二 社会监督的两难
    如何对贵族官员进行社会监督也是都铎和早期斯图亚特英国君王们颇费周折的事情。在16、 17世纪，英国君王一般是依靠其私人的代理人提供信息特别是提供贵族官员的违法行为的信息。由于缺乏由政府提供薪俸的地方行政官僚体系，君王不得不依赖代理人来执行特别是监督法律的实施。有的代理人是中央或地方行政机构的正式官员，有的是王室的非正式代理人；后者在当时被称作为informers（告密者），“从1530年代末到1624年，告密者是监督实施经济法律的主要群体”[6]143。在1551年以前，告密者主要收集关税官员和外国商人的信息，再向财政法庭报告。1551年以后，利用告密者监督任意提高租金者、欺压穷人者、敲诈勒索者、行贿受贿者和高利贷者成为主要的社会监督手段。早在亨利七世时，告密者就成了国王实施法令和文告的主要群体之一，王室政府对告密者的举报奖赏有加，“告密者也被允许把违法者的情况报告给星室法庭、国王法庭或大会议，如果告密者在以上法庭作证，王室就会奖赏他们。”[10]80亨利七世时期对违法者的惩处是非常严厉的，一般而言是没收个人的全部财产。而这一时期的文告规定，只要告密者提出违法者的证词，他就可以要求获得被没收财产的一半[10]83。由此可见，当时的都铎君主比较倚重告密者对贵族官员违法行为的监督。
    都铎君主对告密者的需要是与都铎时期的行政科层结构的特点相关的。亨利八世时期，由于加强王权的需要，也由于宗教改革后原来由教会对中央和地方管理的部分职能的剥夺，不得不加强中央和地方的行政管理的功能，于是着手包括中央和地方政府的改革，埃尔顿称之为“政府革命”。这一改革从两个方面入手，一是加强中央的行政职能，其中最为突出的是把枢密院改造成真正的中央行政机构，并从王室中独立出来；二是加强中央对地方的管理，这主要是通过由枢密院中选派大臣担任地方最高长官大军政官和以治安法官取代原来由贵族担任的地方行政官员的职能。都铎君主进行第二方面的改革是由于中世纪以来，英国地方贵族在地方的独立性，中央与地方的连接非常松散，中央无法对地方进行统治。改革后，表面上看，似乎中央和地方由于以上官员的派出和委任而连接起来了，而实际上情况并非如此。大军政官是由枢密院派出的，但是，他们并没有常驻地方，而是委任当地的政治精英担任代理军政官，代行自己在地方的职责。治安法官属中央任命，各地治安法官基本上由当地乡绅担任，治安法官具有两种倾向，即治安法官既赋予了权力，同时又要面临失职后的惩处。下面以这一时期比较典型的地方官员--治安法官为例，阐释中央对地方官员监督的基本情况。
    伊丽莎白社会立法的相关法令赋予了治安法官范围极广的司法职权：可按照举报不经控诉审判较轻的犯罪行为；可传唤有嫌疑的骚动者受审，或在正式审判前将之投入监狱；可监督调查非法领有侍从的行为，并向王室法庭提交违法者名单；甚至有权就针对郡长、副郡长及其属吏的控诉展开调查[8]62-63。许多关于骚乱、毁坏财产、伪造货币、巫术、非法捕猎、不出席教堂仪式等新罪名的设立都要求实施，尽管中央出于削弱治安法官地方大权之需在1590年把听审和判决死刑案件的权力移交给了巡回法官，但这些新罪名以及其他新被视为犯罪的行为如绑架女继承人、毁坏庄稼、破坏篱笆、安息日渎神、酒店骚乱、酗酒、作伪证以及官员的失察行为等仍有待治安法官的调查与审判。
    治安法官不仅仅是地方社会最重要的司法官员，他还享有同样不容忽视的行政职能。在行政事务的管理方面他也是地方社会的“操牛耳者”，且自 15世纪末以来都铎王朝或以法令形式或以行政饬令形式在不断地扩展其职权范围。以1595年敕令全书的内容来看，它包括近60段详细的指令和对治安法官职权的劝诫；按照这些指令，治安法官被要求调查受灾地区的粮食储备状况，对那些拥有超过家庭生活所需之余粮者要强制其每周携带规定数量的粮食到公开的市场上出售给普通消费者和有经营许可的商人；除商人外，还包括酿酒商、酒店店主、磨房主，面包商的活动、人数及经营许可都要受到治安法官的严格管制；同时治安法官还必须确保穷人受到特殊照顾，如市场上的优先购买权、富人以“慈善的价格”向其售粮、帮助无业者就业、惩罚流浪者；治安法官还必须每月汇报当地市场上的价格以及他们以强制手段实施这些命令的情况[11]32-33。
    各项法令在授予治安法官司法、行政权力的同时，也专门规定了对治安法官滥用职权行为的惩处方法。早在1487年，针对治安法官滥用保释权导致许多杀人者和死刑罪犯逃脱法网惩罚的情况，亨利七世颁布一项法令，规定治安法官每一次这样的滥用职权行为都将被判处10英镑的罚款。1552年一项法案--授权治安法官对酒店收取保证金以确保酒店营业的有序性以及防止酒店食用非法捕猎的猎物，但同时也规定他必须在下一次四季会议上汇报其执法情况；一旦发现有滥用职权现象每次将被罚款3英镑6先令8便士[12]477。1563年工匠法第十一条也对治安法官的失职行为作出了规定：若治安法官不出席评估工资标准的会议，且未染上任何使其出行有一般危险或是生命危险的疾病，或无其他任何合法正当的理由，将被判处10英镑的罚款；若最终制定公布的工资水准高出或少于会议确定的水平，将被判处5英镑的罚款以及10天监禁的处罚[12]479-480。
    如何实施以上惩罚，与对地方官员的监督有着密切的关系。对地方官员的监督是多层次的，就对治安法官而言，在政府层面，不仅受到枢密院的监察、指挥与命令，还受到主教以及更为重要的巡回法官的监督与牵掣。1616年詹姆斯一世在星室法庭中对即将开始春季巡视的巡回法官发表训令：
    记住当你们外出巡视时你们不仅是要去惩罚和阻止犯罪行为，而且也要注意在你们巡视的地区建立良好的政府……你们要向治安法官申明其职责，确保他们无论你们巡视与否都要恰当地行使其职权，并记录下他们的施政情况以在你们返任时向我汇报。[13]219-222
    但是，政府层面的监督需要大量有关官员的信息，也就是说，政府层面的监督需要社会层面的信息支撑。而社会信息主要由告密者来提供，不仅枢密院、巡回法官依靠告密者的信息，而且，从中央到地方的各级司法行政机构都以告密者的信息为据。而上文提及的王室赋予告密者的权力及其不菲待遇，刺激了告密者数量的增加，因此，中央所需信息越来越依赖告密者，“在1551～1624年，所需信息的1/4到1/3由他们（告密者）提供，此后，告密者更是占有绝对优势。”[6]144