一
    毋庸赘言，如何防止杀伤人命是管制精神病人的首要环节。清朝初年，由于军国事务繁忙，这一问题尚未引起当局足够的重视；直到清王朝统治巩固之后，因疯人滋事案件时有发生，地方官吏才纷纷提议采取对策。康熙二十八年，刑部覆准山东巡抚的建议，令嗣后“疯病之人，应令父祖叔伯兄弟或子侄亲属之嫡者防守，如无此等亲属，令邻佑乡约地方防守；如有疏纵以致杀人者，照不应重律杖八十”（注：《大清会典事例》卷八百五《刑律·人命·戏杀误杀过失杀》。）。这是清政府针对精神病人“滋事”问题颁布的首条预防性措施，其意重在责成精神病人的亲属邻里提高责任意识，防范精神病人滋事生非，其运行则全赖精神病人的亲属邻里是否自觉自愿。因此，这一措施与其说是一项强制性政令，不如说是一条警示性建议，实际效果可想而知。
    雍正九年，四川发生一起疯人杀死多命案件。有感于精神病人管制措施之乏力，川督题请刑部下令将所有的精神病人强行锁禁，以防其残害人命（注：洪弘绪饶瀚：《成案质疑》卷一九。）。据其所言，川省已试令地方官对精神病人实行锁锢，但因这一措施执行情况如何与地方官的考成无关，又因川督无权惩治违抗该项政令者，所以在执行过程中收效甚微。经过斟酌，刑部决定采纳其建议，命令染患疯疾之人，“俱报官交与亲属看守”。为了有效贯彻这一政令，刑部相应制定了惩罚措施，基本内容如下：疯病之人俱报官交与亲属看守，如果看守不严，以致疯病之人自杀，其亲属、邻佑杖八十，地方官、该佐领罚俸三个月；如果疯病之人致死他人，其亲属、邻佑仗一百，地方官、该佐领罚俸一年（注：洪弘绪饶瀚：《成案质疑》卷一九。）。乾隆五年，这一政令经修改正式附例，形成定制：
    各省及八旗，凡有疯病之人，其亲属邻佑人等，即报明地方官、该佐领处，令伊亲属锁锢看守；如无亲属，即令邻佑乡约地方族长人等严行看守。倘容隐不报，不行看守，以致疯病之人自杀者，照不应重律杖八十；致杀他人者，照知人谋害他人不即阻挡首报律杖一百。如亲属邻佑人等已经报明，而该地方佐领各官，不严饬看守，以致自杀及致杀他人者，俱交部议处。（注：《大清会典事例》卷八百五《刑律·人命·戏杀误杀过失杀》。）
    这就是所谓的“报官锁锢”例，其要求是在报告官府后，根据有无亲属，对精神病人实行亲属锁管或邻佑锁管。此后清政府基本循着这一原则来管制精神病人，它构成清代精神病人管制政策的核心。
    然而，乾隆五年例存在明显缺漏，即既未说明如何报官锁锢，也未规定具体锁锢期限，在实施过程中缺乏可操作性，因此清政府于乾隆三十二年作了补充：
    疯病之人，如家有严密房屋可以锁锢的当，亲属可以管束，及妇人患疯者，俱报官交与亲属看守，令地方官亲发锁铐，严行封锢。如亲属锁禁不严，致有杀人者，将亲属照例严加治罪；如果痊愈不发，报官验明，取具族长、地邻甘结，始准开放。如不行报官及私启锁封者，照例治罪。若并无亲属，又无房屋者，即于报官之日，令该管官验讯明确，将疯病之人，严加锁锢监禁，具详立案。如果监禁之后疯病并不举发，俟数年后诊验情形，再行酌量详请开释，领回防范。（注：《大清会典事例》卷八百五《刑律·人命·戏杀误杀过失杀》。）
    很明显，增补条例比较具体地规定了“报官锁锢”程序及开释条件，这就使地方官在实施过程中能够有所依从，一定程度上克服了原例的空泛性。按照此例，在报官注册后，将根据有无亲属及房屋，对精神病人实行亲属锁管或官府监管。需要说明的是，据律例馆所言，此例只施于平人，但实际上每逢旗下正身及家奴与职官等染患疯病，也大体按照此例办理。例如：乾隆四十八年，厢黄旗蒙古委署笔帖式因疯逃走，自行投回，审明家有房屋，交伊父领回锁锢。嘉庆八年，正黄旗汉军马甲曹常文之妻方氏因疯于皇后车驾经过处突出道旁，审明后锁禁。嘉庆九年，厢红旗蒙古闲散常有染患疯病，刑部发给锁铐锁锢。因此，嘉庆十一年，律例馆复行申明：“疯病之人毋论旗民均应锁锢”（注：祝庆祺：《刑案汇览》卷三二《刑律人命·戏杀误杀过失杀·疯病之人毋论旗民均应锁锢》。）。道光年间，广东地方巡检蔡维垣因疯妄讦印官，两广总督以其籍隶直隶，广东并无住房可以锁锢，即交其母领回防范不能管束，奏请解回原籍锁禁（注：《刑案汇览》卷三二《刑律人命·戏杀误杀过失杀·官犯患疯请交亲属锁锢》。）。
