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巡视制度是中国古代监察制度的主要形式，其显著特征是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣官员巡视地方，以达到监察百官、察举非法、反腐肃贪和惩奸除恶等作用。巡视制度是具有中国特色的官制文化的重要组成部分，它萌芽于“三皇五帝”时代，确立于秦汉，完备于隋唐宋，成熟和强化于元明清时期，历代相沿。 在形式上，有皇帝亲自巡视，也有皇帝派遣官员代为巡视，后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关，派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察，也有暗访。明察是公开巡官身份，所到之处，“地动山摇”；暗访是不张声势地深入民间微服私访，谓之“行路御史”。 巡视制度是一种监督行政官员的监察形式，目的是震慑百官，在国家监督体制中具有举足轻重的地位和作用。 萌芽时期 在远古的尧、舜、禹时代，就出现了自上而下的巡察，形成了后来巡视制度的雏形。如尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东南西北四方，确立了“五岁一巡狩”的制度。《尚书·舜典》记载了舜巡视四方的情况：“岁二月，东巡守，至于岱宗，柴。”此后，夏、商、周三代均循此制，但巡狩的时间各不相同。 西周时设立监察御史，但只是天子左右负责拟文记事、保管典籍的官吏。当时设有称为“方伯”的官吏，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。至春秋战国时期，巡视仍以国君为主，国君有“巡县之制”，国君、相国、郡守都可以巡视地方。监察御史也开始行使监察职能。齐相管仲认为，监察御史对于君主统治具有主动性，“一曰长目，二曰飞耳，三曰树明”。 从总体上看，“巡行”的最初作用是为了维护部族间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况。虽然也有整顿吏制、纠察不法行为以及选拔人才的作用，但没有形成制度，偶然性很大。而且，这时的巡视并不是专职巡视，既没有独立的巡视机构和体系，也没有专职的巡视使臣和法规，巡视和监察活动也比较简单，因此仅仅是巡视制度的萌芽和初创阶段。 建立时期 秦始皇统一六国后，先后五次“巡行”，以加强中央集权的专制统治。同时，改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的职责是监察百官，等于副丞相，可以递补相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高权重，百官畏之如“风霜”。后有诗云：“扶颠待柱石，独坐飞风霜。”汉承秦制，设御史台，隶属少府，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，其监察范围包括“盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服”。 当时御史中丞与尚书、司隶校尉朝会皆专席而坐，史称“三独坐”，地位十分显赫。汉武帝时，创设了对地方监察的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县，开始了中央监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国分为十三部，每部设立一名刺史，其工作方法是“乘传周流”，其职责被钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，还设立了督邮察县制度，即在郡级地方政府增设督邮一职，采取巡部方式，掌管县内官吏的监察。 为了防止监察机构坐大失控，朝廷规定监察官员必须接受监督，所谓“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏督监之容曲，设司察以纠之；宰、牧相累，监、察相司”。宰、牧相累，是行政权与监察权之间相互制约；监、察相司，是监察机构之间相互监察。 这一时期是巡视制度的发韧期和建立期，其显著特征是分层与分部巡视相结合，有章可循，职权分轫，各司其职。至魏晋时，御史台脱离少府，成为独立的监察机关，由皇帝直属，号称“天子耳目”。南北朝时期，司隶校尉合归御史台。御史台则完全跃出百官之列，成为直接受命于皇帝的监察机构，称为“南台”或“南司”，地位特殊。 完备时期 隋朝仍沿袭御史台制度，以御史大夫为首长，设监察御史巡察地方。监察御史代表皇帝出巡地方，监察郡县，以保证中央集权的统一性。 为了进一步加强巡视制度，隋在御史台之外又增设司隶、谒者二台，三台分理监察。司隶台是专门监察诸郡的机构，以司隶大夫为长官，佐官有别驾二人，分监京师和东都；所属刺史十四人，掌巡察畿外诸郡。每年二月巡郡，十月入奏。又颁布“司隶六”的监察法条，制定《开皇律》的刑律，建立起一套较为完备的巡视机制。 唐初，随着中央集权不断增强，巡视制度有了较大发展。首先，中央御史台分设三院，各司其职，分工明确：台院是御史大夫本部，主掌纠察中央百官；殿院主管殿廷供奉之仪式，并随皇帝巡幸；察院负责地方巡察。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，互相配合，对中央和地方形成系统分察制度，而且法规完备，为以后历朝所效仿。 其次，建立了“分道巡按”制度，以弥补御史台不定期出巡的不足。“分道巡按”是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度，担任巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史甚至行政官员。贞观时，天下分为十道，定期派遣官员巡察地方。《新唐书》载，贞观初年“遣大使十三人巡省天下诸州，水旱则遣使，有巡察、安抚、存抚之名”。武则天时巡按使定额八人，每年春秋两季出巡地方。唐中宗时，设各道台使二十人，选择内外官五品以下贤明清廉者充任。巡按使的职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。 宋朝继承了唐代的三院御使之设，御史掌握“肃正纪纲，纠劾不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官不守典法，皆合弹奏”的职权，又将门下等省的谏诤权别立为谏院。此前，御史主弹劾，言谏主讽诤，到宋代御史可以参与言事谏诤，形成台谏合一，成为很大的制约力量，以至于出现“宰相但奉台谏风旨而已”的局面。