州刺史自汉武帝元封五年（前106年）设立，两汉期间几经换名。然每改换一次，都不同程度地使这一制度的性质发生一次变化。其中王莽当政时期的两次州刺史改州牧，是这一制度性质发生变化的第一个剧烈期。正是这一时期州刺史权力性质的变化，直接影响了东汉前期和东汉末乃至魏晋时期刺史权力的变化。历来制度史研究者对王莽时期的州刺史改州牧的影响未予足够的重视，以为魏晋时期州刺史权力的加重直接肇自东汉末刘焉的建议，而实际上刘焉的奏议只是对王莽时期州刺史改州牧制度的重新效仿，只是这一效仿便不可收拾地使州刺史在魏晋南北朝时期长期担任历史舞台的主角，而扮演这一主角的前奏还在王莽时期。
    一、刺史两次改州牧与王莽的关系
    众所周知，西汉时期刺史曾两次改为州牧。第一次是在西汉成帝绥和元年（前8年）。当时何武为大司空， 与丞相翟方进共奏言：“古选诸侯贤者以为牧伯。《书》曰：‘咨十有二牧’，所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临两千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史更置州牧，以应古制。”［1］（P3406）获得成帝的许可。两年后至西汉哀帝建平二年（前5年）经朱博奏请罢州牧又改回刺史。第二次刺史改称州牧，据《汉书·百官公卿表》第七载是在西汉哀帝元寿二年（前1年）。这次改牧之后，直到东汉建武十八年（42年）才重新改回刺史，时间长达四十余年。在上述两次刺史改州牧的过程中，有一个引人注意的事实是，这两次改州牧的时间与第一次罢州牧的时间恰好都同王莽当政与失政的时间相吻合。故而依笔者拙见，这两次刺史改州牧均与王莽有关。
    绥和元年夏四月改制，置三公官，以王根为大司马，何武为大司空，翟方进为丞相，是为三公。其中王根长期卧病，大司马不能卧床为之，王根也屡次上书辞政，当时最有可能代王根的是侍中卫尉淳于长。而最急于作大司马的是王莽。于是绥和元年十一月，王莽奏劾淳于长，使其下狱而死，随后王莽代王根作大司马。十二月，何武与翟方进奏罢刺史置州牧。这个奏议虽不是王莽直接提出的，史籍中也看不出与王莽有什么关系，但当时王莽已为三公之一，绥和改制后实行的是群相共辅制度，大司马班位在首，而翟方进、何武在奏议中要求“以应古制”，这又与王莽精通《周礼》，一贯好古思想相合。因而这次何、翟二人奏请刺史改牧，王莽极有可能参与其事。不过，就在刺史改州牧的第二年，丞相翟方进因为成帝所怨于二月自杀。七月，王莽罢大司马，改特进、给事中。十月，何武罢官由师丹接任。时隔一年，到哀帝建平二年（前5年）， 御史大夫朱博上奏：“今增（刺史）秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸尻不禁。”因而请“罢州牧，复刺史”［1］（P339）。就在罢州牧、复刺史这一年，哀帝即位。与此同时，王莽也被孝元皇后下诏以避帝外家之嫌令其归第。复刺史后三年即哀帝元寿二年（前1年），又罢刺史复置州牧，而本年正是哀帝死，王莽重主朝政之年。王莽返朝秉政后孝元皇后下诏尚书：“诸发兵符节，百官奏事，中黄门，期门兵皆属莽。”［1］（P4044）于是州刺史之称随着王莽重主朝政而改回州牧。
    二、刺史改牧后地位的变化
    西汉的刺史两次改州牧，不只是其名称发生改变，更重要的是其政治地位较之刺史初设时的六百石小吏有很大的提高，且改一次提高一次。绥和元年的刺史改州牧，使刺史一跃而为真两千石官吏。不仅秩禄大增，位次九卿，且随着刺史改为州牧，其迁转位次也发生了变化。当刺史为六百石小吏时，其中业绩卓著者，通常迁升为郡国守相。而改为州牧后，其政绩突出者，可直补九卿缺。至哀帝元寿二年的刺史改州牧较之于第一次改变后的地位又提高一大步。新莽规定：“置州牧、部监二十五人，见礼如三公。”［1］（P4136），第二次复州牧之后，州牧可享受三公礼遇。同时，在刺史的任用资格上，也作了严格的规定，即刺史的人选唯有封爵中的公爵方能为州牧，亦即文献中的“公氏作牧”。公氏为牧还可以世袭其官。由于州牧已具备了封疆大吏的性质，所以，文献载王莽对“州牧……初除奏事者，辄引入至近署对安汉公，考故官，问新职，以知其称否”［1］（P4041）。
    其次，刺史改州牧后，其职权也因此有了显著的变化。具体表现为：
    （一）州对郡国的行政统领权合法化。刺史改州牧前其主要职责是以“六条诏书”察郡国守相两千石长吏臧否，“非条所问，即不省”［1］（P742）。其在中央直接对口上司是御史中丞。而改为州牧之后，其刺举权便相对减弱，行政统领权则更加确定。如王莽即公开诏告：“群公、群牧、群司、诸侯、庶尹愿尽力相帅养牧兆民，欲以称予，……”［1］（P4134）这完全是把州牧作为行政系统的官员来对待。再如“地皇二年（21年）正月，以州牧位三公，刺举怠解（懈），更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。”［1］（P4165）这表明随着刺史改州牧，州牧的职责也发生了变化。即由原来以监察为主要职责改为以行政职责为主。由于州牧行政事务冗繁，而难以顾及刺举之职，不得不另设牧监副担负刺举之责。又如天凤五年（18年）以大司马费兴为扬州牧。王莽“见兴，问到部方略。兴对曰：‘荆、扬之民率依阻山泽，以渔采为业。间者，国张六管，税山泽，妨夺民之利，连年久旱，百姓饥穷，故为盗贼。兴到部，欲令明晓告盗贼归田里，假贷犁牛种食，阔其租赋，几可以解释安集。’莽怒，免兴官。”［1］（P4151－4152）从这段对白可以看出，费兴即将被任用为州牧，而王莽特召问其“到部方略”。这里的“方略”显然为安抚州部的行政措施，而非往昔以刺史身份，按“六条诏书”察郡太守二千石长吏。如果是以刺举为目的而派遣州牧则不必问方略，因为“六条诏书”已对刺史职任规定得再明确不过。再看费兴对白的内容，其所涉及的有劝“乱民”归田里，假贷百姓犁牛种食，阔（宽缓）其租赋，要求百姓“解释安集”。这些完全是一级行政长官所应主管的职责。且其所主管的对象是部中百姓，而非部中郡太守二千石长吏。费兴所以被免官，是因为他对王莽的“五均六管”有异议，而非其不明职责。这种主管内容与主管对象的变化，已十分清楚地表明王莽时期州牧职能有了显著的变化。而且这种变化，至迟可能在元帝时期开始，而只是在纪成帝时扬州刺史何武的事迹中才表露出来。如《汉书·何武传》载：“（何武）行部必先即学官见诸生，试其诵论，问以得失，然后入传舍，出记问垦田顷亩，五谷美恶，已乃见二千石，以为常。”正因为何武奉职已越过“六条诏书”范围，所以才有他的改刺史为州牧的奏议。