1937年7月，日本帝国主义悍然发动了全面侵华战争。 在侵略者点燃的熊熊烈火中，国共两党捐弃前嫌，再次携手，正式形成抗日民族统一战线，由此推动了全民族抗战新高潮的到来。伴随着全民族抗战的持久和深入，全国相继出现了大小19块敌后抗日根据地。它们分布在华北、华东、华中、华南的广阔地域，含19个省的一部或大部，总面积达95万平方公里，拥有人口近1亿。在这些敌后抗日根据地内， “实行了抗日民族统一战线的全部必要的政策，建立了或正在建立民选的共产党人和各抗日党派及无党无派的代表人物合作的政府，亦即地方性的联合政府”〔1〕。这些地方性的联合政府，统称为抗日民主政权。 它们之中，除陕甘宁边区抗日民主政权是在瓦窑堡会议后逐步由工农民主政权转变而来之外，其余都是由中共领导的人民抗日武装在敌后开展抗日游击战争逐步建立起来的。
    在敌后抗日根据地政权建立之初，关于政权的性质问题，不仅党内外许多群众不了解，而且一些党的领导干部也不甚明确，以致于有人提出，这种政权“在政策上是统一战线的，而在其阶级性质上应该是工农小资产阶级的政权。”也有人认为，这种政权就是“共产党的一党专政”，共产党员应该“完全独占政权工作”，包办一切。鉴于以上种种在抗日政权性质问题上的糊涂认识，毛泽东指出，必须对抗日政权的性质有一个“明确了解和认真执行”，这将“大有助于全国民主化的推动”。而“过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响”〔2〕。 为了澄清党内外在抗日政权问题上的糊涂认识，统一全党思想，加强各抗日根据地的政权建设，中共中央于1940年2月1日发出《关于抗日民主政权的阶级实质问题的指示》，向全党说明了抗日根据地政权的性质，指出：我们领导的政权，是抗日民主政权，是几个革命阶级联合的政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的革命的专政。抗日民主政权在其阶级成份上，工农小资产阶级是主要的，然而应当吸收进步的中产阶级分子及进步士绅加入。“抗日民主政权应当在政策上和阶级实质上，都是抗日统一战线的政权，即一切拥护抗日统一战线、不投降、不反共、不倒退的人都应当吸收其代表加入政权，但绝不是大地主大资本家工农小资产阶级的联合政权。”同时还指出：“工农小资产阶级政权”这个口号在现实不适当，“因为这个口号对于党的抗日民族统一战线的路线不适合”。〔3〕在此以后，毛泽东在他的一系列著作中， 对共产党领导下的抗日民主政权的性质作了明确规定和阐述。
    在1939年12月所写的《中国革命和中国共产党》一文中，毛泽东明确指出：“在抗日战争中，在中国共产党领导的各个抗日根据地内建立起来的抗日民主政权，乃是抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是在无产阶级领导之下的几个革命阶级联合起来的专政。只要是赞成抗日又赞成民主的人们，不论属于何党何派，都有参加这个政权的资格。”〔4〕随后，毛泽东又在《抗日根据地的政权问题》、《目前抗日统一战线的策略问题》、《团结到底》、《论政策》等著作中，进一步阐明了抗日民主政权的性质。他指出，在抗日根据地内建立的政权性质，是抗日民族统一战线的，“这种政权，即是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权；是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级专政相区别的，也和严格的工农民主专政有一些区别”。总之，在抗日根据地内建立政权的问题上，“必须确定这种政权是抗日民族统一战线的政权”〔5〕，是赞成抗日民主的“各党、各派、各界、 各军的联合专政。”〔6〕
    作为抗日民族统一战线性质的抗日民主政权，它具有以下四个基本特点：
    第一，抗日民主政权以一切赞成抗日和民主的人们作为社会基础
