三都铎时代的济贫法与社会控制
    在从中世纪到近代转变的过渡时期，有两个基本原则在处理社会问题时占主导地位，这就是严格禁止乞讨和要求健壮的穷人不分年龄与性格都要参加劳动。1563年，英王政府颁布著名的《工匠条例》，煞费苦心地列举出30个职业，规定这些职业范围内的劳动契约必须签订至少一年；每个未婚者或30岁以下者，只要无生活来源，且在过去三年中在以上所列的任何职业中就过业，如果他目前处于失业状况，都必须根据治安法官确定的工资标准，受雇于其中的任何职业的任何雇主。另外一个法规则规定，所有12-60岁的失业者，如果没有收入来源而又缺少专业技能，就得在同等条件下受雇于任何土地所有者。为了进一步加强社会控制，许多城市济贫花名册详细记录了每个寻求公共帮助者的资讯，包括姓名、年龄、住址、专业技术、社会身份、健康状况和工资待遇等情况。根据这些资料，政府不但有可能对穷人进行严格的分类，而且有可能实施集中济贫和控制穷人潜在危险性的发展。
    在都铎王朝早期，亨利八世就严禁乞讨，并要求每个教区把慈善基金集中起来统一支配。所以，地方当局不得不采取征税的办法，以解决无能为力的穷人的资助收入来源问题。但是，不管地方当局还是中央政府，它们都有一个共同的济贫目标，就是维持安定的社会秩序，具体表现为严格禁止乞讨，试图阻止贫民迁移，迫使当地穷人接受低工资的工作。所以，隐藏在16世纪济贫法背后的劳工立法的内在动机，就是要维护富人的既得利益，使穷人安于现状，使不合理的、不平等的收入分配制度和经济制度永远存在下去。
    穷人，不仅指没有什么财产的人，而且指贫困者、无家可归者、失业者和流民。伊丽莎白时代的人认为，其收入或所得不足以供养自己或其家庭的人就是穷人。这又可以区分为三种情况：第一，“无能为力的穷人”，他们因年轻或疾病而无法从事劳动；第二，“身体健壮的穷人”，他们想工作而找不到工作；第三，懒汉或“乞丐和流民”，他们被普遍视为是惩罚而不是救助的对象。在中世纪晚期近代早期，人们对济贫问题的认识有一个发展过程。人文主义者在16世纪20年代已开始致力于研究贫困的社会威胁问题。托玛斯·莫尔在《乌托邦》中就主张禁止乞讨，强迫所有健壮的穷人劳动。许多人文主义者过于关注大量的社会需求和担心严重的社会暴乱，建议采取办法，缓和需求矛盾和反对流浪。这种观点很快占据重要地位，1524年伊拉斯莫在《论俗语》中指出，乞讨是反社会的、可鄙的和危害公共秩序的，必须采取有力措施加以控制。一年以后，西班牙人文主义者朱安·路易斯出版16世纪最著名的关于济贫问题的论文《论济贫》，提出了一整套计划，包括禁止乞讨、强迫劳动、建立集中管理的救济基金、为贫民的孩子设立学校，等等。1527年，科莱利斯·阿格里帕讽刺性地谈及人们模仿古典时代时指出，不应当怜悯穷人，但不应该看不起乞丐和流浪者。英格兰在经历了“求恩巡礼”的精神创伤以后，贫民问题比以往处于更突出的地位上。托玛斯·埃列尔特、理查德·莫里森、托玛斯·斯塔凯和其他人文主义者得出一致的结论，认为懒惰是魔鬼的产物，强迫劳动是维护公共利益的根本需要。
    宗教改革家同样关注这个时期的贫困问题。不管路德、加尔文、慈温利在宗教主张上有多么大的差别，他们都认为贫穷既不是中古教会所恭维的美德，也不是世俗当局一再谴责的罪孽。他们主张，由于每个人都对自己的命运负责，懒惰应当受到严厉的批评；懒惰的反面，劳动则是神圣的，劳动的责任不仅要得到加强，而且必须付诸实践。1523年，马丁·路德在萨克森的莱斯涅格城帮助重建济贫工作。三年以后，慈温利在苏黎世指导一项公共福利发展计划。1541年，加尔文根据一则教令在日内瓦开创严格的济贫工作。尽管这三位改革家在许多问题上有不同观点，但在济贫问题上他们都遵循着基本一致的原则：禁止乞讨，强制劳动，提供最低限度的福利，集中统一济贫[①d]。
