私征私派是中国历史上长期存在的社会现象。所谓私征私派，一般指政府官吏违反国家政策制度，以多种名目和手段，超额征派赋税和劳役的行为。由于这种行为额外增加了人民的赋税负担，降低了政府财政税收效率，扩大了贫富间的不均衡，加剧了已有的社会矛盾，因此，千百年来一直受到来自社会大众和各界舆论的严厉抨击。正是由于私征私派的危害，历代封建统治者态度鲜明地试图加以禁止。如同世界上的任何事物都有其自身发生、发展和演变的过程一样，私征私派问题在不同的历史时期，以及不同的社会环境下，其表现形式与特点均有所不同，形成的原因也是多方面的。本文以清军入关后建立全国政权至收复台湾这一历史时期为着眼点，探讨清初私征私派现象的特点与成因，以期从一个侧面，考察和剖析清初的社会及政府财政状况。
一、清初社会动荡下的超额税收
清初是一个动荡的社会。清统治者为在全国确立政权，持续进行了大规模战争。从消灭农民军及南明政权到平定“三藩”叛乱，至康熙二十三年统一台湾，经过近四十年，战争局面才暂告结束。与此同时，社会生产遭受严重破坏，耕地大面积荒芜，人口大量逃亡，“一户之中止存一二人，十亩之田止种一二亩”[1]（卷13，顺治二年正月己丑条）的情况非常普遍，国民经济几近崩溃。
其间，对于清初统治者来讲，最迫切需要的莫过于源源不断的大量物资供应，以支持军队的频繁作战。清初统治者在定都北京后，便立即制定了新王朝的税收政策。顺治元年十月十日诏：“地亩钱粮俱照前朝会计录原额，自顺治元年五月初一日起，按亩征解。凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项，悉行蠲免。……有司征收钱粮，止取正数。凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罚、巧取民财者，严加禁约。违者，从重参处。”[1]（卷9，顺治元年十月甲子条）从政策的表述看，新政权似并未急于从民间大量敛财，而更多的是侧重于政治的考虑，即革除明季暴政，笼络民心，以便稳定社会，巩固新政权。因此，清初颁行的赋税新规中，突出了两个重要的原则。其一，减税。废除明朝政府万历四十八年以后增加的税负。其二，禁止地方政府私征私派，即超额征收赋税。①
然而，严酷的社会现实却使实际的税收形成了另外的局面。一方面是伴随政治及军事的进展，政府支出越来越大，同时，由于大量的土地荒芜和人口的逃亡，赋税实际承担者的数量却大幅减少。因此，要满足清初军事、政治的物质需求，实际的做法只有一个，也就是对仅存的纳税者们实施超额征税。而超额税的征收，大都是地方政府以私征私派的形式实现的。
（一）清初超额税收的普遍现象
清初各地普遍存在着私征私派的现象。顺治十五年，工科给事中史彪古奏称：“今之州县，每有一项正供，即有一项加派。”[1]（卷121，顺治十五年十月癸巳条）其言并非夸张。现有大量材料记载着清初各地私征加派之事。在广西做过巡抚的彭鹏曾疏言：“广西州县借端私派，名曰均平。……诸州县大者派至三千两，其次一二千两。不肖官吏，往往先征均平而后正课，甚者均平入己，遇事复行苛派。”[2]（卷277，P10089－10090）清初名臣赵申乔也曾以其所见所闻，历述湖南各地的私征私派，认为“横征私派之弊，为祸尤烈”②。顺治初年，清军进入河南、浙江、福建等地，临时加征异常凶猛。清人记述：“河南地方，陈德兵马经过，勒派车辆，即逾四万余金。如此之类，过于正赋者不知几许矣。近日闽浙用兵，百姓摊派之苦，供兵供马，解草料，解钉铁，解油炭，解船木桅木，行赍居送，十室九空。”[3]（卷12，《敬陈时务疏》）而在藩王控制的广东，则“正赋之外，夫役匠役有派，河船马船有派，炮车铅药器具有派。又有以藩令采买，名曰王谷、王蓆”[1]（卷123，顺治十六年正月癸卯条）。种种派征，不一而足。
人们在谈到清代社会各项制度时，往往以“清承明制”来概括其基本特征及与前朝旧制的关系。事实上，在社会流弊方面，情况也是如此。清人在记述明朝税收情况时称：“明代征收，正赋之外，有倾销耗银，即耗羡也。有解费，有部费，有杂费，有免役费，种种名色，不可悉数。大率取之乡宦者少，取之编户齐民者居多。不特私派繁兴，亦且偏枯太甚。”[3]（卷27，《条陈耗羡疏》）这段话告诉了我们明代赋税征收中始终未能解决的两个重要问题。第一，私征私派严重；第二，税负极度不均，普通民众负担沉重。这种状况，直至清初亦并未因王朝政权更迭而发生根本性改观。
