“福边利民”：民国时期云南垦务行政与边疆治理研究
http://www.newdu.com 2024/11/26 06:11:34 《思想战线》2019年第6期 罗群 童巍雄 参加讨论
摘要：云南地处西南边地，历来是统治者实施垦殖政策，输入移民的重要区域。民国时期垦殖受到从中央到地方政府的重视与大力提倡，不仅制定垦殖政策、颁布垦殖法规，而且设立垦殖机构，开办垦殖农场，垦务行政取得一定成效，极大地促进了边疆农业与社会经济的发展。 关键词：民国时期；云南；垦务行政；边疆治理 基金项目：国家社会科学基金一般项目“民国时期云南垦殖与边疆开发研究”阶段性成果（17BZS108）；云南省哲学社会科学基地——“滇学研究基地”重点项目阶段性成果（JD2016ZD01） 作者简介：罗群，云南大学历史与档案学院教授、博士生导师；童巍雄，云南大学历史与档案学院博士研究生（云南 昆明，650091）。 云南地处西南边地，开发较晚，多荒烟蔓草之地，丰富的自然资源得不到有效利用，是统治者实施垦殖政策、输入移民的重要区域。至民国时期，垦殖受到从中央到地方各级政府的重视与大力提倡，把“边疆屯殖，为今后建国第一等大事”，以“边地开发屯垦与移民实边，为发展国民经济之重要方针”。 不仅制定垦殖政策，颁布垦殖法规，而且设立垦殖机构，开办垦殖农场，垦务行政取得一定成效，极大地促进了边疆农业与社会经济的发展。 一、国家主导下的垦务行政与边疆治理 民国时期，垦殖成为国民政府治理与开发边疆、巩固国防的重要举措，得到中央的高度重视，垦殖政策也因此得以逐步发展和完善，形成了包括荒地调查、垦区划分，以及垦民和开垦资金来源等较为完备的一系列政策法规，设置全国性垦务行政机构，指导并规范垦殖在各地的推行与实践。 （一）垦殖政策与法规 1912年北京政府颁布了《农政纲要》，1914年颁布《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》，对荒地的范围、承垦者的权利和资格、承垦手续、承垦保证金等做出规定，以此规范和鼓励垦殖事业。但限于当时的时局，政府无力主持政策的实行，故制定的垦殖政策多为具文，没有得到具体施行。 1927年南京国民政府成立之后，先后多次颁布垦殖政策法规，“1930年6月颁布了《土地法》，1930年12月颁布《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》，1933年2月颁布了《奖励辅助移垦原则》，1934年颁布《徒刑人犯移垦暂行条例》和《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》”。农矿部于1930年召开全国农矿会议，讨论全国的农业事业和垦殖事业；实业部于1931年成立了林垦署。到1937年，全面抗战爆发，为救济难民、增加生产、安置荣誉军人，国民政府又多次颁布垦殖政策，鼓励全国发展垦殖事业。详见表1。  （二）荒地调查 南京国民政府认为：“因地方情形之不同，开垦方法亦因之而异。惟初步工作，须先实地调查，而后经营设计，方有准绳”， 遂颁布相关规定，进行全国荒地调查和勘测。1934年2月7日召开中央政治会议第394次会议，并通过决议：“由全国经济委员会及内政部、财政部，合组土地委员会，先将各省市土地实况，于六个月内为比较系统之调查，再行拟具办法提请中央规定”。土地委员会于1934年8月2日正式成立，在全国进行土地调查，包括全国10个省份，并将调查报告汇编成《全国土地调查报告纲要》一书。 为指导荒地调查的各类具体事项，1937年颁布《垦荒实施方案》，其中第2章详细规定荒地调查应该包括的项目为：1.荒地形势：山地、淤荒、平荒等及其分布的地势和面积；2.土壤性质：包括土壤种类、肥瘠程度、耕作难易程度、有无盐碱性质或其他特殊情形；3.气候情况：包括雨水多寡、气温高低、寒冷程度及降霜降雪的时期等；4.荒地内有无河流、水源、池塘及其水量；5.水路交通情形；6.治安情形；7.运销市镇的名称、路程、方法、费用、来往时间、捐税等；8.