克什米尔争端是当代国际关系中历时最久，冲突最激烈，至今仍未得到解决的国际冲突之一。
    一、蒙巴顿方案带来的祸根
    克什米尔是查谟和克什米尔的简称。它位于巴基斯坦东北部，印度的西北部，和我国新疆、西藏毗邻，北隔瓦汗走廓与中亚相望。境内地势高亢，海拔多在3000米以上，为喜马拉雅山西南侧山麓地带。全区面积22万多平方公里，人口约500多万，其中穆斯林占77%，印度教徒占20%。
    在英国殖民统治时期，克什米尔是英属印度的一个大邦。1947年印巴分治时，英国鉴于克什米尔处于重要的战略地位，力图利用它作为军事基地，并以此制造印、巴纠纷，以便从中渔利，因而在“蒙巴顿方案”中，对克什米尔的归宿问题没有明确规定。致使克什米尔问题长期争执不下，成为影响两国关系的重大障碍。
    1947年2月，英国政府改派蒙巴顿作为印度总督。他提出的印度独立方案，被称为“蒙巴顿方案”。1947年6月3日，方案在伦敦和德里同时公布。其主要内容：英属印度按居民的宗教信仰分为印度和巴基斯坦两个自治领。其领土是这样划分的：①西北巴基斯坦，包括西旁遮普、信德、西北边省和俾路支，有人口2500万，其中伊斯兰教徒800万。②东北巴基斯坦，包括东孟加拉和阿萨姆的西尔赫特县，有人口4400万，其中伊斯兰教徒3100万。③印度联邦，包括英属印度的其余部门，人口2.25亿。④王公土邦，当时有565个，占全印度面积的2/5，人口有8100万。这些土邦享有独立地位，可分别谈判自由决定加入印度联邦或巴基斯坦，或者独立直接归属英联邦。但后来565个土邦的绝大多数都归属印度，只有3个要求独立。它们是海德拉巴、朱纳加德和克什米尔土邦。
    在克什米尔地区，按蒙巴顿方案的原则进行分治，本身就是矛盾的。如果按蒙巴顿方案以宗教信仰为标准来划分，这里77%的居民是穆斯林，理应划归巴基斯坦。但克什米尔的上层统治者信仰印度教，他们宣布克什米尔加入印度。因为根据蒙巴顿方案，土邦享有独立地位，他们可以自由选择加入印度或巴基斯坦。克什米尔统治者选择加入印度也无可指责。这就是蒙巴顿方案带来的祸根。
    1947年10月，印巴在克什米尔发生大规模武装冲突。1948年1月印度向联合国安理会提出议案，要求安理会制止巴基斯坦对克什米尔地区的入侵并使其退出已占领土。经过安理会印巴委员会的调查和讨论，美国先后在联大安理会提出各种意见，最终使安理会于1948年8月31日通过了《关于克什米尔问题的决议》，决议内容除停火命令和休战协定外，其中第3条规定，克什米尔的未来地位应根据人民的意志决定。对此，印巴双方均表示同意。1949年1月15日又通过了克什米尔问题“公民投票表决”的决议。根据这两项决议。印巴双方应首先达成停火协定，然后举行联合国监督下的克什米尔人的公民投票表决，以决定该地区的归属。由此产生了克什米尔的“公决”问题。
    1949年初，双方停火，同年7月划定了停火线。由巴基斯坦控制的地区约占全部面积的2/5弱，人口占1/4，印度占领区面积占3/5强，人口占3/4。此后，印度在它的占领区内成立了邦政府，巴基斯坦也在其控制区内成立了自由克什米尔政府。
    二、围绕“公决”问题的斗争