在清初税收的各个环节，几乎都能看到超额征派的情况。沿袭明代的火耗，在雍正“火耗归公”改革前，是各地最常见的一项私征。火耗又称“耗羡”，一般指税银征收中出现的损耗。在地方政府看来，征收火耗是理所当然的，并借此成为其重要的经费来源。“征粮之有耗羡，其来已久。虽多寡不等，而从前各官之办理公事，养赡家口，悉皆取给于此。”[4]（P684）各地火耗征收的数额，往往均超出税银征收中实际发生的损耗额，有的地方甚至高出很多。如清初之江南，“下江州县征收钱粮仍有火耗，上江较为尤甚，而江西州县火耗，竟有每两加至一二钱不等”[5]（政书卷7，《兴利除弊条约》）。在清初政府的档案中，记载地方官违法私征火耗的案例非常多。如江南凤阳府虹县“每年额征解南解北钱粮共计一万三千九百三十两有奇”，知县李养鳞自顺治六年到十四年，每年征收钱粮，均“谕令柜头每两多秤一分”，作为火耗。[6]（第34册，PB19341）武昌府武昌县知县冯太初，顺治十一年征收该县辽饷银1000两，“每两外加耗银一钱，共得银一百两入已”[6]（第27册，PB15260）。
漕粮的征收，历来弊窦丛生，除直接经手之吏胥千方百计克扣侵夺外，私征私派的情况也甚多。据清初曾经做过郯城、东光两县知县，对地方情形十分熟悉的黄六鸿讲：“凡百姓上仓交粮，正粮之外，有加耗，有茶果，有仓书、斗级、纸张、量斛、看仓诸费。及起运水次，又派有水脚、垫舱、神福等费。”[7]（卷8，《钱谷部·漕项收兑》）这些未载入政府征册，名目繁多的税费征派，各地早已相沿为例，司空见惯。黄六鸿自诩“有造福地方之心”，以“务期政之大小，必利兴而害除”[7]（《自序》）为施政宗旨，但他也认为这种征漕私派乃“常情所不能免”[7]（卷8，《钱谷部·漕项收兑》）。然而，在清初的许多地方，实际情况要比郯城、东光两县严重得多。
浙江省归安县是有漕州县，该县在顺治八年至十年间，利用征漕之机，大肆加征加派。其主要做法有：（1）多征耗米。“每石多征耗米一斗四升”，“三年合算，共多征米一万八百七十二石有奇”。（2）滥用漕规。该县“漕粮每石额征截头银三钱七分六厘零，其行粮、白粮食米，孤老口粮，南、白耗米共一万余石，从无截头银之例，该县将五项滚入漕粮，一并混征”，顺治九、十两年，共多征“截头银”7500余两。（3）私征耗银。漕粮“截头银”，“每两勒耗一钱五分，共计银一万五千余两”。（4）派征荒米改折费。顺治九年，归安县“漕米荒田奉旨改折，折米四千一百七十余石”。知县吴之荣“每石勒银五钱，方许改折，计得银二千八十余两”。（5）私收吏书公费。“漕米官收官兑，每区点粮吏书一名监收，每名纳公费银五十两。”全县24名点粮书吏，共收公费银1200两。（6）家丁肆虐需索。清制，征收漕粮，地方政府应委派官员进行。知县吴之荣“不用粮官仓甲，竞用家丁李麻子、杨四、来福、萧二等二十余人在仓收米需索，淋尖踢斛，酒食使费。稍有不遂，刀背砍打，通县粮里人等，饮泣畏威不敢控诉”。（7）科派修仓费用。该县有“民图”250图，每图派银34两；“儒图”25图，每图派银17两；“宦图”15图，每图派银八两五钱。顺治九、十两年，共计派银18 000余两。（8）勒派粮里。“本县各图粮里名下坐派积余米二石，共粮里六百名，共勒米一千二百石，折银二千四百两。”③
