三
亚里士多德曾说：“凡当权的人既行为傲慢而又贪婪自肥，公民们一定议论纷纭，众口喧腾，不仅会指责这些不称职的人，而且进一步也必批评授权给这些人们的政体。”[12]的确，政治体制在设计和程序上的弊端在一定条件下会成为腐败行为的促成因素，即政府在制度、职能、运作、人员诸方面的紊乱、滞胀给腐败活动提供了可能。
南京国民政府成立后，以蒋介石为核心的统治集团打着孙中山军政、训政、宪政三阶段论的旗号，对政治体制进行了广泛的改革。虽然在形式上对西方民主政治作了若干的移植，但其核心层面仍然保留了大量的传统的集权政治行为。这种不伦不类的结合，造成体制上存在许多空隙（投机者称之为“机会”），在思想制约力量薄弱的情况下，腐败则油然而生。具体来说，南京国民政府引发腐败的体制弊端主要有三点。
（一）贫弱的制度化
中国社会长期形成的“以文化为中轴的政治文化”，致使人们多从伦理文化、思想等方面思考权力的运用，而较少从制度和规范的角度考虑，而且“文武之政，布在方策。其人存则其政举，其人亡则其政息”[13]，政随人转。这种重“人治”、轻“法治”的特征，与现代政治体系运作原则是相违背的。南京国民政府虽然建立了以五院制为主体的政治体制，但是制度的建立并不是一朝一夕之事。除了建构现代型政权组织系统外，政治体制的制度化还以完善法规、划清职责、目标及运行程序的明晰化、选任合格官员、建立有效的监督机制等条件为至要。南京国民政府在这些方面显然远远未达到要求。
南京政府虽然制定了一套种类繁多、体系庞杂的法律（汇编成《六法全书》），其中就政治体制运作的规范作了制度化规定，然而却是颇不完备的，许多条文含糊不清，不仅对职权划分相当不明确（如国民党与国民政府的关系、行政权与司法权的划分等），而且由含糊产生多重解释与理解，带来运作中的弹性，从而为腐败开了方便之门。特别是国民政府实行国家资本主义，在统制经济与自由经济的双轨经济体制下，政府官员也具有了双重人格--政治人格和经济人格的合一。制度的不完全，加上前面所言的思想约束的松散，使政府里很容易产生腐败现象，四大家族的官僚资本的产生与恶性发展便是一个典型。
与规章、制度的不完善相比，合格公务人员的缺乏更为严重。南京国民政府，正如上面提到的，在刚建立之初大规模地吸收旧式军阀、官僚势力，这些人绝大多数是政治投机分子和官僚，不仅自身缺乏合格公务人员所具备的素质，而且还给新的政府带来负面影响，使腐败迅速蔓延至整个机构。后来国民政府虽然专门设置了考试院来选拔官吏，但“考试制度实际上有名无实，而私人间的关系是通向官宦的唯一有效手段”[14]。1931年举行的第一届高等考试有100名合格人员，可最终只有8人真正被任用。以后的历届考试，合格人数最少的只有25人，能被录用的就更少了。相反，同乡关系、亲属关系、裙带关系、门生故吏关系、甚至结义关系，使得整个机构充满不合格的冗员。由于这些人是靠行贿等不正当手段进入政府的，在“补偿”心理的刺激下，他们唯有变得更加贪污腐化，沙汀小说里代理县长的名言“瘦狗还要炼它三斤油哩”，形象地刻画出他们的面目。
监督机制是防止腐败、实现制度化的重要组成部分。监察院和民意机关是南京政府的两大监督系统，然而监察院乃中央政府下属机关之一，对权力的运行显然不具备完整的监督权力；同时，民意机关的权力更为有限，一般只被看作咨询性质的组织，缺乏诸如选举、罢免之类的关键性权力，难以发挥监督的作用。监督机制的失效，使腐败变得更加难以制止。另一方面，前面所讲的政府里盛行的宗法观念等因素也阻碍了现代政治体制制度化的确立，进一步加深了这种“法无定规，权从人转”的局面。
贫弱的制度化，使得国民政府里权力的程序运行与非程序运行并行，而起决定作用的往往是非程序的权力运行。这是腐败产生的温床，无怪乎以权谋私、贪赃枉法、假公济私等腐败通病在南京政府里得到充分的表现。
（二）权力制约的失衡
南京国民政府根据孙中山有关权力制衡的思想而设立了五院制，但是形式上建立起来的五院制并未能体现权力相互制衡的原则，在实际运作中，权力高度集中于个人。这是因为国民政府采取的是“以党治国”的模式，而在国民党内，按孙中山的主张，应实行重视党员的民主权利的民主主义的集权制--合议制，以加强党内的民主监督。可是在孙中山去世后，党内出现权威真空，派系斗争剧烈，其中蒋介石以军事力量为后盾，佐之以阴谋玩弄政治权术，逐渐形成以其为首的蒋派国民党专制（李烈钧为此曾提出在国民党内反对“党阀”的斗争），于是，蒋介石在“党治”的幌子下，由党的专制达到政治上的专制。
英国历史学家劳德·艾克顿曾说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”[15]艾克顿这里并非说权力具有一种腐败的内在必然性，而是一种可能性。但一旦这种可能性被人利用，绝对的权力就可能导致绝对的腐败。国民政府考试院形同虚设的情况上文已有介绍，这里再以监察院和司法院为例（这两院与控制、监督腐败行为的关系也是比较密切的。）
首先，监察院虽为对官吏实施监督的最高权力机关，但其弹劾权与惩戒是分离的，从而失去了监察权的权威性和有效性。如从1931年到1937年，监察院处理的案件中涉及的贪污官吏达69500人，而该院仅收到对其中1800人的起诉书，当它把诉讼案件交给相应机关审理后，只有268人被判为有罪，而其中214人根本未受到任何惩戒，41人受轻微的处罚（如减少工资十分之一），被罢官的只有13人，且多为小官吏，所以马叙伦说：“夫监察院之精神，早已磨灭尽净，亦可谓未曾实现；因有监察院以来，问狐狸者固数数见，而豺狼则未之问也。”[16]（监察院于1933年弹劾了6名省主席：鲁涤平、熊式辉、张难先、汤玉麟、顾祝同、金树仁，但大多是在他们离职之后才提出弹劾的，徒为“马后炮”。）这种对腐败渎职官吏的惩戒，连当时陈立夫主办的《文化建设》也承认是“纸老虎”。
