性别平等状况等；3)卫生保健，如居民营养、公共卫生设施和医疗服务、干净饮用水、传染病流行、人口寿命状况等；4)教育，如居民受教育水平、终身教育发展状况等；5)居住条件，如人均住房面积、生活环境状况等；6)安全保证，如失业和养老保障、犯罪率等状况；7)人口发展，如老龄化、人口性别比等状况。8)环境质量，如二氧化碳的排放、二氧化硫的排放、环境污染状况等；9)增长的可持续性和稳定性。表1给出了我们提出的发展质量概念框架。
限于篇幅，本文主要从经济增长的效率和稳定性、社会公平、卫生保健、教育发展、环境质量等方面讨论民族地区改革开放以来，主要是西部大开发以来经济发展的质量特征。
三、民族地区经济发展质量：经济效率与增长的稳定性
（一）民族地区的经济效率
经济效率的提高和经济增长率平稳性增加是经济发展质量的重要方面。我们首先讨论民族地区经济效率变动情况。经济增长从要素积累看是由实物资本、人力资本、自然资本和制度资本等要素决定的。因此，可以用要素生产率和全要素生产率来分析经济发展的质量水平。这里考虑了民族地区劳均产出、劳动力的边际产出、投资产出、投资的边际产出及全要素生产率的变化。
1.劳动力与投资的产出水平
本文计算了民族地区1978-2009年劳均产出、劳动力边际产出、投资产出和边际投资产出①。它们的定义是：
劳均产出（劳动生产率）＝地区生产总值／就业人数
劳动力边际产出＝Δ地区生产总值／Δ就业人数
投资产出＝地区生产总值／全社会固定资产投资
边际投资产出＝Δ地区生产总值／Δ全社会固定资产投资
图1和图2给出了民族八省区作为一个整体与全国的比较，可以看出：
第一，改革开放以来，民族地区劳动生产率有了较大幅度的增长，尤其是20世纪90年代以来，民族地区劳均产出呈现出加速增长的态势，但与全国平均水平比较，民族地区劳动生产率一直低于全国水平，目前民族地区劳均产出相当于全国水平的74%左右。
第二，从劳动力边际产出看，改革开放以来，民族地区劳动力边际产出总体趋势在上升，但大大低于全国水平。
图1A民族八省区劳均产出（与全国比较）
图1B民族八省区劳动力边际产出（与全国比较）
资料来源：作者根据《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴2009年》数据计算绘制。
第三，从投资的产出和边际产出看，改革开放以来，民族地区和全国一样，产出—投资比总体上趋于下降，投资的边际产出的变化趋势也是如此，这说明投资的效率总体上呈现出边际递减的趋势，同时也可以看出，民族地区投资的整体效率水平低于全国平均水平。
图2A民族八省区投资产出（与全国比较）
图2B民族八省区投资的边际产出（与全国比较）
资料来源：作者根据《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴2009年》数据计算绘制。
2.全要素生产率
郑长德(2009a)利用1978-2007年全国和民族地区的数据，对民族地区要素积累对经济增长的关系进行估计。估计结果如图3所示。可以看出：
第一，改革开放以来，实物资本的积累是民族地区的经济增长的主要动力，贡献率平均高达70%。
第二，劳动力对民族地区的经济增长的贡献较小，平均不到10%，因此，民族地区的经济增长对劳动力的吸纳有限②，说明从发展战略看，民族地区走的是资本密集型的发展战略。
第三，索罗剩余可以看成是技术进步或者全要素生产率对民族地区经济增长的贡献率波动较大，最低时为负数，且值还很大，最高时可达正的60%，说明近30年来技术进步并没有成为民族地区经济增长持续的动力。
第四，一个地区经济增长是否依赖于技术进步可以把该地区经济增长的方式划分为外延增长（即粗放增长）和内涵增长（即集约增长）。外延式的增长是指依靠增加生产要素的数量，即靠增人、增投资、增材料，扩大生产场所来扩大生产规模，以此来促进产出的增长。内涵式的增长是指生产规模的扩大是依靠技术进步，依靠生产要素的质量、依靠提高社会生产率而取得的。目前要判断一个国家或地区的增长方式是属于外延式增长还是内涵式增长，国际上通常采用的是全要素生产率的贡献率。在国际上，如果一个国家经济增长中，全要素生产率贡献率所占的份额低于35%，那么其经济增长方式属于粗放型增长，如果全要素贡献率所占的份额高于35%就属于集约型增长。根据计算，目前民族地区的经济增长显然属于粗放型的增长。
