一八二五年英国金融危机中的政府应对及制度变革(4)
http://www.newdu.com 2024/11/24 08:11:08 中国社会科学网-中国社会 徐滨 参加讨论
三、危机之中的金融制度变革 拯救与改革都在危机中筹划和实施，但后者的意义与影响远超前者。金融体制改革与英格兰银行利益密切相关，并通过议会立法完成。改革的想法在此次危机发生前就已存在，而危机令金融体制的一些缺陷暴露出来，成为政府推动改革的契机。现有银行体制虽然不是危机的原因，但由于其抗风险能力差，无疑会令危机更易传导和变得更为严重。这样的看法在政府、议会和商业及金融业群体中有较大共识。但是改革问题触及相关利益，规划和协调并非易事。改革以议会立法的形式推出，按时间先后分别是：第一，废除小额钞票发行；第二，废除银行业合伙人不得超过6人的禁令，允许任何人组建股份银行，为此必须取消英格兰银行在银行业股份公司制度上的垄断权。后一项改革构成此次改革的核心内容。 首先，改革通货体制，废除小面额钞票的发行。 自1777年起，英格兰即立法禁止任何银行发行5英镑以下面额的钞票，1793年前英格兰银行的钞票面额均在10英镑以上。1797年，为了应付战时需要，议会始授权银行业界可以发行5英镑以下钞票。(54)危机发生前，1英镑和2英镑的钞票在各地的发行量都很大，小规模的私人银行家同样乐于发行这类钞票并获取利润。 自伦敦开始挤兑成风之时，人们就开始探究这场危机的原因。多数见解很快集中于钞票发行上，并将前几年的大量发钞，特别是小面额钞票的过度发行视为本次危机的主要原因。1825年12月21日，伦敦的《晨报纪事》就如此评论道：“英格兰目前正深陷一场金融危机之中，这是滥发银行钞票行为的结果。”(55)1819年之前，英国已近乎形成金本位制。理论上讲，黄金是唯一和真正的货币，钞票发行应该以等值黄金做后备。当然，现实中银行储备低于其发行量是常有的，即使是英格兰银行金币和金银条储备的总和也从未达到过其发钞额。商人可以用钞票来支付货款，进口商也可以接受钞票，但在最终支付外国商品时仍需贵金属货币。因为金银币才是真正意义上的货币，钞票在当时只是一种纸面凭证。于是，进口商或外国商人就要将钞票兑换成金币。此前的几年经济繁荣中，大量的地方银行都大幅增加发行量。更多的信用、更多的钞票，就意味着更多的利润。然而，由于地方银行黄金储备有限，他们创造的信用越多，风险也就越大。当经济状况良好时，持票人并不急于要求兑付，而一旦人们发现形势不妙，集中兑付就会突然出现。风险便从无力兑付的银行扩散开来，更多的银行和商社可能随之陷入困境。银行家过度发行小额钞票，导致价格上涨、投机猖獗，“纸面信用体系的巨大膨胀导致这次大灾难”，(56)这在当时很快形成了共识。 这种归因解释在首相利物浦勋爵和许多内阁成员中获得了认同。(57)因此，政府准备通过立法改革通货体制，以避免未来发生同样风险。鉴于英格兰银行是最大的发钞行，且在银行业占有举足轻重的地位，故获得它的同意非常必要。1826年1月13日政府致信英格兰银行，提出改革意向，声明要“改善地方纸币流通”、“重启黄金通货”、废除“允许小地方银行发行一英镑和两英镑钞票”的法律。(58)对此，英格兰银行并未提出异议。实际上，过去两年中英格兰银行一直在为收回自己的小额钞票做准备，此项改革并不妨害其利益。改革提案只有得到议会的支持才能成为法律。议会就相关问题进行了多次辩论，多数意见明确倾向于赞同此项改革。2月7日的下院辩论中，议员约翰·卡尔克莱夫特(John Calcraft)、约翰·赫里斯(John Herries)发言认为政府应禁止地方银行发行一英镑和两英镑的钞票。(59)兰斯唐子爵则批评通货“发行过多并引起贵金属出口，影响了价格和汇率状况”。(60)通过新闻报道，废除小面额钞票的提案已在社会上广为人知。商业界对此反映比较积极，并通过政治渠道公开支持此项改革。兰开郡的几位人士2月14日向下院提交请愿，指出近期大量地方银行倒闭，原因在于肆意投机、不受限制发行小额钞票，所以建议“绝对禁止或规范此类钞票的发行”。同日，格罗斯特郡(Gloucester)塞伦斯特城(Cirencester)的几位地产主、农场主、商人也就小额钞票的害处请愿。