    由于对待贫困问题持有苛刻态度，都铎时代一直受到人们的尖锐批评。政府尤其害怕身体健壮而又没有工作的人的危险性，而鞭子、枷，甚至绞刑架都被中央和地方当局视为必要的防卫手段。都铎早期的立法，包括全国性法令和地方性法规，相对于1349年的《劳工条例》，没有任何实质性进步。所以，地方当局惩治流民在都铎早期很普遍，如果他们不是当地的乞丐，就要被遣送回原籍。如1531年的都铎议会法案要求每个“能够劳动”的失业和无主人的男子或妇女，都要被鞭打，“直到鲜血淋漓”，然后令其发誓，直接返回其出生地或以前的居住地。这个法案一直实施到1572年，除了有个短时期例外。1547年的法案规定，第一次判定犯有流浪罪的人要罚做两年奴隶，再犯者则增加惩罚，终身为奴或处死。实际上这个法案只是一纸空文，由于惩罚被认为太严厉，三年以后即被取消，1531年的法案重新恢复。20年以后，官方再次恢复更加严厉的惩罚措施对待流民，这就是1572年的济贫法[②d]。尽管它第一次承认流民与那些找不到工作的人之间的差别，它却规定第一次流浪要被鞭打和耳朵穿孔，第二次要按重罪判刑，第三次则处死。
    但是，在这个世纪最后30年中，都铎英格兰才最终确认并努力减缓非志愿性失业的压力问题，承认不同穷人之间的差别。也就是说，对于无能为力的穷人，以及那些只因为缺少工作而乞讨的人，法律逐渐变得较为宽容慈善。如1572年的济贫法就有积极的一面，它首次试图为身体健壮的穷人提供工作，并征收强迫性济贫税以供养无能为力者，规定在对所有纳税人的财产估价后才征收。伊丽莎白女王要求在全国范围内征收这种济贫税，并要求每一个教区均对贫民负责，任何须由济贫税负担的穷人均可被遣送回原籍。1576年的一个法案又加强了这个新政策，它要求每个自洽市和特准的市集把原料提供给身体健壮的失业者，使他们有活可干，每个郡的治安法官将为那些不愿工作的人建立感化院。英国第一个地方性感化院创建于1535年，它就是伦敦的布拉德维尔，后来许多郡的感化院都照搬了它的名字[①e]。1598年，一个“禁止流浪汉、流民和身体健壮的乞丐”的法案终于开始取代以前的所有的相关法案，它在限制和惩治乞丐方面作了详细规定。他们或像1531年法案规定的那样，被赤裸裸地系于马车后鞭打，然后遣送回家；或者，如果他们不可救药，治安法官有权把他们投进监狱或感化院、放逐出本王国、罚做划船苦工，或处死。任何郡或城市治安法官都被授权建立感化院；穷人入院后将要在其中做苦工。同时，这个法案还设立教区救济专员一职，他将专门负责征收济贫税，并组织身体健壮的贫人劳动，向他们支付报酬。1598年4月，枢密院要求严格实施该法案和类似的济贫法案。这就是1601年伊丽莎白济贫法的直接先导。
    都铎王朝处理贫困和流浪问题的指导思想是，惩罚和阻止流民，救济“应该救济的穷人”。伊丽莎白女王把已有的惯例用法律的形式固定下来，1601年的济贫法对下列几种人作了严格的区分，充分体现了惩罚与救济相结合的社会救济与社会控制原则：（1）身体健壮的穷人，他们因低水平就业或失业而致贫，不允许他人向其提供经济帮助。任何拒绝接受工作的穷人都要受到戴枷或监禁的惩罚。（2）孤立无援的穷人，包括老人、盲人、有幼小孩子需要看护的母亲，以及那些身体上或精神上有残疾的人，他们不能工作，通常被集中到济贫院生活。获准在院外生活而要求救济的穷人，一般可获得食物、衣服、燃料等实物救济。（3）不能自立的孩子，父母或祖父母供养不起的孩子，要去当学徒工。男孩跟着师傅学手艺，且必须工作到24岁；女孩则给人家做仆人，须服务到21岁或结婚时为止[②e]。
