中国共产党是一个拥有80多年建党史、50多年执政史、7300万党员、360万党支部的大党，是领导中国特色社会主义事业的执政党。在半个多世纪的执政历程中，中国共产党的执政方式从传统的党政不分、以党代政逐渐转变为依法执政，主要依靠法律来调整执政党与国家政权的关系，并且将转变执政方式作为执政能力建设的重要内容，表明我们党执政经验的逐渐成熟。当然，这种转变目前仍在进行之中。要转变我们党传统的执政方式，首先要认清我们的党情、国情，了解中国共产党传统的执政方式到底是什么？这种传统执政方式是怎样形成的？在执政半个多世纪的过程中又经历了什么样的变化？本文试图梳理中国共产党传统执政方式的形成过程，客观描述传统执政方式的具体表现，在此基础上分析其利弊得失。
一、传统执政方式的形成与确立
新中国成立后，中国共产党成为掌握全国政权的执政党，领导人民群众完成了新民主主义革命和社会主义革命，从局部执政发展为全国性执政，并且在社会主义建设时期取得了一系列重大成就。但是由于执政经验不足，再加上国际国内环境的影响，十一届三中全会以前，中国共产党在执政理论上一直没有摆脱革命党思维，过分强调党的一元化领导，建立了高度集权的政治体制和计划经济体制，从而形成了一元化的领导方式和执政方式，使传统执政方式最终确立起来。①
（一）1949—1953年的政治协商体制
1949年新中国成立，标志着中国共产党已经从一个领导人民夺取全国政权的党转变为一个掌握全国政权的党，执政地位的确立为中国共产党探索科学执政方式奠定了历史前提。这一阶段，中国共产党与其他民主党派通力合作，通过政治协商会议这一制度平台行使国家权力。与此同时，中国共产党在政协、政府以及法院、检察院等部门相继建立了党委和党组，通过党委和党组发挥执政党的作用。
1.建立党政机关。在新中国成立初期的一段时期，建立各级人民政权是中国共产党成为执政党以后着力开展的重点工作之一。随着中国大陆国民党政权残余势力被消灭，在中国共产党领导下，上自中央人民政府、大行政区政府、省政府，下到县政府、乡村政府，都先后建立起来。中国共产党的组织体系也随之建立，党的中央组织结构日益完备。为了加强对中央政权的领导，中共中央决定在中央人民政府内部建立党委和党组，要求凡参加中央人民政府工作的党员，除中央特许外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活；要求党组必须定期向中共中央汇报。中央政权机构中党委、党组的建立，促使大行政区、省、县等各级政权机关内部也先后成立了党组和党委会，政权中的党组织向政权之外的党委负责、汇报工作。并且，根据当时的需要还在党的各级组织中建立起若干个与政府系统职能重叠的“对口部”。
2.初步探讨新型党政关系。如何处理与这些新建立起来的各级人民政权的关系，是执政的中国共产党必须要考虑的问题。当时我们党已经能够正确地认识到党和政府是两个不同性质的系统，职权范围不一样，对党政不分、以党代政的现象有了清醒的认识。1949年11月，中共中央宣传部在下发的一个指示中就指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。”“不可党内党外不分”，不能再像过去那样“有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。② 新中国成立初期的一些重大决策，比如抗美援朝、土改、“三反”、“五反”等，一般由中共提出，交全国政协，在政协这个平台上由中共与其他民主党派相互协调确定，最后交政府办理。
3.初步形成了分部分级管理干部的新格局。共产党执政的一个重要方面就是要选拔干部到政府中任职。革命战争年代，党的干部一直由中央及各级党委的组织部统一管理、统一调动，避免将干部管理工作分割开来。但是随着干部队伍迅速扩大，分工日益精密，机构日益增多，统一管理模式已经不适应现实需要。1953年11月24日，中共中央发布了《关于加强干部管理的决定》，规定逐步建立在中央及各级党委的组织部统一管理下中央及各级党委的各部分管干部的制度，按照工作需要，将全体干部划分为九类进行管理。
总的来说，这一时期党在全国政权的执政方式正在形成过程之中。在当时，全国政协代替全国人大行使国家权力，中央人民政府是共产党主导的、各民主党派参与的、各革命阶级联合专政的政权。在这种新型人民政权运行的过程中，中共主要通过设在其中的党组施加影响，通过在政协和政府中担任领导职务的中共领导干部与各民主党派领导人的协商来开展工作，这个时候，政府与执政的中国共产党界限比较清晰。
（二）1953—1956年的直接领导体制