图3民族八省区的要素积累与经济增长
资料来源：郑长德：“中国少数民族地区经济发展方式转变研究”，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2009年第10期。[1]
（二）经济增长的持续性和稳定性
高速、持续和稳定的经济增长率对于减缓贫困、实现社会公平是很重要的。为了考察民族地区经济增长的持续性和稳定性，本文以各地区生产总值占民族八省区地区生产总值和的比例为权重，计算了民族地区的加权经济增长率，并与全国进行比较，如图4所示。可以看出，民族地区的年度经济增长率与全国年度经济增长率变化趋势基本同步，特别是西部大开发战略实施以来，民族地区一直保持着高于全国水平的高经济增长率，而且波动性较小。
图4民族地区的增长率（与全国比较）
资料来源：作者根据《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴2009年》数据计算绘制。
本文还计算了1978-2008、1978-1998和1998-2008三个时期各民族地区经济增长率的变异系数，如图5所示，可以看出西部大开发战略实施以来，民族地区经济增长率的总体波动性在下降，而且较低。这说明，近10年来，民族地区经济增长的稳定性在提高，可持续性在增强。
图5民族地区经济增长的波动性
资料来源：作者根据《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴2009年》数据计算绘制。
四、民族地区经济发展质量：社会公平
社会公平程度是发展质量的重要标准，这涉及多方面内容，本文主要从减贫、收入分配两个方面。对民族地区的社会公平程度进行分析。
（一）民族地区的贫困减缓与经济增长
少数民族贫困地区是全国扶贫开发的重点和难点。虽然改革开放以来，民族地区的扶贫取得了显著的进展。但由于民族地区大部分处于自然环境恶劣、基础设施落后、社会发育程度较低的地区，少数民族地区的贫困状况依然非常严峻。据国家民委对民族自治地方农村贫困监测结果分析，按1196元的贫困标准，2009年末民族自治地方农村贫困人口1954.7万人，贫困发生率16.4%，农村贫困人口比2008年减少147.7万人，贫困发生率比2008年下降1.2个百分点。动态地看，按1196元的贫困标准，2006-2009年民族自治地方的贫困发生率分别是18.9%、18.6%、17.6%和16.4%，虽逐年有所下降，但与全国同期贫困发生率（6.0%、4.6%、4.2%和3.6%）相比，分别高出12.9、14.0、13.4和12.8个百分点，民族自治地方的贫困发生率远远高于全国同期的贫困发生率。同期，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5%、52.2%、52.5%和54.3%，民族自治地方贫困人口占全国贫困人口的比例呈逐年增加的趋势（表2）。在民族地区的贫困中，少数民族的贫困又更严重。例如，在云南省，7个人口较少民族、16个跨境民族等基本处于整体贫困状态，全省160万农村深度贫困人口中，有153万人集中在边远少数民族贫困地区。
其次，民族地区的贫困减缓是比较脆弱的，据不完全统计，民族自治地方因灾因病返贫人口2007年为184.8万人，返贫率为23.9%，2008年为226.9万人，返贫率为10.8%，2009年为276.2万人，返贫率为14.1%。因此，民族地区因灾因病返贫人口在逐年上升，贫困减缓是比较脆弱的。