    伊丽莎白济贫法表明，都铎王朝已经意识到贫困和失业对其统治的严重威胁，统治者从以惩罚为主的社会控制政策开始向惩罚、救济并重的社会政策转变。它以法律形式使贫民救济规范化，在一定程度上缓和了都铎时期的社会冲突。至少，这个济贫法明确承认了国家有限的济贫责任。因为它规定在全国范围内设立济贫院，教区是实施济贫的基本单位，同时授权治安法官征收济贫税，并为失业者寻找就业机会。所以，归纳起来，这个逐渐形成的济贫法有这样几个特点：第一，也是最重要的，就是在每个教区强制征收济贫税，资助院外那些需要救济的贫困户。1563年，那些拒绝为穷人贡献捐资的人就受到了制裁的威胁。1572年，治安法官又被授权决定捐助数额的大小，从而就把捐助变成一种应征税。最后在1598年，准备广泛征税的条件已经成熟，负责征税的主要责任已从治安法官手中转归每个教区的教会执事和专事救济的职员。第二，反过来作为对公共税收和院外救济的补偿，这也是一场不成功、但却持续时间很长的反流民反乞丐运动。除非受到当局的许可，1601年伊丽莎白济贫法禁止乞讨和偶然性施舍。第三，它是对其他相关社会立法进行总结和补充，努力为穷人提供工作机会，使他们既不四处漫游，又不随意申请救济，维持社会安定。根据1576年的一个法案，治安法官还被授权向任何需要救济的城市提供大量的亚麻、大麻纤维或其他原料，雇用流民来生产，就是这种政策的先导。
    对待贫困、济贫、流民、乞丐诸问题的反应，也许是伊丽莎白时代社会政策的关注热点。乍一看，中央政府关心的只是集中在一个简单的惩罚穷人的目标上，其实伊丽莎白时代的济贫法是对前代的社会政策的延续和发展，它在基本精神上为以后的历届政府所沿袭，奠定了英国近代社会保障制度的原则基础。英国革命时期，济贫法的实施一度中断。斯图亚特王朝复辟时期，济贫法又予重新公布。光荣革命以后，分享政权的乡绅认为穷人处境不好的根源在于懒惰和不负责任，因而，1723年议会通过的立法批准两个及其以上教区联合建立修道院，其目的就是使穷人“懂得”劳动，克服懒惰，把济贫与惩贫结合起来，这也是1601年济贫法的延续。
    注释：
    ①a布伦达·博尔顿：《中世纪的改革》（Brenda Bolton,The Medieval Reformation.），伦敦1986年版，第26页。
    ②a〔美〕J.W.汤普逊著：《中世纪经济社会史》上册，耿淡如译，商务印书馆1984年版，第181页。
    ①b②b③bC.利斯和H.索利：《欧洲前工业社会的贫困问题与资本主义》（C.Lis & H.Soly,Poverty & Capitalism in Pre-industrialEurope.），哈费斯特出版社1982年版，第72、73、73页。
    ①cA.L.贝耶尔：《无业者：1560-1640年英国的流民问题》（A.L.Beier,Masterless Men--the Vagrancy Problem in England 1560-1640.），伦敦1985年版，第185页。
    ②c〔英〕萨。勃里格斯：《英国社会史》，陈叔平等译，中国人民大学出版社1991年版，第132页。
    ③cC.利斯和H.索利：前引书，第84页。
    ①dC.利斯和H.索利：前引书，第86-87页。
    ②dA.L.贝耶尔：前引书，第159页。
    ①e保罗·斯莱克：《伊丽莎白时代英国的贫困问题与社会控制》，载克利斯托弗·黑格主编：《伊丽莎白一世的统治》（Paul Slack,＂Poverty andSocial Regulation in Elizabethan England,＂in The Reign of ElizabethI.,ed.,by Christopher Haigh），麦克米兰1980年版，第223页。
    ②e查尔斯·扎斯特劳：《社会工作和社会福利研究入门》（CharlesZastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare.），加利福尼亚州太平洋园林：科尔图书出版公司1993年版，第15页。