    “公决”问题的提出，不仅未能促使印、巴在克什米尔的争端早日解决，反而使其拖而不决。40多年来，美国在“公决”问题上支持巴基斯坦的立场，印度对此拒不考虑，致使公决问题毫无进展。在国际社会的敦促下，印、巴先后在1953年、1962年、1965年和1971年举行了若干次首脑会谈，但收效甚微。巴基斯坦一方坚持要求印度尊重克什米尔人的民族、文化、宗教传统，通过全体公民投票表决的方式来决定克什米尔的归属。而印度则认为，克什米尔土邦的王公哈利·辛格于1947年10月表示愿意并入印度，成为印度的一部分，克什米尔地方议会也于1953年通过法案正式宣布加入印度，所以就不再存在什么“公决”问题。双方对此僵持不下，其结果是两国于1965年、1971年两次爆发克什米尔战争，双方损失惨重。克什米尔问题使印巴关系长期紧张、对立，这种状况的存在又使整个南亚地区的社会经济发展受到严重影响。
    美国在安理会提出的克什米尔“公决”之所以难以实现，其主要原因是，在有关冲突的各方中缺乏举行公决的现实基础，各方对“公决”有着不同的想法和目的。
    在当时的查谟和克什米尔地区共有500多万人，其中77%左右是穆斯林，其余为印度教和锡克教徒，而土邦的王公哈利·辛格又是印度教徒，长期的封建君王统治使王公与下层穆斯林的积怨甚深，再加上印巴分治时教派间、民族间的“血腥暴力冲突”，使克什米尔民众之间存在着严重的心理不平衡，若在此时举行“公决”，无疑是对以伊斯兰教为国教的巴基斯坦有利，而对印度不利。所以，巴基斯坦极力主张公决，而印度深知举行公决的利害，所以印度不同意举行对已明显不利的公决。此外，在克什米尔地区一直存在着一股要求独立的势力。他们也希望通过“公决”来达到既不归属印度，也不归属巴基斯坦，以建立独立的“克什米尔斯坦国”的目的。这股势力是以原“自由克什米尔力量”发展而形成的，成为一支连印、巴都无法容忍的“第三势力”。他们希望将印巴分治下的克什米尔以及中国新疆和阿富汗境内的一部分地区联合起来，组成“克什米尔斯坦”。这就使克什米尔问题更加复杂化，使克什米尔公决的基础荡然无存。目前，无论是印度还是巴基斯坦对“公决”都不再提起。
    三、美、印在公决问题上的根本分歧
    首先，美、印在克什米尔公决问题上的根本分歧在于战略利益的不同。
    美国的“公决”议案是美国全球战略中对南亚政策的一个组成部分。战后初期，美国制定了针对苏联“共产主义扩张”的遏制战略，开始建立从东北亚到北大西洋的“新月形”包围圈，南亚就是其中的重要一环。美国为了保持在南亚地区的战略地位，竭力要把印、巴两国拉入其“反共阵营。”为此美国曾多次表示，要与印、巴结成战略同盟，利用签订条约和军事、经济援助等形式将美、印、巴连在一起。印度从本国根本利益出发制定了不结盟的外交政策。根据不结盟政策，印度不仅拒绝参加美国“编织”的反苏反共的条约组织，而且还先后与苏联和新中国建立了外交关系，印度还发起了加强亚洲新兴国家团结的运动。这一切都与美国的战略利益发生了冲突。当时美国的外交哲学思想是“不反共即反美”，所以当时美国国务卿杜勒斯称尼赫鲁的不结盟政策是“不道德的”。为了迫使印度接受美国的观点，美国政府一方面利用印巴矛盾，与巴基斯坦结盟，以此来制衡印度；另一方面利用克什米尔问题插足印巴关系，充当争端双方的仲裁者。在克什米尔问题上，美国利用其在安理会的特殊地位，逐步使克什米尔问题复杂化、长期化。首先，美国支持巴基斯坦的立场，将印度提交的“关于克什米尔问题的议案”改为“关于印、巴争端的议案，”这就使安理会受理的不仅仅是克什米尔领土争端问题，而是印、巴两国间所有的争端问题。这些问题在短时间内是不可能完全得到解决的，客观上就将印巴两国投入长期的纠纷之中。然后，美国提议在联合国有关机构和官员的监督下，由克什米尔公民投票表决克什米尔归属问题。美国认为只有这样做才是公正的。不久，安理会就决定由美国人尼米兹将军任公民表决监督总管。这在实际上就为美国控制印巴矛盾的解决创造了条件，使印度为求得克什米尔问题的解决不得不有求于美国。