    从形式上看，不能说报官锁锢例不够严厉，但从实际效果看，这一例文之运行其实并不理想。因为精神病人的亲属常常藐抗法令，不肯上报官府；而左右邻舍，只要精神病人的亲属不去报官，也一般不会主动赴县呈告，因为这既浪费时间，又损伤邻里和气，甚至难免涉于词讼。例如，道光年间，周某染患疯疾，“伊父周建爱怜其子，未肯报官锁锢”（注：《刑案汇览》卷四四《刑律斗殴·殴祖父母父母·疯杀父母无论因疯先行正法》。）；孙某染患疯疾，时发时愈，其父因其并未滋事，嘱令长子及邻佑不必报官。（注：《刑案汇览》卷四四《刑律斗殴·殴祖父母父母·因疯致伤父母之案专本具题》。）如是，地方官虽然有法可依，但因下情不能上达而无计可施，“报官锁锢”例不得不流于形式。从下文看，在清代律书及案例汇编等史籍中，载有不少疯病杀伤人命案件及其处罚条例，这也正好说明报官锁锢例之乏力。
    不难理解，精神病人的亲属之所以藐抗法令，主要出于“爱怜”之心，因为精神病人一旦遭到锁锢，便难以获释。道光六年，杨某因疯锁禁。未及一年，伊父以其疯病痊愈，呈请开释。刑部以为监禁不到一年，按例不应释放，只是既然其父呈请开释，不妨先行查明“伊父是否可以管束，将来旧病举发是否另行找有严密房屋可以锁锢”，再行酌情办理（注：《刑案汇览》卷三二《刑律人命·戏杀误杀过失杀伤人·疯发报官监禁病痊复行请释》。）。道光二十五年，刘某因疯报官锁锢。时隔半年，其兄亡故，家中再无子嗣，其母年老身单，呈请开释。基于该病人在监期间并未犯病，四川总督奏请刑部批准。刑部虽然承认该妇人的请求合乎情理，但仍命令总督查明该精神病人是否痊愈，其母是否有防范能力，家中是否有严密房屋以供将来疯病复发时圈禁之用（注：吴潮：《刑案汇览续编》，台北文海出版社1970年版，2992－2995页。）。由上可知，被锁锢的精神病人能否获释，主要取决于自身的病情及家中防范条件，而要达到这些要求绝非易事，尤其是精神病人的病情，很难天遂人愿。如是病人的亲属岂能忍心将自己的骨肉同胞推入火坑呢？
    其实，报官锁锢条例不仅实际效果欠佳，就是在人情法理上也难以贯通。晚清法学家薛允升研读此例时，曾力辟其谬：
    亲属律得容隐，祖父虽实犯罪名，尚不科子孙隐匿之条，一经染患疯病，即命预防其杀人，责子孙以报官锁锢，违者仍行治罪，似非律意。不报官锁锢以致疯病杀人，故照例拟以杖一百，若并未杀人，似无罪名可科。不报官锁锢及私启锁封之亲属人等亦云照例治罪，究竟应得何罪之处，亦未叙明。至无亲属又无房屋即行监禁锁锢尤属不妥，经罪人犯尚不应监禁，此等疯病之人，有何罪过而严加锁锢、监禁终身？是直谓疯病者断无不杀人之事矣，有是理乎？因有疯病杀人之案，遂将疯病之人一概恐其杀人定为此例，是因一人而波及人人，而其实为万不可行之事。（注：薛允升：《读例存疑》卷三四《刑律人命·戏杀误杀过失杀伤人》。）
    也就是说报官锁锢例不但在法理上与清律中“亲属相为容隐”和轻罪人犯不应监禁等理念相悖，而且在逻辑上存有二大纰漏：一是因有疯病杀人案件发生，即令锁锢所有的精神病人，“是直谓疯病者断无不杀人之事”，于理不通。二是只言要对不报官锁锢以致疯病杀人者治罪，未言要对不报官锁锢而未致杀人者治罪；只言不报官锁锢及私启锁封之亲属人等照例治罪，未言究竟依照何例治罪，例文含糊不清。
    事实上，报官锁锢例是否与清律中有关法理相合并不重要，其致命之点在于只言要对不报官锁锢以致疯病杀人者治罪而未言要对不报官锁锢而未致杀人者治罪一条（注：笔者迄未见到有关要对既未报官锁锢又未杀人之精神病人的亲属进行处罚的案例。但道光七年，在办理刘凯音案时，明言“患疯之人并非自杀，亦未杀人，地邻知情不报，毋庸置议。”（《刑案汇览》卷三二《刑律人命·戏杀误杀过失杀·疯病滋事亲属狱卒分别治罪》）。）。因为这条例文实施的结果必然是，守法者反使其亲人遭受长期禁锢之苦，藐法者却往往可使其亲人逃脱锁锢之难。另外，报官锁锢例之缺漏还不止于薛允升所言这些。例如该例只规定要对不报官锁管及锁管不严以致杀人之精神病人之亲属人等治罪，而未言应对报官监管后因疏于防范而使精神病人在监杀人之管狱者当做如何处罚。光绪六年，某报官监禁之精神病人杀死一名狱囚，承审官遍查律书，没有找到相应例文，最后只好比照上述针对精神病人亲属邻佑之治罪例文而又略加变通，对管监者处以杖一百，枷号二个月之刑。（注：杨士骧：《例学新编》卷一○。）
    既然报官锁锢例在法理上难以贯通，在实施过程中又流于形式，其存在就失去意义。因此，清政府于光绪三十四年终于将其废止：该例“将疯病之人及妇女一律呈报封锢，既虑房屋之不密，复恐锁禁之不严，而痊愈必须验明开放，必须取结，层层防范，未免涉于纷烦；其私启锁封，照例治罪，无论应治何罪，并未叙明，且疯犯未致杀人即属无罪可拟，似应全行删去”（注：沈家本：《大清现行刑律按语·人命》。）。这样，施行168年之久的“报官锁锢”例便在清王朝灭亡前夕划上了句号。