承租“社田”与减免租税的安抚措施
    三次“围剿”失败后，1932年6月，国民党蒋介石组织对红军及根据地新的“围剿”。首先兵指鄂豫皖根据地，蒋在庐山召集豫鄂皖赣湘五省“剿共”会议，确定了“七分政治、三分军事”新方针，宣称“此次清乡剿匪能否成功，全靠政治力量如何”。所谓政治力量，即是蒋介石新提出的“清理收复区土地”、“复兴农村”、“扶绥流亡”等内容。(25)这本是经济政策措施，蒋介石将其作为政治“围剿”的内容，说明这就是一种策略手段。
    在这次“剿共”会议上，蒋着重讲了土地问题。他认为这是“政治基本工作”。而在收复区处置土地问题，减少了土豪劣绅的阻扰，在某种程度上是件好事，“经过匪患的地方……处置土地也是比无匪区域容易”。如何处理土地问题，蒋的思想与前相比有些松动，他说“至于如何处置土地，不一定要有呆板的方法，应当以补助剿匪进行为前提，因地制宜地去办，耕者有其田，平均地权，或者地还原主，或者实行二五减租，都是可以的，只要于剿匪有利，都可以斟酌办理”。(26)反映他为“剿共”而采取灵活的土地策略。
    10月，国民党军“围剿”鄂豫皖根据地及红四方面军取得战果，红四方面军退出鄂豫皖苏区。战事尚未结束，鄂豫皖三省“剿共”总司令部陆续公布“剿匪”区内各省农村土地处理条例和合作社条例，并宣布适用于所有“剿共”区。
    土地处理的基本原则是，承认并恢复地主土地所有权，指导农民组织合作社。收复区首先组织农村兴复委员会，作为向农村利用合作社过渡机构。任务是处理土地及其他不动产所有权之纠纷及办理一切善后事宜。条例规定，对已被中共分配之田地，有契据有经界者，以契据付审查后，土地发还原地主；契据遗失、被毁，而田地经界未毁者，出具兴复委员会二人以上之保证书状付审查后，将土地发还原地主；田地经界已毁，契证遗失，出具上述保证书状，由兴复委员会召集业主会议公开审查确定后，将土地发还原地主；凡所有权未确定，或无主之田地，官有荒地，概归农村兴复委员会管理，“应以计口授田法分配耕种之”，由农民承耕，交地租给兴复委员会，租额低于中共规定的地租额。这就是说，农民成为农村兴复委员会佃农。条例规定地主占有土地最高额，超最高额“以累进法征收其所得税”。(27)农村兴复委员会所管理之土地农作物及田租赁金，俟各级区域内农村利用合作社成立后，应全部移交该合作社管理。
    蒋介石自认为这一土地处理办法为科学创意。他说，“蓋本党立场，不认阶级，反对斗争，关于土地分配，自应特辟和平途径，以渐进于耕者有田。……鄂豫皖剿匪总部颁行土地处理条例，其要旨在承认业主地权，保持目前农村秩序，而附有两种条件：一为凡本村有耕作能力者，必令计口授佃，重在均耕，不在亟亟均其所有。一为采限田遗义，规定私有地亩之最高有度，凡拥有逾限土地之业主，则用累进法，课其田租所得税，即以此项税收，为流通当地农业金融之用，循是以进，不耕而获之地主，收益有其限度，势且改投资金于他业，而能耕者获取土地之机会甚多，绝对不许流血”(28)，以不流血的渐进方式实现耕者有其田，的确是个好方法，用心可谓良苦。但农民不可能在这种渐进方式中长期隐忍痛苦不发生革命。而大革命中农民运动和斗争已经遭受蒋介石的流血镇压，并且现在正遭受“围剿”。所以所谓不流血是以农民遭受压迫剥削而不反抗为前提的。所谓授田和限田，是计划在那些已经被农民革命破坏了旧有的封建土地所有制的农村中实行，实行的前提是承认地主土地所有制。农民承租的是在革命中逃亡的地主土地和官地等，而这在其他地区则没有实行的条件。
    蒋介石认为采取农村合作社可以一劳永逸解决农民土地问题。“鉴于自耕农自身或其子孙一旦辍耕，则耕地仍有归还地主之可虑，遂更进一步，提倡由同村之业主、自耕农、佃农，共同组织利用合作社，管理本村土地，调剂业佃冲突。遇有本村售田，先尽合作社购入，平均分佃于社会，积时累月，可令村田尽为合作社所有。有村田全归社有以后，凡不事耕作者，既无土地关系……而能耕者，则可经由合作社，以永其有田，纵时或辍耕，退社即了，无售购土地之繁，重新分佃，无兼并不均之弊”(29)，创建农业合作社，是当时中外一种农业思潮。而农民所追求的理想，就是要拥有属于自己的土地。农村合作社将农民与地主的租佃关系转为农民与合作社的租佃关系，因而它不可能对农民有多大的吸引力。