(61)曼彻斯特商业与制造业协会(the Manchester Chamber of Commerce and Manufactures)27日提交请愿，支持使用硬通货，理由是：“金属通货为价格提供相对的稳定性、抑制汇率波动、赋予劳动阶级收入稳定性，以及在经济不利的时候对于外国商品的购买形成重要的储备。”(62)当然，银行业界并不都赞同该提案，因为许多私人银行正是靠发行小面额钞票在繁荣时期获取大量利润。 为了防范再度因发行小面额钞票引发信用危机，议会通过了《钞票限制法》，即“乔治四世七年法律第6章”。法案规定，不允许发行5英镑以下面额的钞票和汇票，但现有的钞票可以继续使用到1829年4月5日。(63)英格兰的钞票发行体制重新回到1797年之前的体制。小面额钞票即将禁止，钞票重新成为大额交易媒介。 第二项改革是改革银行体制，这也是此次危机中影响最深远的变革。 面对危机下的金融创伤，改革英格兰银行体系的要求变得更为迫切。18世纪初英格兰即禁止银行合伙人数超过6人。唯一例外的是英格兰银行，它是股东人数不受限制的股份公司。因此，从18世纪初到1825年的一百多年中，英格兰的银行体制是私人合伙银行制，再加上唯一的股份银行——英格兰银行。但苏格兰的银行业不受相关法律限制，股份制银行长期以来已是其主要形式。股份制银行与私人合伙银行相比具有明显的优势。股份银行必须由股东认缴资本组建，且股东数量不受限制，因而资本雄厚，抗风险能力强。而私人银行出资者最多不过6人，资本量有限、甚至微薄，抗打击能力差。托马斯·约普林是当时银行理论的探索者，力主建立股份银行体制。他指出，每逢商业萧条时英格兰都有大量银行破产，而苏格兰却鲜有此状，其原因即在于“苏格兰的银行是股份公司，而英格兰的银行是个体公司”。(64)类似的论调在危机前多年一直存在，改革的要求和讨论也常见于各类报刊和小册子。相似的想法在政府成员中也有相当大的影响，利物浦勋爵就持这种观点，甚至直言“英格兰银行的特权……对这个国家是最大的不幸”。(65)故而，这项改革并非政府的一时应急之举，而是酝酿许久之事。危机为此提供了一个恰当的时机。 改革的目标是取消英格兰银行特权，允许任何人组建股份银行公司。英格兰银行长期享有既得的垄断利益，且受法律保护，这构成改革的主要障碍。因此，政府推动此项改革的重要环节是征得英格兰银行的同意。 1826年1月13日，利物浦勋爵向英格兰银行递交了一份文件，就“本国银行业的目前状况”提出建议，希望“在全国建立一个牢靠的银行业体系”。改革的样本就是苏格兰的银行制度，其优势在于，“在过去35年中，它已经避开了英格兰货币市场中产生的所有混乱。”为了达到改革目标，政府要求：“第一，英格兰银行应该在本国的不同地方建立自身的分支机构；第二，在从事银行业的合伙人数量方面，除了在首都的某个范围之内，英格兰银行应该放弃其排他性特权。”(66)这两项要求意味着，政府以准予英格兰银行开立分行为条件，换取其放弃股份制银行的垄断地位。(67)利物浦政府的这一改革思路是认真权衡全局利弊的结果。如果仅要求英格兰银行放弃垄断特权，势必会遭到对方的依法拒绝。英格兰银行特许状1833年将到期，政府当然可以届时推动议会取消英格兰银行，从而在没有此障碍的情况下进行改革。然而，政府的财政运作依赖于英格兰银行，一旦该行取消，将不可能有其他机构立即填补其空缺，政府财政就会陷入瘫痪。 1月19-20日，英格兰银行董事会就政府的建议进行了磋商，26名成员全部出席。会议形成两方面的决议。一方面，对于建立分行，董事们的态度非常积极，并专门陈述了改革对于“公众和政府的利益”的有利之处：“首先，分行会提供比现有状况下更安全的地方流通；第二，通货突然扩张和收缩造成的灾难将不会这么经常发生；第三，它们能够增加货币递送方面的便利性和安全性；第四，它们能够在本王国的任何地方为政府和公众提供安全的存款之所”。(68)简而言之，在全国建立英格兰银行分支体系有利于保障金融稳定，公众和政府都将受益。从货币供给的稳定性、安全性等角度来说，这样的观点是站得住脚的，而且大众也容易接受。但我们还应看到，冠冕堂皇的说辞之下，这一态度还有更深层次的动机。英格兰银行是商业银行，资本由私人投资构成。董事们首先考虑的是投资者自身的利益，毕竟投资就是为了获利。开设分行可以带来更多的利润和更大的竞争优势，这些都是投资者所希求的。(69)上述动机还由另一方面的决议所证实。对于放弃股份银行垄断特权的建议，董事们普遍表示不能接受。因为，他们“不认为有理由建议股东们放弃特权”。