其次，司法院下属的最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会都独立行使审判权，司法院对之无权干涉，而司法行政部又一会儿属于司法院，一会儿属于行政院，即使在归属司法院期间，有关司法行政方面的事宜也常常受到行政院牵制，因此，司法院名为最高审判机关，权力实在微而又微，或者可以说并不存在。权力之式微，功能亦随之衰退。司法院的设立，可以说只是为了形式上的五院制的需要而已。
只有权力受到必要的控制和监督，腐败行为才会受到制约。权力制约的失衡，必须导致政治体制的低效和松散，腐败则会油然而生。所以国民政府里蒋介石带头循私，利用权力，聚敛钱财，抗拒“打老虎运动”；上犹如此，下何以堪？
（三）基层组织的无力
南京国民政府始终是个上层官僚机构。孙中山认为，只重视上层政权而忽视下层基础是中国历来政治腐败的关健原因之一，故而指出中华民国应“不自政府造起，而自人民造起”[17]。有关资料亦表明，在各类腐败活动案件中，大部分是下层官员所为。
从人性、心理角度来看，这是因为“低级官员又以更多从事腐败活动的机会来补偿他们的缺乏政治地位。这些低级官员对他们上司手中权力的那种嫉羡心情，也由于得点小小的贿赂而缓和下来了。”[18]从体制上分析，这主要是因为基层组织的无力。民国以来的基层组织一直不足以构成一个坚强的基础，使政府对下层进行有效的控制和管理，当中央政权把其触角远远地伸进基层的各个角落时，它的力量在一群人（或称之“地方精英”，或称之“地痞劣绅”）的影响下就大大减弱。对此，国民政府曾试图推行“新县制”来加强控制基层组织，但却因自治与官僚的矛盾，无法提供切实可行的保障而偃旗息鼓。如国民党五届十一中全会限令新县制的基本建设在1943年内完成，但到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开了县政会议的有358县，占总数的32%，召开县临时参议会的有321县，占29%，召开乡镇民代表大会的有203县，占18%，召开保民大会的有507县，占45%，基层组织建到底层的尚远不及半数（这些数据在严令之下，还带有相当大的浮夸成分，实际数据还应打一定的折扣）。由于基层组织多为土豪劣绅把持，他们往往视政府法规为虚文，仗势凌虐，无所顾忌，贪污舞弊之事不绝于耳，有的地方开会送通知都向百姓要钱，弄得乡间暗无天日。当时的魏德迈认为：“中国真正的需要，乃是一个力能管治的政府。我们目睹中国有许多缺点--贪污、舞弊、无能及其他，这些都不是由于政府过于集权，而是由于政府太不集权，执法不够彻底。”[19]此言正是针对国民政府基层组织无力而发的。庞大的基层组织的腐败现象十分严重，则直接损害了整个政治体制的基础，导致合法性危机和权威性危机。
这种基层组织的无力，是蒋介石强化集权统治过程中过多地保留和依靠传统因素所必然导致的后果。
此外，南京国民政府实行的低薪制、官员的频繁调动、缺乏有效的政党组织等因素也加速了腐败行为的产生和泛滥。所以司徒雷登在评价南京政府时说：“政府也不乏正直、自由人士，但体制则滋生、培育着罪恶，并进而导致自身的毁灭”。[20]
严重的腐败行为和腐败分子削弱了政权的社会基础，给南京国民政府带来合法性危机和权威性危机，并由此而导致认同危机和沟通危机，“它变得如此腐败无能，如此的不得人心，以致哪怕任何自身的有序改革都少有希望，即使没有共产主义运动，恐怕也会爆发为另一场革命。”[21]其灭亡不是偶然的。
以上我们从三个方面对南京国民政府腐败的政治根源作了粗浅的探讨。这并不意味我们要撇开国体来研究政体，这是不符合历史唯物主义的，但鉴于过去我们从国体的角度研究颇多，本文不再赘述。
注释：
[1][18]塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年，第64、74页。
[2][5][6][8][11][14]易劳逸：《流产的革命》，中国青年出版社1992年版，第28、11、18、15、31、22页。
[3][7]费正清主编：《剑桥中华民国史》第二部，上海人民出版社1992年版，第802、137页。
[4]王胜利：《十面埋伏--当代中国的十大困惑》，海天出版社1993年版，第235页。
[9][20][21]《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告》，第196页。
[10]《先总统蒋公全集》第二卷，台湾中国文化大学出版部，第1899页。
[12]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1981年版，第237页。
[13]《礼记·中庸》
[15]Lord Acton:“Letter from Acton to Creighton”,April 3,1887,see George Seldes“The Great Thoughts”,Ballantine Books,New York,1985,P3.
[16]马叙伦：《刍荛者言》，《石屋余沈》，上海书店1984年版，第84页。
[17]胡汉民编：《总理全集》第二集，上海民智书店1930年版，第166页。
[19]台湾中华民国史料研究中心编：《中国现代史专题研究报告（七）》，1985年版，第2139页。
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