农工雇用的难易、工资高低、性情风气等；9.水陆野生植物的种类；10.天灾、水灾及荒废原因等情形。 此外，国民政府又于1941年颁布《农林部荒地调查及垦区设计实施纲要》，对于荒地调查原则、调查范围和程序、调查的事项和方法、调查步骤、调查的人员和组织、调查用品等内容作出详细的规定，以“调查西南、西北边疆各省荒地，准备战后移兵屯垦，充实边防”为原则，分为西北区和西南区两区进行分区调查。 西北区包括甘宁青绥等省，分3期进行调查，第1期4个月（民国30年6月至9月），调查古叠州（甘肃临洮西）、祁连山麓（甘肃）、武威张掖酒泉（甘肃）一带；第2期5个月（民国31年4月至8月），区域包括青海、绥远一带；第3期7个月（民国32年4月至10月），调查西北各省未调查之区域。西南区包括滇黔湘粤桂康等省，分3期调查，第1期5个月（民国30年6月至10月），调查对象为威宁及黔西一带（贵州）、连县连山及大廋岭一带（广东）、柳州附近及郁林一带（广西）；第2期5个月（民国31年6月至10月），调查滇越路两旁迤南迤西（云南）；第3期7个月（民国32年4月至10月），主要是西康及各省未调查区域。还规定荒地调查分为概况考察和荒地查勘两种，前者主要是“将每一荒地区域的范围、自然情形、农产情形、社会情形、土地制度概况分别详加考察”；而后者则是对“荒地区域的位置、面积、地势、土质、地权、水利等分别实地详加查勘”。 （三）垦区划分与经营 国民政府根据荒地调查情况进行垦区的划分和设计，1928年7月，农矿部召开垦务会议，确定了边疆14个垦区，一共为4个大区，即东北区、西北区、西南区、滨海区。东北区包括兴安、松花江、热河3个区；西北区包括察绥区、甘宁青区及新疆、外蒙4个区；西南区包括西康、西藏及云贵川桂3个区；滨海区有长芦、两淮、三门湾、琼崖4个区。 关于荒地的经营和使用，在1930年6月颁布的《土地法》中，其中的《荒地使用法》规定：“公有土地之荒地，适合耕作使用者，除经政府保留或指定为其他使用外，应由地政机关与一定期间内，勘测完毕，分化地段为垦荒区，并规定道路、沟渠及其他耕作必需之公共用地。” 对于私有荒地，1936年的《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》进行了规定：“私有荒地，由各县市政府，依照规定负责督促各业主实施垦殖；隶属于行政院的荒地则由市政府来督促垦殖。”1937年颁布的《垦荒实施方案》则明确了办理垦务有移垦、招垦、屯垦、直接经营4种方式。进行移垦时，应注意水利交通建设、垦民的选择、垦民的运送和招待、垦地的区划和分配、垦民的组织和管理、垦民贷款等问题，需设立垦务机关，先进行规划再办理经营。垦地招垦时，大规模的水利交通建设、田亩区划，应由政府预先筹划建设，若面积过大、垦民众多时，其组织管理、保护贷款等事项也应由政府资以援助。军队屯垦，士兵应带原饷从事垦种，待垦殖生产足以自给时，原饷再停止发放。开垦之初，所居房屋、经营资本，应由政府代为筹措，待生产之后，分年偿还。而垦兵的管理，由军事机关负责办理。荒地由政府或私人直接经营者，须注意垦区的交通水利及区划、垦区基础设施建设、农工的选择和垦区经费预算等问题。 （四）垦民来源 在开展垦殖事业时，国民政府十分重视垦民的选择和招致，分别于1939年和1940年颁布了《非常时期难民移垦条例》《徒刑人犯移垦实施办法》《农林部、军政部调用荣誉军人从垦暂行办法》等，明确指出，难民、徒刑人犯、荣誉军人是垦民的主要来源。难民应具备的资格，主要包括：“一、身体强壮而耐苦劳者；二、能耕作或有垦区所需要之其他技能者；三、无不良嗜好者；四、移垦难民数量不足时，就具有前项资格而志愿移垦者选择补充之。” 而徒刑人犯在从事垦殖前，还须经过一定的训练，“徒刑人犯于移垦前，得在监狱附设之农场施以相当训练，以农业训练、精神教育、体育训练为主要科目，并酌令学习日用品之必需之手工业”；徒刑人犯从事垦殖还能够缩减一定的刑期，“移垦人犯适用累进法分为四级，移垦者应编入第四级，按其成绩以进级，但移垦前之成绩优良者亦得编入较高级；移垦人犯累进办法进级者，有期徒刑得缩短其刑期，无期徒刑得减为有期徒刑”。 