    抗日民主政权是抗日民族统一战线在政权上的体现，具有极为广泛的代表性和社会基础。不论是工人、农民（含雇农、贫农、中农）、其它小资产阶级、富农、地主、资本家，不论是共产党员、国民党员、其它民主党派成员，也不论是居住边区的汉族或其它各少数民族，只要赞成抗日和民主，就均享有平等的政治权利，均可参加抗日民主政权。大地主大资产阶级及其政治代表虽不曾加入抗日民主政权，但他们只要不是汉奸卖国贼或破坏抗战的反动派，就不是专政的对象。抗日民主政权专政的对象，仅仅限于日本帝国主义侵略者及其走狗汉奸卖国贼。“将买办性的大资产阶级和没有或较少买办性的民族资产阶级加以区别，将最反动的大地主和开明士绅及一般地主加以区别”，这是中国共产党争取中间派和实行抗日民主政权的“理论根据”〔7〕。因此， 抗日民主政权，是一个由主张抗日的共产党人和赞成抗日的党派及无党派的代表人物组成的政权，是从政治上团结各抗日阶级、阶层对汉奸和反动派进行专政的联合政权。它以工农群众为主体，首先依靠工农并代表他们的利益；同时也容纳其他反帝反封建势力的阶级，包括一切赞成抗日又赞成民主的人们。建立在如此广泛的群众基础之上的抗日民主政权，必然能够最大限度地团结、动员和组织一切抗日力量，开展持久的抗日游击战争，从而弥补抗日根据地物力、财力之不足，造成陷敌于灭顶之灾的人民战争的汪洋大海，并且最终战胜武装到牙齿的日本侵略者。
    第二，抗日民主政权施行体现抗日与民主两大精神的施政方针
    正如毛泽东所指出，作为抗日民族统一战线的政权，抗日民主政权的施政方针，“应该以反对日本帝国主义，反对真正的汉奸和反动派，保护抗日人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农生活，为基本出发点”〔8〕。邓小平也指出，抗日民主政权施行的各项方针政策， “必须照顾到一切抗日阶级和阶层的利益，既要照顾这一阶级，还要照顾那一阶级，必须放在争取多数、反对少数的基础上。对各个抗日党派都要保障其合法存在的自由权利”〔9〕。 这一体现抗日与民主两大精神的施政方针，全面反映中国共产党抗日民族统一战线政治策略和抗日救国十大纲领的要求，是各地抗日民主政权制定施政纲领的基本指导原则。它具体体现在抗日民主政权的各项政策之中，如：以保障各抗日阶级、抗日党派、抗日军队及全体人民团结抗日为核心的抗日民族政策；以保证一切不反对抗日的地主资本家与工农享有同等人权、财权、选举权和集会、结社、言论、思想、信仰等自由权为核心的民权政策；以减租减息为核心的土地政策；以发展经济、保障供给为总方针的财政经济政策；既改善工人工作条件和待遇、又使资本家有利可图的发展实业政策；以减轻人民群众负担、提高政府工作效能为目的的精兵简政政策；以提高和普及人民大众抗日的知识技能、增强民族自尊心为中心的文化教育政策；以及镇压与宽大相结合的锄奸镇反政策等等。这些政策表明，抗日“民主政权的实质是改善人民的经济生活与提高人民的政治觉悟，二者均为抗战。”〔10〕它所实行的各项政策，“都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其它中间阶级的”。显然，这是“使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义的政策”，是“新民主主义的政策。”〔11〕这些政策，贯串着抗日与民主两大精神，体现了团结、抗战、救中国的基本立场。其贯彻实施，必将加强抗日军民团结，有力地打击日寇及汉奸，巩固敌后抗日根据地，使之成为坚持持久抗战、夺取抗战胜利的中流砥柱。
    第三，抗日民主政权实行参议会制的政治体制和三三制的政权机关人员分配原则
    抗日战争时期，各抗日根据地一般设立边区、县、乡三级政权机构，在政权组织形式即政体上实行参议会制。参议会制是我国人民代表大会制在抗日战争这一特定历史阶段的具体体现。“参议会的目的，只有一个，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国。”〔12〕各级参议会“固然不是苏维埃时代的工农代表会议，但也不是三权分立的外国议会制，它是人民代表会议，是各级政权的最高权力机关。”〔13〕根据参议会的组织条例和选举条例规定，参议员是由人民采取普遍、平等、直接、无记名投票的方式，直接选举产生（同级政府认为有必要时，得聘请勤劳国事及在社会、经济、文化各方面有名望者为参议员，但名额不得超过议员总数的1/10）。 选举出来的边区、县、乡三级议员，分别组成边区、县、乡三级参议会。各级参议会是边区各级最高权力机关，拥有选举、监察、弹劾边区各级政府和司法机关及公务人员，制定本单位单项法规，审议批准政府各项计划，议决政府、人民和民众团体提请审议的事项，督促、检查同级政府对参议会决议的执行情况，等等职权。各级参议会均需对人民负责，人民有权监督和罢免参议员。