再者，经济增长是减贫的主要因素，但民族地区经济增长的益贫效应在弱化。郑长德研究了民族地区经济增长和贫困减缓的关系，如图6所示，该图说明了贫困发生率与人均生产总值间呈现出明显的负相关关系，同时也说明这种负相关关系是非线性的，呈现出边际递减的特征。[7]进一步以贵州为例，2000-2008年，农村最低收入户名义收入年均增长率为6.43%，中等偏低收入户名义收入年均增长率为7.8%，而同期名义人均生产总值年均增长率为15.64%。表3计算了2001年到2008年各年贵州农村居民家庭人均纯收入的增长率的名义值，与人均生产总值增长率的名义值比较，可以看出，最低收入户收入增长率远低于人均生产总值的增长率，而且2002年和2005年最低收入户的收入增长率还为负。
图6民族地区经济增长与减贫的关系
资料来源：郑长德：“中国的经济增长、收入分配与贫困关系的实证分析”，载谢和平主编《反贫困与国际区域合作》，四川大学出版社，2008年。
（二）民族地区收入分配的变化
首先，国民收入的初次分配。近10年来，在国民收入的初次分配中，资本收入增长远快于劳动收入的增长，结果国民收入中劳动收入的比例大幅度下降。
在国民收入初次分配阶段，各部门按要素分配，通过分析初次分配可以得到要素分配关系。所以，国民经济核算的初次分配探讨的内容包含要素分配。表4显示了1993-2007年民族地区生产总值的要素收入结构。“可以看出，劳动者报酬比例在下降，由1993年的55.19%下降到2007年的42.70%，固定资产折旧变化不大，大体维持14%的水平，生产税净额由1993年的10.87%增加到14.11%，营业盈余由1993年的19.06%上升到2007年的29.07%。如果不考虑生产税金额，把营业盈余和固定资产折旧合并，就得到国民收入在劳动和资本间的分配关系（图7）。2003年以后，民族地区劳动收入份额下降的趋势显著，到2007年低于50%。因此，劳动收入份额自1993年以来处于不断下降的状态，而资本收入份额则处于不断上升的态势。”[8]
图7民族地区劳动收入份额与资本收入份额的变化
资料来源：作者根据《中国国内生产总值核算历史资料1952-2004》和《中国统计年鉴》数据计算绘制。
民族地区发展质量的一个主要影响因素是民族地区的不平等，而且在进一步扩大。民族地区面临两个层面的多重发展差距，一是作为整体，民族地区与全国水平和东部发达地区的发展差距在扩大；另一方面是民族地区内部的发展差距在扩大[9]。
从城乡差距看，民族地区是全国城乡差距最大的地区。2009年云南、贵州的城乡居民收入比达到4.28，西藏、广西、宁夏、青海等的城乡居民收入比都远超过了全国水平(3.33)。目前我国是世界上城乡差距最大的国家之一，而民族地区是我国城乡差距最大的地区。这么大的城乡差距，抑制了高速经济增长对减贫的效应。从城乡差距的变化看，2000—2009年，民族八省区中，城乡差距扩大的有内蒙古（从2.52扩大到3.21）、广西（从3.13扩大为3.88）、贵州（从3.73扩大为4.28）、青海（从3.47扩大为3.79）、宁夏（从2.85扩大为3.46），云南基本保持不变（2000年为4.28），西藏、新疆有所下降，分别从4.84降为3.84和从3.49降为3.16（表5）。
从民族地区内部的区域差距看，西部大开发以来民族地区内部的区域差距总体上是在不断扩大的。为了考察各地区区域协调发展的态势，这里计算了2000年和2008年民族八省区人口与生产总值分布的协调系数C③。具体结果见表6，可以看出，2000年到2008年，内蒙古区域关系恶化较严重，广西、青海、新疆的区域关系有所恶化，贵州、西藏区域关系基本稳定，云南、宁夏的区域关系有所改善，因此民族地区内部的区域协调发展任务艰巨。
五、民族地区经济发展质量：卫生与教育
（一）民族地区居民卫生健康
发展质量在卫生健康方面可以用人口预期寿命进行综合反映。改革开放以来，在中央政府和发达地区地方政府的大力帮助下，通过民族地区地方政府和各族人民的努力，医疗卫生条件得到极大地改进，人民群众看病难的问题得到一定程度的缓解，各种疾病的发病率大幅度下降，人民群众的健康水平有了大幅度的提高。如表7所示，1981-2000年民族地区各地区人民的预期寿命都有较大的提高，如内蒙古预期寿命从1981年的66.8岁提高到2000年的69.87岁，西藏的预期寿命从1990年的59.64岁提高到2000年的64.37岁。