宋代对地方巡察的机构总称为“监司”，皇帝可以通过监司出巡制控制地方官吏。依律，监司要在一年或二年内巡遍所辖地区，出巡时在地方上逗留的时间“无公事不得住过三日”，违反规定的监司就会受到处罚。 成熟时期 元代以后，巡视制度得以进一步强化。元世祖至元二十八年，诏书云：“改提刑按察司为肃政廉访司，每道仍设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。俟岁终，省、台遣官考其功效。”当时，全国划分为二十二个监察区，察院派“肃政廉访使”常驻地方，并在江南和陕西设“行御史台”，作为中央御史台的派出机构，以统治各道。 根据规定，廉访使除两人留守外，其他人员一年的主要工作就是巡视各地，“副使以下，每岁二月分莅按治，十月还司”，负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。明初，太祖朱元璋经常不定期派出监察御史巡按地方。他在敕谕中反复重申：“风宪作朕耳目，任得其人，自无壅弊之患。”明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度，按当时十三省区划设十三道监察御史一百一十人，再从中选派巡按御史。选派巡按御史的条件和程序十分严格，先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点一名。明成祖称：“御史，朝廷耳目，非老成识体者不任。”十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时却不受都察院控制，直接对皇帝负责。 巡按御史代表皇帝巡视地方又叫“巡方御史”，俗称“八府巡按”，权力极大。每当地方发生重大事件，皇帝就派较高级别的都御史带衔出巡，不仅行监察权，有时也兼管行政、民政叫“巡抚”。开始是临时性派遣，后固定设在内地或边疆地区。这是巡视制度被强化和日益成熟的一个重要表现。 此外，为监督六部的活动，明朝还在中央设立“六科给事中”，“掌稽察六部百司之事”，并在各省设提刑按察司，负责对所属地区经常性的巡察。多种方式相互交叉，相互补充，形成了全新的巡视体系。再加上“东厂”和“西厂”的监视，明王朝对中央和地方官员的控制可以说达到了空前的程度。 清袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，不同的是将监察御史改为十五道，比较精简。但清朝御史机构的地位进一步提高，都察院不仅“纠劾百司，辨明冤枉，提督各道”，还有代“天子巡猎”、考察“政事得失”的职能，监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。雍正曾反复强调：“科道乃朝廷耳目之官，所关甚大。”康熙经常亲自巡视地方，他说：“臣下之贤否，朕处深宫何由得知？缘朕不时巡行，凡经历之地，必咨询百姓，以是知之。”入清以后，“六科给事中”并入都察院，由六科给事中和十五道监察御史分掌中央和地方巡察，台谏合一，成为国家机器十分重要的组成部分，为清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。 特点和本质 从监察对象看，古代巡视制度主要是针对各级官员，防止其对君主不忠、谋反或违法乱纪，为巩固和强化君权服务。从职能上看，巡察官员主要有五项职责：一是监督朝政，驳正违失；二是纠弹百官，察举非法；三是检查政务，考察民情；四是推鞫狱讼，审录冤枉；五是广施恩惠，举荐人才。 中国古代巡视制度具有如下特点：(1)官员职责明确，有完备的法规依据和法规保障。如汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》、唐代《巡察六条》以及明代的《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》等，都是专门的巡察法规。此外，中央巡察官员的权力直接来源于君主，只对君主负责，不受其他部门干扰，便于独立行使职权。 (2)官员出巡具有很大的权威性。由于代表君主行使监察权，巡察官员能够“以小监大”、“以卑督尊”，如汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。而且巡察官威势极大。在唐代，有“御史出巡，地动山摇”的说法。在明代，巡按御史虽然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大员也“唯唯承命”，州县的一般官员更是“迎跪道旁，倘遇风雨，即知府亦陷膝泥中”。 (3)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区视察。这些官员长期流动，一般不长驻一地，没有固定的办公场所，不是地方一级行政机构。而且愈到后来，出巡时间愈长，明清时的“巡抚”甚至成了地方一级行政长官。 (4)注重对巡察官权限的设置。按照顾炎武的说法，中国古代监察官的特点是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。“人众”是指其在政府机构系列中占有一定的比例，而且兼负监察职责的官员往往更多；“秩卑”是指其品级较低。明代监察御史秩正七品，同地方县官，给事中则只有从七品；“权重”是指其权限较大，具有相对独立性；“职广”是指其职责十分广泛；“位显”是指其地位非常显要。这样定位是保证巡察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。 历史作用 在中国古代，由于生产力落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部门之间不能及时沟通，巡视制度在防止中央和地方官员与君主离心离德、结党营私、贪污腐化等方面起到了一定的积极作用，在很大程度上缓和了社会矛盾，保障了国家机器的正常运转。 首先，它有助于维护中央集权统治和国家统一。由于起到了中央对地方的监控作用，使得该制度成为我国古代社会长期沿用的一种重要的监察方式，加强了中央对地方的监控。 其次，有利于防止官员贪污腐化。巡视制度注重实地考察，实地调查，主动出击，而不是坐等吏民检举，在一定程度上减少了官僚主义现象，提高了监察的实际效果。通过对一些不法官吏实行及时和有效的惩处，对遏制权力腐败有一定的震慑和警戒作用。 再次，有利于加强对地方官员的考核，做到选贤任能。巡视制度打破了通过官方行文了解官场情况的局限性，扩大了信息来源，能够较为全面直接了解官员廉洁勤政的真实情况，有利于加强对官员的考核，做到选贤任能。由于经常成为获取地方真实情况、进行决策的重要依据，巡视制度常常成为中央决策系统的重要组成部分。 (作者 余少祥) (责任编辑：admin) |