人丁是清初赋役制度中，除耕地而外的最重要的征派对象，其科税内容主要为“银”与“役”两项。这里也存在着私征加派的行为。丁银依据人丁数量征收。清初随着社会秩序的逐渐稳定，人口数量有所增加。而一些州县则对新增人丁隐瞒不报，将丁银征收入己。如顺治十年，湖南慈利县将“见在人丁七百六十余丁……隐昧不报，每丁私征银二钱六分七厘，共征银二百零二两有奇”[6]（第22册，PB12317）。有的地方政府则擅自扩大丁银征收范围，对户籍不在本地区的外来流动人口也科以税银。如前面讲到的江南凤阳府虹县，该县册载原额人丁10 171丁，而顺治十二年实存人丁仅9500余丁，缺额较多。该县遂将“流移本县久住人民补足丁数，顺治十二、十三两年共征银二百七十八两一钱二分”[6]（第34册，PB19341）。在“役”的征派上，地方州县往往更加任意。各种役差，强派民里，甚至巧立名目，多所需求。如在闽浙地区，许多州县将“一切力役奔驰之事，无日无项不取派于排门。相沿久之，遂追呼于里。现甚有煮料、铡草、垦地、种蔬、运石、挑沙、灌园、搬土等名色，不分岁时寒暑，每日整百盈千。初犹纸票勾提，今则按图索应”。一些地方甚至设立所谓“折夫银”，将私派之役差货币化、固定化，“每里每月苛派折夫银数两不等”。[8]（卷1，《禁白役人夫》）
清初战争不断，军情紧急，因此，交通运输异常繁重。数额巨大的粮草兵马之转运，致各地驿站不堪重负。马户逃离，站马频频倒毙的情况十分普遍。为维持驿站运转，补充马匹是必要的。但许多州县无钱买马，不得不以加征加派的办法筹集所需资金。安徽和州，顺治五年“站倒马斃”，该州即每年向民间加征银3000两，复建驿站。[6]（第25册，PB14147）在相当多的地方，驿站实际支出经费，往往要超出政府财政拨款的数倍，缺口部分也大都通过加征加派弥补。前面讲到的凤阳府虹县即是其中的典型。虹县“原额走递站马二十一匹，每年每匹额设草料工食银三十五两，共银七百三十五两。因本县地当孔道，差使繁多，每正马一匹，买马三匹，共马六十三匹，答应往来。又因额设草料银两不敷，合县里甲每正马一匹外，帮贴备银三百两，料一百石，付马户喂养”[6]（第34册，PB19341）。且不说马匹与饲料的额外加派，仅“草料工食银”一项，私派额即是财政拨款额的8.5倍。驿站的疲顿及由此而产生的严重的私征加派问题，凸显了清初社会处于军事战争年代的特点。
因临时事务而进行加派，也是很常见的事情。譬如各地不定期举行的科举考试。“向来考试地方，各州县官指称供给名色，私派甚多。或按丁征收，或逐户科敛。每考一府，费民间数千余金。”[9]（卷369，《礼部·学校》）在这里，科举加派已然成为固定征项，中央政府不得不颁令禁止。清丈土地乃是清初一项重要举措，不少州县即以此科派里甲。江西临江府新喻县，顺治九年清丈田地，“每图索公费银一十二两，共计丈过田地得银一千两。有零”[6]（第15册，PB8490）。
（二）清初超额税收的特点
清初各地普遍存在的私征私派，在很大程度上弥补了地方政府财政经费及力役需求的不足。而其实施的普遍性，从税收的角度讲，实际上已成为不被中央政府承认，有别于“正赋”，具有浓厚地方色彩的另外一种税费之征。各地的私征私派，大都有明确的征收项目和名称，也就是清代文献中常说的“巧立名目”。而其依据，则基本来源于地方性行为法规，如各地前朝遗留下来的所谓“旧例”，或当地行之年深日久的“陋规”，以及清初地方政府的新举措。当然，这些都是被清中央政府明令禁止的。
正是这种普遍性与地方性，导致了私征私派在各地存在形式和实施方法的多样与差异。在不同的地区，其私下派征的方式方法往往是不一样的。如江南州县，“条银则有倾销解费之派，漕粮则有修廒监兑之派，由单编审则有刊刻纸张之派”，而在江西地方，则“有湖差、芦差、门差、灶差”等科敛。[5]（政书卷7，《兴利除弊条约》）但各地的私派也有其共同的特征，即差役税费等的课派往往是多项并举，诸款同征。以福建省莆田县为例。该县的“私征暗派”，共有6项之多。其一，违反清廷“钱粮官收官解”，不许佥派里长之令，“将里长姓名，假充解役，逐图佥点，差押起身”。其二，“里长轮流值柜”。清制，赋税征收时，点收钱粮应官吏亲为，该县则强派“逐图里长秤收，按月更番，强逼科敛”。其三，全县“每年解运颜料蜡茶”之费，超出中央政府定额，“任意妄派，加倍滥取”。其四，重征“匠班银”。“匠班银”由匠户完纳，该县又向里长再征。其五，“巧立雇募之名”，将清政府明令裁撤之“衙役工食”银，恢复征收。其六，以“柜价银两名目”，向各图里民派征“守道衙门公费”。[8]（卷1，《禁莆田县私征暗派》）