但是，更应该看到的是，民族地区卫生事业的发展与人民群众的需要相比，与发达地区相比，差距还很大，看病难，就医难的问题尚未得到根本改变。每千人拥有的医院、卫生院床位数和每千人拥有的卫生技术人员数（图8），民族地区与发达地区均存在不小的差距，这些差异仅仅是数量方面的差异，如果考虑到医疗的质量，差距就更大。
图8A2009年各地区每千人拥有的医疗条件
图8B2009年每千人口卫生技术人员数
资料来源：作者根据《中国统计年鉴》(2010)（光盘版）数据绘制。
（二）居民受教育水平
发展质量在教育方面的主要表现是人口平均受教育年限的提高和文盲、半文盲人口比例的下降。从人口平均受教育年限看，2009年与1982年相比，各地区都有了大幅度提高，如表8所示。1982年全国人口平均受教育年限为4.64年，2009年提高到8.38年，提高了3.74年，民族地区中除了西藏、广西等地外，人口平均受教育年限提高幅度都比全国大，其中新疆提高了4.18年，宁夏提高了4.54年，内蒙古提高了3.80年，云南提高了3.84年。
从文盲半文盲人口占地区15岁及以上人口的比率（文盲率）看，随着教育事业的发展，各地区文盲率有了大幅度下降，例如内蒙古1982年的文盲率为21.91%，到2009年下降为5.06%，新疆1982年的文盲率为20.29%，到2009年下降为7.49%（表9）。
另一方面，更应该看到的是民族地区教育发展与发达地区的差距。2009年人口受教育年限，民族地区中高于全国平均水平的只有内蒙古和新疆，其余地区都比全国低，而且均属于最低之列。2009年民族地区的文盲率属于最高之列，最高的西藏达到39.6%，青海、贵州、云南的文盲率都在13%以上，是全国水平的近两倍。因此，民族地区的教育发展还很滞后，如果考虑到教育质量，差距就更大。据中国科技促进发展研究中心的调查，西部地区15岁以上成年人口中有58.2%的居民可以很轻松读懂书信，15.9%的居民能读懂但有困难，完全不能读懂书信的居民占25.9%。也就是说，当前西部地区近四分之一的居民完全不能读懂一封普通书信，表明提高西部人民素质的任务相当艰巨。从性别看，男性居民的阅读能力优于女性居民，男性中读不懂书信者的比例(17.1%)不到女性中读不懂书信者比例(35.5%)的一半。最显见的鸿沟是城乡差别，城镇居民中仅有8%左右的人完全读不懂书信，农村居民中这一比例高达36%，是城市居民的4倍多。这些差别的存在，为我们进一步加强西部人力资源开发、提高居民教育素质指明了工作重点和方向[9]。
六、民族地区经济发展质量：环境质量
环境质量是经济发展质量的重要表现。郑长德、罗布江村等深入研究了民族地区能源消费、水土资源消耗和环境污染对与转变经济发展方式的影响。[10]他们认为，从资源消耗看，民族地区的经济增长总体上是相当粗放的，尤其是能耗高、水耗高。而且今后一个时期内，很大程度上仍将沿袭扩大资源投入的传统发展模式。经济增长方式尚未摆脱粗放型的传统方式。他们提出，如何降低资源消耗，节约资源，实现资源节约型的经济增长，是民族地区各省市区今后经济增长政策必须要优先考虑的。
考虑到碳排放是目前关于环境质量讨论的焦点，这里着重分析民族地区碳排放与经济增长的关系。图9显示了1990-2008年民族八省区生产总值和碳排放占全国GDP和碳排放的比例关系④。可以看出，1993年后民族地区碳排放占全国碳排放的比例快速上升，到2008年民族地区碳排放占全国碳排放的比例达到18%以上，而相应的生产总值占全国GDP的比例仅10%多点。仅从民族地区碳排放的角度看，目前民族地区的环境质量总体上是堪忧的。
图9民族地区碳排放占全国碳排放的比例（与生产总值比例的对比）
资料来源：作者根据《新中国六十年统计资料汇编》相关数据计算绘制。
七、走可持续和公平发展之路，促进发展方式转变
（一）发展质量提升的框架