    参议会的基本组织原则是民主集中制，基本活动原则是议行合一制。参议会在由人民选举组成后，又以人民代表的身份选举同级政府，监督、罢免政府人员，创制法律。各级政权之间的关系是下级服从上级；同级政权机关内部少数服从多数，集体领导，分工负责；政权各机关之间是相互统一的关系，只有分工，没有分立。参议会作为人民代表机关行使立法权；由它产生的各级政府行使行政权，对参议会负责，接受参议会监督；由参议会产生的司法机关，其工作“应在各级政府统一领导之下进行”〔14〕，彼此共同服从于人民的利益和意志。参议会制度所采取的民主集中制组织原则和议行合一制的活动原则，与抗日民主政权的性质是互相统一的。
    抗日民主政权的参议会制经历了一个逐步完善的过程。在三三制原则提出之前，各级参议会虽然也经过普选，但非共产党员人士和富有者当选参议员的很少，政府所聘请的参议员因受重视不够而未能发挥应有作用。这就不能使各阶层的意见得到充分反映，影响了他们积极性的发挥，并且因为缺乏各方监督，也不利于政权机关工作的改进与加强。1940年春三三制原则提出并得到认真贯彻，才使各级参议会成为真正的抗日民族统一战线的政权。1940年3月， 中共中央和毛泽东在总结陕甘宁边区及敌后各抗日根据地政权建设经验的基础上，明确提出了政权机关中人员分配的三三制原则，即：无论是在权力（民意）机关还是在行政机关中，共产党员只占1/3或少于1/3，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占1／3，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占1/3，他们代表中等资产阶级和开明士绅。在民意机关中，还可容许少数右派分子参加。只有汉奸和反共分子才没有资格参加政权机关。毛泽东指出：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。这是大体的规定，应依具体情况适当地施行，不能机械地求凑数目字。这种规定，在最下级政权中可能须作某种变动，以防豪绅地主把持政权，但基本精神是不能违背的。”〔15〕这里所说的最下级政权，主要是指乡（有些地方叫村）级政权。由于乡（村）级政权是整个抗日民主政权的基础，所以，“村长一级的共产党员，可以多于三分之一，但必须以村代表会、村工作人员中党员少于三分之一的比例，以为调剂。”〔16〕各抗日根据地通过贯彻政权机关人员分配中的三三制原则，明确凡是不投降不反共、赞成抗日民主的人，都可以参加政权工作。
    三三制原则作为抗日民主政权建设的一个重要指导原则，在各边区抗日民主政权的施政纲领中都有明确的规定，并且得到了较好的贯彻。以陕甘宁边区为例，边区第二届参议会选出的18名政府委员中，共产党员占6名；9名参议会常驻议员中，共产党员占3名；乡参议员中， 共产党员平均占1/3左右。县参议会情况大致相同。有时某一地区共产党员当选人数高于1/3，一些当选议员和政府委员的共产党员即用辞职的办法，主动减少所占比例，以保证三三制原则的大体实现。共产党把自己在抗日民主政权中的代表严格限制在1／3的数额以内，尽可能创造条件让更多的非共产党人士当选，使其他抗日党派和阶层的代表得到参政议政的充分权利，使他们在民意机关和政府机关中获得说话办事的机会。担任政府工作的共产党员，发扬民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意后再去做。同时，尽量鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见，切实改进自己的工作，使担任政府工作的党外人士有职有权，尽职尽责，党内外关系日益融洽。这种民主合作的至诚精神，赢得各阶层人士的广泛赞誉和衷心拥护。一些原来对抗日民主政权持怀疑态度的党外人士态度发生变化，盛赞边区“选政三三行伟制，名扬何让古唐虞”，认为“边区的章程越来越好”，“虽尧舜之世不如也”。