(70)这与他们乐于建立分行的态度截然不同。如果既能建立自己的分行体系，又仍能垄断股份银行地位，显然对他们最有利。放弃特权就意味着放弃长期带来的商业利益，这当然是他们所不愿接受的。英格兰银行将上述决议回复给了政府。 英格兰银行的态度明显与改革主旨相对立，但利物浦政府更不愿放弃初衷。1月23日，政府给予回复，信件表达了两层意思且态度很坚决。首先，“该行的利润将丝毫不受影响”。其次，“针对任何补偿提议”，政府都“严正反对”。(71)可以看出，政府考虑到了英格兰银行的相关利益，不希望使其受到明显不利影响。因为，毕竟英格兰银行与政府关系密切而特殊，政府需要它来筹集借款、垫付债务。这种态度也为了顺利推动改革；同时，政府也再次明确表达了改革的决心。 深思熟虑之后，银行方面最终在26日同意了政府的计划。(72)董事会作出妥协也是明智之举。英格兰银行的特许权由议会授予且有期限，如果议会不准予延期，银行就将终止。银行知道，拒绝政府的建议就意味着“议会将不会同意在他们现有《章程》期限过期时重新授予其特权”。(73)不愿放弃部分既得利益，就会丧失全部利益。而且，按照政府的计划，它将有权在整个英格兰范围内开立分行，就其目前作为唯一股份银行的优势，必将在未来占据拓展业务的先机。改革创造的新利益很可能大大超过原有的垄断特权带来的利益。政府达到了诱使该行放弃垄断特权的目的，消除了改革的最大障碍。 英格兰银行的建立和特权均由议会立法授权，因此关涉它的改革也需议会立法。2月14日，下院同时就禁止小面额钞票和银行合伙人改革进行了立法准备，但后者的议案迟至5月5日方在上院通过三读，期间多次修改。(74)议会就此的辩论反映出不同的主张。卡那封伯爵(Earl of Carnarvon)表示：“非常赞成在银行业机构中扩展合伙人数目的计划。”(75)一部分私人银行家和商人看到，参股银行垄断的破除将为他们创造更广阔的生意天地，于是积极响应。曼彻斯特商业与制造业协会27日向议会请愿，声称“英格兰银行的垄断……对于本国货币交易是有害的”，因此要求“废除该行的垄断”。(76)而另一部分私人银行家则认为，一旦取消组建股份银行上的限制，就会使私人银行遭受巨大的竞争压力，这是他们不愿意面对的。哈德森·古尔内(Hudson Gurney)是出身私人银行家家族的议员，他的发言显然代表这部分人的利益。“没有什么比将苏格兰银行制度引入这个国家更应遭到……反对的!”他进而还说：“其直接趋势是增加破产的数字。”(77)但支持改革的意见占据了上风。 银行体制改革最终以《银行合伙人法》的颁布而瓜熟蒂落。其主要内容有两点：其一，任何个人和团体都有权组建股份银行公司，股东人数不受限制。同时，英格兰银行在伦敦的65英里范围内仍有参股银行的垄断权；其二，英格兰银行可“授权和赋予权力给任何委员或委员会、代理人……在联合王国的、被称作英格兰部分的任何地方……开展银行业贸易和生意”。(78)藉此改革，英格兰的银行体制由私人银行向股份银行转变。股份银行体制更适合日益扩张的经济活动，具有抗风险能力上的优势，是现代银行业的发展方向。 对于英格兰银行来说，改革成了它建立更大优势的契机。作为当时英格兰唯一的股份银行，该行拥有雄厚的资本、庞大的客户群体以及丰富的金融经验；同时，该行与政府关系密切，对改革的意图理解透彻，对前景预测精准。短短两年多时间，英格兰银行就率先在一些工商业重镇建立起分行。(79)这些分行同样有权发行钞票，由此，英格兰银行的发行范围由伦敦扩大到各主要城市。 最初几年，或许因为股份制银行的“好处还未得到普遍理解”，(80)新建立的股份制银行数目并不很多。但从1831年开始，股份制银行开始集中涌现，到1836年已达89家。(81)金融服务总与生产密切相关，故而股份制银行在主要工业区发展更快。1836年5月，兰开郡和约克郡共有股份制银行33家，本部与分行的总数为180家。(82)“在伦敦和地方，私人银行的数目每年都在减少。另一方面，股份银行在各地都在增加。”(83)到19世纪末，私人银行已不再是银行业的主流，据当时的银行家萨缪尔·劳埃德回忆：“1810年，伦巴第街有40家私人银行，现在(19世纪末)仅有两三家。”(84) (责任编辑：admin) |
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