清初的私征私派还具有欺骗性和强迫性的特点。所谓欺骗性，是指地方官隐瞒真实情况，或捏造事端，假立科目向民间施征。顺治十年八月，湖南慈利县知县王永升谎称“三标兵丁赴县援剿”，“私派该县六十都，每都米七石、谷三石，共米四百余石，谷一百八十石”。[6]（第22册，PB12318）顺治十一年，凤阳府虹县“因连年荒欠，奉旨免荒”。该县以此为由，私立“打点免荒名色”，欺瞒民众，“摊派一十九里，共出银三百两”[6]（第34册，PB19347）。在征派过程中，地方官吏往往会利用手中的权力，蛮不讲理，强取强派的事情时有发生。例如，江宁府江浦县，强扣夫役工银，将“本县长夫协济工食，扣银一百二十两，留作公费名色”。以喂养驿马为由，强取“斗行”豆料120石，“其价分厘不与”；又索“布行各色布二百余匹，其价分厘不给”。[6]（第18册，PB10005）
私征私派给社会带来的危害无疑是巨大的。首先，私征私派极大地增加了纳税者的负担。由于各地的征派没有统一规制及制度约束，随意性大，因此，其实征数额是惊人的。清人认为，私征私派已远超中央政府的“正赋”。顺治十八年，御史夏人佺疏称：“田赋正额，每亩多不过二三钱，少止几分，惟地方官摊派科敛，较正额多且十余倍，少或数倍。”[10]（卷2，顺治十八年四月戊子条）康熙六年，时任弘文院侍读的熊赐履，在其著名的万言疏中，也同样报告了各地私征之重：“私派倍于官征，杂项浮于正额。”[2]（卷262，P9891）对于饱受战火蹂躏，朝不保夕的贫穷劳动者来讲，这样的税负是难以承受的。其次，私征私派不利于吏治的整肃。不受约束的私征私派，为官吏的贪腐打开了方便之门。“用一派十，用十派千”[3]（卷20，《禁绝火耗私派以苏民困示》），“长吏派一钱则胥吏派数钱，长吏派一斗则胥吏派数斗”[5]（政书卷7，《示亲民官自省六戒》）的现象随处可见。由此，不仅致吏治败坏，而且还使政府税收效率大打折扣。再次，私征私派加剧了社会的动荡。百姓因不堪重负，再次逃亡的情况不断发生。因此，当时社会流行着“民间最苦私派”的说法。
二、清政府政策及其分歧与实效
对于各地的私征私派，清政府自入关之始，即态度鲜明，严格禁止。这方面的禁令，最早见于摄政王多尔衮在顺治元年七月十七日，向全体军民发布的一篇谕示中。这篇摄政王谕主旨阐释清政府重要政策，其中历数明末加征“三饷”之害，并宣布“自顺治元年为始，凡正额之外一切加派，如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免”。同时明确指出，“如有官吏朦胧混征暗派者，察实纠参，必杀无赦。倘纵容不举，即与同坐”，“凡境内贪官污吏加耗受赇等事，朝闻夕奏，毋得少稽”。[1]（卷6，顺治元年七月壬寅条）如此重视和坚决地禁止私派，其目的是要力保免“三饷”政策不打折扣地在各地实施和推广，借此树立新政权革除明末弊政，减轻大众疾苦，惩贪治恶的政治形象。
顺治元年十月十日，顺治登皇帝位，颁即位诏于天下。诏书中再述免“三饷”政策，同时也重申禁止私征私派的政令：“有司征收钱粮，止取正数，凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罚、巧取民财者，严加禁约，违者从重参处。”[1]（卷9，顺治元年十月甲子条）就清初政府关于禁止私征私派政策而言，如果顺治元年七月摄政王谕尚是首次提出，整个政策还处于雏形状态的话，那么此时，私征私派之内涵，以及惩治的方式和路径已大致勾勒清晰，可以说该政策已基本定形，并且也形成了相对规范的表述形式。
其后的若干年，每逢清统治者颁布重要的政令文件，几乎都要郑重重述禁止私征私派的政策。如顺治二年四月，平定陕西后发布的“恩诏”；同年六月，平定南京后颁布的诏书；顺治四年二月，平定浙江、福建而发布的诏书；顺治五年十一月，追上诸皇祖帝号而颁布的诏书；顺治十一年六月，加上皇太后徽号发布的诏书；顺治十七年正月发布的“省躬引咎”诏书等，都无例外地有类似“额征钱粮俱照万历年间则例，其天启、崇祯年间加增，尽行蠲免，通行已久，如贪官污吏例外私派多征扰民者，该督抚按题参重处”[1]（卷131，顺治十七年正月辛巳条）的陈述，表明了清政府政策的连续性及惩治私征私派行为的决心。
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