为了在全国范围内开展反分散主义和地方主义的斗争，加强对全国政权的领导，中共中央提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的原则，同时还于1953年3月10日发布了实施这一原则的决定。决定要求：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”该决定还撤销了中央人民政府党组干事会，政务院各委以及不属于各委的外交、民族、华侨、人事等部门的党组直接受中央领导。③ 同年4月，中共中央西南局决议撤销行政委员会党组干事会，财经、文教、政法、民族、监察各党组均直接归西南局领导，决议还严格规定了政府各党组及党组小组的请示报告制度。中央很快将西南局的做法向全国大行政区和各省市推广。④
1953年4月28日，中共中央进一步将政府财经工作划分为工、财、交、农、劳五“口”，分别由高岗、陈云、邓小平、邓子恢、饶漱石等负责。在五人之下分设五个办公室，分别称为财委第一至第五办公室，各自直接对党中央负责。1955年10月，中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，其中的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。各级党委工作部门不仅管干部、党的方针政策的执行、思想政治工作和基层党组织工作，而且直接抓生产、抓业务，逐步以党委取代政府机构的职能。
这样一来，各级人民政府本来是各级权力机构（1954年之前是政协，1954年之后是人大）的执政机关，但直接领导体制的确定导致各级人民政府开始对各级党委负责，作为中央人民政府的行政机关，国务院不是向全国人大负责，而是向中共中央负责，实际上成为中共中央的执行机关。即使全国人大在1954年建立，也无法改变中共中央是实际上的最高权力机关的性质。更为严重的是，政府职能被人为地分割为若干“口”，不再存在完整意义上的政府及名副其实的政府首脑，只有在党中央这个层次上才能实现政务的协调配合与统一部署。
（三）1956年党的八大试图纠正执政过程中的偏差
这种党政合一的领导体制越来越不能适应形势发展的需要。生产资料所有制的社会主义改造完成以后，我们党开始独立思考社会主义政治体制问题。1956年9月，刘少奇在八大政治报告中明确指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”⑤ 邓小平在八大《修改党章的报告》中明确指出，党对国家机关的领导，不是“直接去指挥国家机关的工作”，也不是“把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。党对政府工作应该发挥领导和监督作用，而不是包办代替，不是直接指挥，不是干涉一切。1957年第一届全国人大第四次会议上，周恩来同志还曾针对那种党政不分现象尖锐地指出：“在某些机关中，共产党的组织包办代替行政工作，或者对某些具体事务不通过行政而直接干预，这些现象对于政府工作和对于党的工作都是不适当的，应该加以纠正。”⑥
二、一元化执政方式的确立和巩固
党的八大政治报告和《修改党章的报告》表明，我们党对于新时期党政关系还是有着比较清醒的认识的，但是这些认识仍然是初步的，这些思想和制度设计未能在实践中坚持下去，甚至遭到错误批判。随着1957年反右派斗争扩大化，50年代后期，“左”倾错误逐渐在党内发展起来。先是1957年反右斗争扩大化，继之是1958年“大跃进”，后来又有1959年庐山会议反右倾。在“左”倾思想指导下，“党不能直接发号施令”这一正确观点受到错误批判，“大权独揽”、“书记挂帅”等口号被当作党的重要的领导原则提了出来，因而使“党政不分、以党代政”的现象日益得到发展。
（一）1958年以后“党政不分、以党代政”体制最终确立
1958年是中国政治发展中的一个“拐点”。这年1月，毛泽东在南宁会议上批评了国务院和经济工作部门搞分散主义，不让中央参与对经济工作的“设计”。为了克服这种倾向，党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导政府职能机构。同年6月，毛泽东亲自对这些小组的职权作出规定：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检察之权。”⑦ 这样一来，党政之间形成三层基本关系：（1）党是国家的决策核心，大政方针在政治局，具体部署在书记处。（2）政府中的党组与政府共同承担政府功能，并有参与政府具体政策的制定权。（3）政府不仅要受到其组织内的党组的领导，而且要受到其组织外的党的相应组织的领导。这样，政府完全成了党的组织体系内的一部分。在加强党对“大跃进”统一领导的名义下，中央所确立的这种党政不分的体制很快就在地方全面展开。这样，在地方，地方政府实际上被地方党委完全架空。第二年，即1959年，毛泽东在为八届七中全会而准备的讲话提纲中写下了这样两行字：一是“权力集中常委和书记处，我为正帅，邓为副帅”；二是“一朝权在手，就把令来行”。⑧ 与1958年相比，毛泽东在这里所要实现的是更加高度的集权。至此，党对政府的绝对领导地位完全确立。
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