上面的分析表明，改革开放以来，尤其西部大开发战略实施以来，民族地区经济持续高速增长，卫生教育取得长足进步，但总体上民族地区发展质量远低于全国平均水平。发展不足，发展方式不当，发展质量不高是民族地区在经济发展方式方面的主要特点，也是主要问题。因此，加快少数民族和民族地区社会经济发展是现阶段民族工作的主要任务之一。加快民族地区社会经济发展必须加快转变经济发展方式，牢固树立和全面落实科学发展观，“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。“把握发展趋势，科学谋划发展蓝图，努力创新发展模式，加强对发展的统筹协调，切实提高发展质量”。[6]
人力资本、自然资本和物质资本是一个国家和地区经济增长和福利改善的主要资源。这些资产的分配、增长和生产率在很大程度上决定了人们的收入和福利[3]。传统上更多关注的是物质资本和金融资本的形成。然而，对于贫困减缓，更应值得关注是如人力（和社会）资本以及自然（环境）资本这样的关键资产，因为它们是穷人拥有的主要资产。物质资本通过经济增长提高福利水平。人力（和社会）资本和自然（和环境）资本不仅对增长有贡献，而且它们本身就是福利的直接组成部分。人力资本和自然资本也有助于增加投资收益，从而吸引更多的资本，使投资更具有生产性。所有这三类资本的积累对于公平的可持续的增长是关键的。
根据中国的发展经验，发展政策对于达成发展目标是重要的，更重要的是发展战略。采取不同的发展战略，会有相应的发展政策，结果会产生不同的物质资本、人力资本和自然资本形成机制和结果，影响福利和发展质量。上面的框架可以用图10表示。
正确的发展战略：
资本密集型或劳动密集型
益贫式发展或益富式发展
正确的发展政策：良好的治理：
宏观经济政策弥补市场失灵
产业政策确保政策一致性
再分配政策廉洁高效公平的政府
H人力资本K物质资本R自然资本
技术进步经济增长生产率增长福利
图10发展质量提升的框架
资料来源：作者根据《增长的质量》(Thomas et al.,2001)的图修改绘制。
（二）民族地区的战略转型与政策组合
发展方式转型是“十二五”时期的主线，也是民族地区的主线。而要转变发展方式，首先是发展战略的转型。西部大开发十年来，民族地区实施的实际上是资源开发密集型的、外部投资主导型的发展战略。针对民族地区经济发展质量特征，本文认为在“十二五”及以后相当长时期里，民族地区应更加注意把持续高速的经济增长和有效地实现社会公平、提高环境质量结合起来，走可持续和公平发展之路（或者称之为包容性发展(inclusive development)），更加关注发展质量的提升，更加注重人力资本的提升（尤其是穷人、妇女和少数民族人口人力资本的提升），更加注重自然资本的积累。
走可持续和公平发展道路要求的政策组合是[11]：
1.宏观经济政策
作为全国宏观经济的重要组成部分的民族地区，其发展状态对全国经济社会发展具有决定性作用。要充分认识民族地区在全国重要的战略地位⑤，实施差异性的宏观经济调控政策。例如，货币政策除了要控制通货膨胀（因为高通货膨胀特别伤害穷人，阻碍经济增长）外，对民族地区信贷控制要与其他地区有所差异，实行差异化的货币政策；汇率政策要稳定且有竞争力；要维持宏观经济稳定；贸易开放政策要有选择性，对民族地区进出口产品应实施适度的贸易保护；实施投资鼓励政策，尤其是制定实施鼓励国内民营资本投资于民族地区的政策；等等。
2.产业政策
转变发展方式，提高发展质量，要求产业政策特别关注穷人生活和工作的产业部门。首先，政府支出要优先投资于面向穷人的教育与健康，把人力资源尤其是贫困人口和低收入人口人力资源开发放在特别优先的地位；其次，工业政策要求优先发展吸纳劳动力就业的产业和劳动密集型产业而非资本密集型产业。西部大开发10年来，特别注重资源型产业的发展和资本密集型产业的发展，这些产业对劳动力的吸纳能力弱，从而弱化了经济增长的减贫效应，未来应着力于劳动力吸纳能力强的产业的发展，如在资源开发方面，注重民族地区人文社会资源的开发，大力发展文化产业，大力推进服务业和劳动密集型产业的发展，大力发展旅游产业。第三，大力加强农村发展，加大农村基础设施建设的投资力度，特别是边疆地区和山区少数民族地区的道路交通、供电、供水等基础设施的建设，使基础设施建设不仅是促进增长的，而且是益贫的；改造传统农业，加强农业基础设施建设，提高农村和农业抗风险能力；对农产品贸易进行适度的贸易保护。第四，改善投资的软硬环境，保护产权，降低交易成本，鼓励创业活动，尤其促进中小企业的发展，等等。