    而实际上蒋介石的土地方案即在“收复区”实行的几率也很小。关于国民党军攻占革命根据地后的土地情况，当时有人站在统治阶级立场上记载说。“中共苏维埃政权维持不过三年，此期间，田地被分的原产权人，其未遭杀害者，或藏匿乡间，或逃亡在外，即或身亡者，亦多有家属戚族，以时间经过不长，谁分了谁的田地，众目昭彰，当地人民都非常清楚。故当中共苏维埃政权垮台以后，经其分得田地者，能不因中共力量取的他人田地而获罪，已感到十分满足和安慰，自然不敢再把是项取得据为己有，于是纷纷物归原主”。(30)重新恢复封建土地所有制。
    在中共的农民土地政策的冲击下，当时国民党高层在土地问题上发生了激烈争论。立法院长孙科指责国民政府虽颁布了土地法，“迄今尚未有一条施行”。而中共却“剽窃”和实践了孙中山的民生主义，“用总理在党纲上所规定的平均地权……在他们匪区内所有的土地，完全取消私人原来的所有权，以之重新分配给穷苦的人民，因此他们赢得了一部分人民的同情，而受他们死力的拥护。”(31)而国民党元老李煜瀛、张静江等人主张“以生产为首要”，如果特别注重农民自治、自卫、教育、卫生等。“则恐农村经济就要转变到政治上面去的一种现象……这是很危险的。”农村有自卫武力，将来会“加增许多乱子”。农民文化水平提高，其“欲望自然也要增高”，起而反抗，“以斗争夺取为手段”。(32)一句话，主张实行愚民政策。而蒋介石反对仿效中共实行土地分配，主张坚守国民党党纲统领土地政策，他说“尚有以政府未能仿行其土地政策为可惜者。姑假定赤匪之有土地政策，亦必循其政治纲领而定。吾党纲领何在，土地政策是否可离弃纲领而仿效他人？……须知今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持，统计全国人口与土地之分配，尚属地浮于人，不苦人不得地，惟苦地不整理”。(33)根本否定土地集中在少数人手里现象存在。
    蒋介石还采取措施以减轻收复区农民的负担和恢复生产。在鄂豫皖地区，宣布1931年前旧欠一律全免，依“灾情”轻重，“分全免、免征、减征、缓征”田赋四种，严重者“免征二年”。(34)在江西规定“当年之农产物，无论官地、民地，除军队代耕者外，概归本年耕作者所有，原业主不得索取田租”。(35)对“劫后还乡之孑遗”，主要是地主，“随时散发积赈”，“举办农赈”，“散发耕牛种子”，恢复春耕。动员社会各界前往视察，“汇集巨款，以资救济”。这些措施虽减轻农民一时负担，但不能从根本上去除农民遭受的剥削压迫。
    1934年5月，国民政府召开全国财政会议，通过一系列提案。决定测量土地，办理土地陈报，除征收百分之一地价税，其他“附税名目，一律取消”。“临时亩捐摊派，应严加禁止”。“不得预交”地税。“对于田赋，永不再增附加”。(36)当时有人评论说，此次会议，“多数提案，自原则上观之，固无可指摘，但事实上目前绝难见诸实施者”。“所谓土地测量，在目前各省财政情形之下，事实上绝难实现，即问有之，亦不过一二省为局部之尝试”，“至税则方面之改革，果以正附税合计，不愈地价百分之一为原则，则此数年来已三令五申，而补救之效，茫如捕风。益所谓地价百分之一者，必有真确之地价以为标准，否则仅成一空洞名词，而无救于实际”。(37)
    此外，蒋介石还力图继续通过刷新政治、整顿军纪、强化宣传教育争取民众。蒋介石强调，整顿吏治，就是要“革除中国政治上阳奉阴违苟且偷安的积弊”，加大罚的力度，“以后只有降级监禁极刑三种，罚则不准再用辞职革职撤差的名词”，以“造成一种严正廉耻的风气和勇敢的心理……然后才能转变我们的观感，消灭赤匪”。(38)蒋介石一再告诫部队“不准拉夫”，制定了军队救济民众办法大纲8款29条，对“剿匪”官兵协助人民耕种实行奖励。蒋介石特别强调要注意摧毁中共“在民众中一切潜势力，尤其是匪化的心理更应设法更变”，要求军官们首先亲民，然后才是教民用民。由部队督办学校，派人主持和施教。开办夜校，教材主要内容是“中国礼仪廉耻，孝弟忠信的伦理”。(39)但这些规定和要求，国民党军队并没有认真执行，国民党“围剿”军中的一个政工科长在回忆中无奈地说，国民党部队到处放火，老百姓“都逃光了。村子旁有些青菜，官兵连根拔来，就在室内做饭吃，饭后把锅灶捣毁，放一把火将房子烧了，我想执行‘七分政治’的欺骗政策，可是部队是不听制止的。”(40)