    1947年11月2日印度政府明确表示，同意举行“公决”来决定克什米尔的前途，但同时指出“公决”是有条件的，只有在先决条件满足之后，印度才会同意举行“公决”。1948年1月27日，印度提出了公决的条件：①立即停火，巴基斯坦必须尽力促使武装分子撤出克什米尔，并保证今后不以任何方式对这部分势力给予援助。②恢复克什米尔的和平与秩序；在战争中出逃的克什米尔人应返回原住所并行使自己的权力；临时政府应改组为合法政府，在选民的基础上建立地方议会和组成地方政府。
    美印两国在“公决”问题上的分歧之一就是“公决”有无先决条件。美国坚持无条件举行公决，认为只有举行了公正、合理的选举，巴基斯坦一方的武装人员才会撤出有争议的地区。而印度的立场是只有先撤出巴方的各类武装人员，才能举行“公决”。双方各持己见，使公决成为泡影。
    1951年后，印度开始着手组织克什米尔地方政府，进行公民自决。美国对此反应强烈。1951年2月21日，美国驻联大代表格罗斯（Emost Gross）公开表示：“安理会决不接受和承认没有联大和它所指定代表监督下的‘公决’。克什米尔人只有在无恐惧下才能公正、自由地决定归属问题。”美国的立场不仅没有使印度政府后退，反而加速了克什米尔“公决”的进程。1954年2月，印度控制区的查谟--克什米尔议会决定正式加入印度，成为印度的一个组成部分。印度政府认为其法律效力与“公决”是同等的。此后，印度政府再也不同意举行任何形式的“公决。”
    印度在克什米尔危机爆发的初期之所以同意举行“公决”，是因为它对美国和联合国抱有希望，希望由联合国出面干涉巴基斯坦在克什米尔的行动，促使其尽早撤出该地区并停止插手克什米尔事务，以便印度能全面控制克什米尔，使其合法地归属印度。巴基斯坦撤出武装人员就意味着它丧失对克什米尔的影响，因而巴基斯坦也明确表示，在任何情况下也不会同意先撤军后“公决”的方案。由于巴基斯坦坚持其立场，印度政府在无法得到全部的克什米尔疆域的情况下，退求其次，巩固已控制的区域，不允许外来势力插手和改变现状。假如再举行任何形式的“公决”，其结果都不可能有利于印度，至少不会增加印度控制的区域和人口。所以，印度自50年代中期以后不再主张任何形式的“公决”，而坚持认为克什米尔已合法地归属印度。印度在克什米尔的战略就是正视现实，维持现状，避免大规模的边界冲突。在这种战略利益指导下，尽管印度在1956年和1971年两次对巴战争中在克什米尔地区夺回了一些领土，但在战后的谈判中均主动放弃。由此可见，印度并不希望打破分区占领的局面。既然如此，就没有必要主张公决，而美国却是为巩固在南亚的利益，利用公决为手段制衡印、巴，坐收渔人之利。
    其次，美印在“公决”所依据的原则上有重大分歧，分歧的焦点是宗教信仰能否作为公决的基础。
    在国际政治中，民族自决所依据的基本原则是民族自决权。它认为每个民族都有权决定和选择自己的政治制度和社会生活方式，各民族根据自愿原则可以自由地分离和自由地联合。而克什米尔“公决”所依据的原则并非“民族自决”，因为在克什米尔地区并非单一民族。美国政府认为印、巴分治的原则是“两个民族、两个宗教、两个国家”的理论，由此推论，克什米尔“公决”的依据也应是这个原则。只有举行“公决”，才能使公决后的克什米尔实现宗教信仰自由、公民不受宗教歧视的迫害。依据宗教信仰来进行公决，其结果必定对巴有利，印度是无法接受的。