此外，《农林部、军政部调用荣誉军人从垦暂行办法》还规定，农林部所属垦区调用荣誉军人以不能再服兵役者为限，军官按下列标准选择：“1.志愿从事农垦工作品行端正者；2.年龄在二十岁以上，四十五岁以下者；3.身体强壮能耐苦劳其伤残程度不妨碍农垦工作者；4.有农事经验通晓文字者。”而选择士兵的标准则在最后一项略有不同：“服兵役前曾在田间工作或铁瓦木石工作技能之一者。” 由此可见，国民政府选择进行垦殖的垦民都必须具备一定的农垦技能。 （五）垦殖资金来源 垦殖资金是垦殖事业能够顺利进行的物质保障，故此南京国民政府十分重视资金的投入，对此做出相应规定。首先是对于难民移垦事业经费的规定。于1939年5月颁布了《中央补助各省难民移垦经费办法》，“各省政府请求补助经费以直接用于垦民之事业费为限，其办理移垦必须之行政费用由省政府筹发，不得在补助费中挪用”。其次还规定了垦民贷款的相关办法：“垦务费分给养补助及生产贷款二种，给养补助如垦民伙食（以垦区农产第一年收获前为限）、医药等项，生产贷款如耕牛、种籽、肥料、农具及垦民住所家具等项；此项贷款得酌收利息，并于荒地生产收获后，由垦户分期偿还；其年限除土地贷款不得少于十年外，其他贷款不得少于五年；贷款利息不得超过年利三厘。” 为解决垦民的生产与生活问题，1942年颁布的《农林部直辖垦区垦民贷款办法》，则对农林部直辖垦区垦民贷款的种类、期限、偿还方式以及利息等进行规定：“贷款分为生活贷款、生产贷款、副业贷款、其他临时性贷款等四种，生活贷款包括给养费、衣被费、卫生费等，生产贷款包括土地费、建筑费、农具费、家具费、农事役畜费、种籽费、肥料费、饲料费、药剂费等，副业贷款包括畜牧费、纺织费、农林产制造费用等。”“垦民贷款以贷给垦民到达垦区第一年内之各项费用为限，其贷款限额应根据经费预算及垦民实际需要，按每户、每人或每亩预为订定。第二年后，如遇有天灾歉收或其他不可抗力之损失，必须续贷时，得由垦区管理局呈经农林部垦务局转呈核准酌以续贷之。” 具体到难民移垦的经费，“国营垦殖经费，由中央政府担任；省营垦务经费除得由省政府呈请行政院补助外，不足之数额，由该省政府自行筹拨；或呈经中央主管官署核准发行公债；民营垦殖，得呈请中央或省政府酌予补助或贷款”， 由此可以看出，国民政府对于垦殖事业的重视和为发展垦殖事业所做出的种种努力。 （六）中央垦务机构的设置与职能 为了使垦殖政策得到有效的贯彻和落实，南京国民政府积极组建垦务管理机构。1938年10月，规定由经济部协同内政部、财政部和赈济委员会进行管理，统筹全国移垦事业。至1941年，由农林部总管全国农林行政事务，下设总务司、农事司、农村经济司、林事司、渔牧司、垦务总局6个司局。其中垦务总局专门负责全国范围内的垦务行政管理，下设5个科：第一科负责主管文书收发保管、典守印信、职员登记任免、款项出纳等事项；第二科主管公营垦务的计划及经营、民营垦务的指导和扶助、垦务团体的指导及监督等；第三科专管宜垦荒地的调查勘探、垦民的集中、垦务人才的培养等；第四科负责垦区的规定、工具及肥料的利用指导、垦区内的水利交通、垦区内的教育卫生等事项；第五科主管本局职员的进退和奖惩、职员的训练及补习教育、职员的抚恤及公益、人事的统计等。 除了在中央设置垦殖管理机构、明晰职责外，在各垦区的行政管理中，1941年还增设了垦区管理局，分甲乙两种编制：甲种编制的耕作垦民须满5千人、耕作面积达到5千亩以上；乙种编制适用于耕作垦民在5千人以下、已垦面积不足5千亩的情况。此外，垦务总局为了达到实验兵工屯垦、开发土地、增加生产、充实边防的目的，在全国设置屯垦实验区，并设屯垦实验区管理局来加强管理。 至此，垦殖作为边疆开发的主要内容和载体，以中央政府为主导，自上而下地出台各种垦殖政策与法规，编制方案，而且付诸实践，组建垦殖机构，设立垦区等，通过强化垦务行政，推动边疆治理，为边疆社会的综合发展提供了强势动力。 (责任编辑：admin) |