（二）决策制度。汉代政治决策过程中，形成了集议制度、谏诤制度和封驳制度，保障决策各个环节百官对政治的参与。汉代军国大政的决策，一般先由各部门或大臣提出问题，上奏皇帝，这就是章奏，皇帝据奏折拟定决策方案，或由皇帝的咨询人员提出决策方案，然后将方案交给百官进行讨论，广泛听取百官的政治见解，对方案进行论证分析，这就是集议。集议制度是决策的必经程序，据《资治通鉴》卷26汉宣帝神爵元年（前61年）载，“赵充国屯田奏每上，辄下公卿议”。而且集议是按法定的时间进行，参加人员也是法定的，一般来讲行政首脑和议臣是必须参加的，由皇帝或皇帝责成宰相或皇帝委派其他心腹主持，参加决策的人员可以充分发表意见。丞相（司徒）将集议的结果上奏皇帝，皇帝批示后转决策中枢御史大夫寺（尚书台）拟制诏书，在拟制诏书过程中，尚书需要认真审查，尚书要充分发表自己的政治见解，形成诸尚书通议合署制度，若认为不可施行，可拒绝“署议”。而且还形成谏诤封驳制度，若尚书令认为诏书不合时宜，可以退还给皇帝，拒绝发布执行，这就是“封”，即“封还”；并且还可以在封还诏书后写上自己的政治见解，提出驳斥的意见，上奏皇帝，这就是“驳”，即“驳正”。据《后汉书》卷41《钟离意传》载，钟离意任尚书仆射（当时尚书令空缺），“独敢谏诤，数封还诏书”，这就是把诏书退还给皇帝，以示谏诤。尚书台起草的诏书下达行政机关执行时，若认为不当，也可以封还诏书，拒绝执行，或不签署执行意见。《汉书·王嘉传》载，王嘉任丞相，哀帝增封董贤的诏书“下丞相、御史……嘉封诏书”。东汉后期，皇帝诏令急捕党人，“案经三府”，太尉陈蕃却之曰，“今所案者，皆海内人誉，忧国忠公之臣……”“不肯平署”[4]（《陈蕃传》），就是拒绝执行。从上述决策过程中的集议、封驳、平署制度看，每个环节都非常重视官吏的政治参与，保证了政治参与在决策过程中作用的发挥。
（三）文官管理制度。官吏的质量决定着权力运作的质量和效率，也是政治参与的人才基础。汉代文官管理的过程非常重视官吏的政治参与能力和水平，形成了选贤任能、论功行赏的教育、选任、考核奖惩制度。首先，汉代的学校教育就是培养官吏的，学习的儒家经典是政治文化的宝库，里边也有着丰富的为政治国的经验，通过考试，就可以授以相应的职务，这就是“学而优则仕”，国家用利禄诱导文人士子学习为政治国的方略，为国家和政治服务。“学”与“仕”密切相联，“仕”就是当官，本身就是政治参与，汉代文人士子的“学”就是为了“仕”，他们手捧着儒家经典竞相奔走于仕宦途中，口头诵咏着圣人之道，内心想着捞取利禄。求取功名的真实目的就是谋求富贵。这种状况始于先秦，到了汉武帝“独尊儒术”之后便越发热烈。汉武帝擢升治《春秋》的公孙弘为丞相，封平津侯，“食户六百五十”，“天下之学士靡然乡风矣”[3]（《儒林传》）。至汉宣帝时，（韦）玄成，复以明经历位至丞相，故邹鲁谚曰：“遗子黄金满籝，不如一经。”[3]（《韦贤传》）学习儒家经典成了文人士子入仕的敲门砖，官吏的录用考试，也考儒家经典，同时，录用官吏考试也非常重视士人的参政能力。汉代的录用考试主要是察举征辟制，其科目孝廉是由地方推荐到中央的孝子廉吏，廉吏本身就是在地方政府任职的有一定为政经验的清廉之吏，对他们进行考试的内容是“诸生试家法，文吏课笺奏”，“试家法”就是儒家经典，“课笺奏”就是章奏，章奏是官吏参与政治的重要形式，因此，考察的就是士人的参政能力。对于贤良文学科目，进行策试，又称“对策”和“射策”，相当于现在的抽签考试，其具体内容是针对现实政治中存在的问题提出改革的方案和措施，这也是政治参与能力的表现。所以，我们说：汉代官吏的培养和录用都是以士人的参政能力为目标和条件的。选用官吏实行连带责任制，有才必举，不举有罪，二千石“不举者，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[3]（《武帝纪》）。汉代选举人才的诏书常有“不如诏书，有司奏罪名，并正举者”的记载。
汉代考课制度中，也十分重视为政实绩的评价，为政实绩就代表着政治参与的能力。“各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上集（计）簿”，上计簿是考核官吏的量化标准，能准确地反映官吏为政业绩，要求准确无误，丞相府的东、西曹和郡县的功曹负责平时对官吏的考察和记载，部刺史对郡国的政绩材料“上计簿”进行核实，御史大夫也要考察上计簿的虚实，尚书台的三公曹负责官吏的考课，互相制约。对官吏政绩的准确考课就是最大的政治，有利于奖勤罚懒，调动各方面的积极性。汉代在考核中也非常重视民众舆论对官吏的评价，也就是重视民众政治参与在官吏考课中的作用。皇帝经常派大使出巡考课官吏，这就是所谓的“举谣言”与“行风俗”。《后汉书·刘陶传》记载：
光和五年，诏公卿以谣言举刺史、二千石为民蠹害者。时太尉许戫、司空张济承望内官，受取货赂，其宦者子弟宾客，虽贪污秽浊，皆不敢问，而虚纠边远小郡清修有惠化者二十六人。吏人诣阙陈诉，（陈）耽与议郎曹操上言：“公卿所举，率党其私，所谓放鸱枭而囚鸾凤。”其言忠切，帝以让戫、济，由是诸坐谣言征者悉拜议郎。
由此，我们可以看到谣言的考课功能。正如李贤注云：“谣言谓听百姓风谣善恶，而黜陟之也。”《汉官仪》对举谣言的解释也十分清楚：
每岁州郡听采长吏臧否，民所疾苦还条奏之，是为之举谣言者也。顷者举谣言者，掾属令史都会殿上，主者大言州郡行状云何，善者同声称之，不善者各而衔枚。
汉代帝王重视民众的舆论在考核中对官员政绩的监督作用。东汉光武帝就“数引公卿郎将，列于禁坐，广求民瘼，观纳风谣”[4]（《循吏传》）；和帝也分遣使者，“皆微服单行，各至州县观采风谣”[4]（《李郃传》）。考核官吏中重视民众舆论对官吏的评价作用，就是重视政治参与的作用。 (责任编辑：admin)
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