    “两个民族、两个宗教、两个国家”的理论是在英属印度时期由伊斯兰联盟首先提出的，后来成为“伊盟”坚持要求与印度分治的基本理论和指导思想。这个理论认为，在印度，印度教徒和伊斯兰教徒有完全不同的信仰和社会生活方式，分属两个民族，印度应分为两个独立的国家。而印度教徒是不承认这个理论的。尼赫鲁领导的国大党一直反对根据两个民族的理论实行印巴分治。尼赫鲁始终认为在印度无论是印度教徒还是穆斯林都同属一个民族，仅有宗教信仰的差异，没有民族差异。民族与宗教是两个完全不同的政治概念。只是在“伊盟”的坚决要求下，为了避免全面内战，国大党才不得不为获得从英殖民主义统治下的独立而接受了分治的痛苦现实。
    当美国在克什米尔问题上再次提出“两个宗教，两个民族”的理论时，印度将其与英国殖民主义时期的作法自然而然地联系在一起，认为美国的作法是新殖民主义、帝国主义的表现。印度政府始终坚持认为，印度是个多民族国家，在政治制度上实行政教分离，是一个各民族、各宗教平等的世俗社会；在这样的社会中，不能依宗教信仰的差异来划分社区和实行分治，甚至分裂；在克什米尔问题上更不能以宗教信仰来举行公决，强调“两个宗教、两个民族”的理论就是分裂克什米尔、分裂印度。印度政府决不接受这种观点。印度政府驻联合国的代表多次质问美国：美国本身就是一个多民族、多宗教并存的国家，美国为何坚持要在印度的克什米尔地区以宗教信仰的不同为原则来举行公决呢？美国当年的南北战争就是反对南部的独立、反对南部的自治，如果美国同意通过公决来决定克什米尔的归属，那么美国当年为何不让南部举行公决来选择自己的政治制度和社会生活呢？印度还指出，决不能以克什米尔地区的多数居民是穆斯林为理由就主张该地区并入巴基斯坦。因为在印巴分治时，菊纳格瓦（Junagrah）土邦的王公是穆斯林，而多数居民是印度教徒，由于该王公选择了巴基斯坦，结果就归属了巴基斯坦。既然如此，克什米尔为何不能选择归属印度呢？
    由此可见，美印在克什米尔公决问题上的分歧表现在双方的国家利益、战略利益的冲突上和公决所依据的原则上。这些根本的差异使双方对公决有不同的解释和行动，这也就决定了公决的命运。由此可见，公民自决从形式上讲是公平合理的，是极有诱惑力的，尤其是对处于争端之外的国际社会各成员国更是如此。但在深层次上，我们可以看到它本身就存在着许多模糊的概念和无法调和、统一的矛盾，这就决定了它在实践中的复杂性。
    四、80年代后的克什米尔局势
    进入80年代以后，一方面双方的政治接触比以往有所增多，交往的领域也有所扩大；另一方面边界摩擦也几度导致了全面军事对峙，形成一触即发之势。双方在锡尔琴冰川地区的摩擦时有发生，在克什米尔停火线上也不断爆发小规模武装冲突。1986年底至1987年初，双方同时在边界两侧举行大规模军事演习，几十万军队近距离对峙，后经巴方主动通过外交途径与印方谈判，局势才没有进一步恶化。
    1988年11月，贝·布托当选为巴基斯坦总理后，印巴关系有所改善。印方主动取消了每年都要在印巴边界举行的军事演习。巴方也表示愿为改善巴印关系作出最大的努力。同年12月31日，双方签订了《互不攻击对方核设施》、《避免两国贸易中的双重征税》和《加强双边文化交流》三个协定。1989年两国领导人进行了互访，就内政、外交、国防、经贸等一系列问题广泛交换了意见，以谋求合理解决两国关系中存在的问题。但由于两国在许多方面存在着严重的分歧，克什米尔问题的解决一直未能取得实质性进展。1991年下半年至1992年，印巴两国部队数次在克什米尔地区发生冲突，引起国际社会的普遍关注。