3.区域政策
民族地区是我国农村贫困人口最集中、贫困程度最深、扶贫难度最大的地区。转变发展方式，提高发展质量，国家在区域政策的设计上，要高度关注民族地区，赋予这些地区优先发展的机会。同时，民族地区在区域开发模式上由重城市发展向重老少边穷地区发展转型，增加经济发展的空间广度。
4.再分配政策
提高民族地区发展质量，关键是减少持续的（收入）贫困。这意味着使穷人富裕而不是使富人和中产阶级变为穷人。因此，再分配政策要选择能使穷人获得收入和就业的政策。显然，直接的再分配有可能使穷人直接摆脱贫困。但没有增长的再分配有严重的局限：每天给穷人转移2美元将立即提升其收入到绝对贫困线以上，从而摆脱绝对贫困（按世界银行的标准）。不幸的是，这一收入转移必须每天重复进行，年复一年。这一直接减贫所必需的转移数量会很高，有可能会超过国内资源。因此没有增长的再分配在实践上和政治上都很困难。
因此，在分配政策的设计上，要实现有增长的再分配(redistribution with growth)。这意味着再分配必须以可持续的方式影响未来的资产配置，使穷人参与，做大蛋糕（增长），直接保有新增加值的部分（益贫式增长）。在“十二五”时期，再分配政策特别要关注的领域是：财富的再分配而非当期收入的再分配，例如土地改革；发展益贫式金融(pro-poor finance)，使穷人利用信贷和储蓄，因为信贷市场不完善把穷人排除在投资机会之外；建立社会保障安全网，以防止与消除极端贫困；实施“有效的转移支付”；资源开发方面，改革资源税制，构建资源所在地居民参与资源开发红利分配的机制；加大益贫式基础设施和基本公共服务的供给；提升妇女参与经济活动的能力和机会，因为在贫困地区，妇女通常处于劣势，但如果没有妨碍的话，她们的经济业绩一般高，因此提升妇女的能力是再分配和增长的一个好的措施，而且彼此促进，加速贫困减缓。
注释：
①限于篇幅，这里没列出各民族地区的详细数据。
②郑长德(2010)对民族地区近10年来经济增长对劳动力的吸纳进行了深入分析，基本结论是：近10年来，民族地区的经济增长主要是靠资源和投资拉动的，资源型产业的快速扩张起到了主导作用，对劳动力吸纳能力相当有限，加上民族地区城镇化严重滞后，严重弱化了经济增长的就业效应，结果民族地区就业机会增长缓慢，岗位供给严重不足。
③该系数定义为C=1-1/2∑｜grp-p｜，其中，grp和p分别为地区生产总值和人口占总额的比重。它反映了经济活动分布对人口分布的偏离程度。C值越大，表明区域人口与生产总值分布的协调程度越高，反之则反。
④这里碳排放是根据各地区能源消费数量及构成的数据计算的，其中各能源消耗碳排放系数是查阅相关文献后设定的：煤炭消耗碳排放系数为0.7329t(C)/t，石油消耗碳排放系数为0.5574t(C)/t，天然气消耗碳排放系数为0.4226t(C)/t。
⑤民族地区是我国重要的战略资源储备与保障区、是我国最重要的生态平衡与保障区、是我国文化多样性的传承与保护区，同时也是中国和谐社会发展的关键区域。
【参考文献】
[1]Zheng Changde. Study on the Transition of Economic Development Pattern in Chinese Ethnic Minority Areas[J]. Journal of Southwest University for Nationalities (Humanities and Social Science), 2009(10).
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来源：《民族学刊》
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