二、治安法官及乡绅对英国近代国家建立和资产阶级革命的影响
    16世纪是西欧各国从中世纪封建社会向近代资本主义社会过渡的大变革时期。其主要特点是，一方面旧的封建制度日益衰落，另一方面资本主义迅速发展，正如英国著名史学家莫尔顿所诠释的那样：“封建特征和资本主义特征错综拥挤在一起，形成一个既非封建又非资本主义的整个世界”。[10] 表现在政治领域，西欧各国普遍结束了长期的封建分裂状态，建立起了众多统一的近代民族主义国家，并以国王集权为鲜明特征的专制君主制取代了中世纪的等级君主制。
    处于都铎王朝统治下的英国也不例外地经历了这一大变革。但是，由于独特的政治文化传统和历史条件，英国几乎在所有方面都“与众不同”，带有自己的鲜明特色。即一方面英国建立起了类似于大陆各国的专制王权，尤其是在都铎后期的伊丽莎白一世时代英国的王权更是空前强大，但又保留和延续了中世纪就已建立起的“国王统辖下的地方自治”或半地方自治制度。即一方面中央王国政府主要依靠地方公共机构（如郡法庭等）和公共官员（如治安法官等）管理地方事务，另一方面由于中世纪英国王权相对强大，地方政府及其官员又在一定程度上处于中央政府的有效控制之下。治安法官则作为国王利益最主要的地方代理人和政府统治机构的有机组成部分，在这种体制中发挥了极重要的作用，从而对英国的政治生活产生了重要而深远的影响。
    形成近代国家的一个重要前提条件是要实现由领土国家（country）与民族主权国家（nation）和政治国家（state）的整合统一。而中世纪的西欧则不具备这种现实基础。在当时的西欧，所谓的国家实质上是国王通过军事征服、家族继承或依靠封建臣属关系而形成的个人领地，而国王实际上就是全国最大的封建领主，国家机构的概念基本上不存在，国王的大臣最初是效忠服务于国王个人的宫廷侍仆。而地方掌权者往往是和国王有私人附属关系的封建领主，他们以此原则统治着自己的领地，西欧封建主义政治体制便是这样建立在各级领主与附庸个人之间很不稳固的行为规范（即私法）基础之上的，现代意义上的公法在中世纪的欧洲几乎完全不存在。正如有些学者所说：“在封建国家里，私法取代了公法的地位。更确切地说是公法沦丧并消失了，而私法则来填补了这个真空，公共责任变成了私下的义务”。[11] 所以“我的附庸的附庸不是我的附庸”成为中世纪西欧大陆不成文的政治潜规则之一。
    英国尽管早在1086年的“诺曼征服”时期就由征服者威廉召集英格兰全体大小封建主宣誓尽忠王室，各级领主便与英王发生了直接的主臣关系。[12] 但1215年的《自由大宪章》使英国贵族成功地限制了国王的权力，王权时常受到来自各地封建主的挑战和威胁，国王经常无法对内实行统一有效的管理。而16世纪的英国国家机构和职能的变革则使英国走上了近代化民族统一国家的道路。通过宗教改革，来自教皇的外来干涉势力被驱逐，国王成为国家的最高首脑，英国成为了一个真正独立自主的民族主权国家，专制王权牢固地确立起来了。议会具有了国家最高立法权威的地位；由原来专为国王个人服务的宫廷机构改造发展而来的枢密院成为专门处理国家事务的中央政府；作为国王最主要的地方代理人的治安法官担负起了执行议会法案和国王法令的职责，成为中央和地方的联系纽带；英国国家教会被改造成了纯粹的民族教会（圣公会）；日益壮大的王家海军成为英国强大国力的象征，这一切都标志着英国已经成长为一个统一强大的近代民族国家。
    近代国家在国家权力系统运作上要求国家各机构及其职能在体制上和实际操作中，既要高度统一整合，又要专权专用，职责分明，以形成既有权威又有效率的中央集权体制。英国16世纪国家机构及其职能的变革则基本上实现了这一目标。在中央权力中枢，作为国家最高权威的国王，通过议会和枢密院行使其权力，并要遵从国家的法律制度。由于议会上院被教俗大贵族所把持并实际上由国王决定其成员组成，由中小贵族、乡绅、工商业主和律师等阶层构成的议会下院，对其起了一定的制衡作用，这样就建立了国家重大决策由国王、议会上、下院一致通过的体制。由议会负责立法，枢密院负责行政，普通法法院负责司法的英国式的“三权分立制”开始确立，它们在王权下各司其职又互相协调。在地方上，郡守、治安法官、教区职员受国王委派，监督和执行国王及枢密院的命令、议会法案、王家法院的判决，尤其是治安法官虽然受枢密院的直接指导和监督，但他们又是根据其在地方上的政治、经济和社会地位，由地方民众推举产生不食国家俸禄的无薪人士，因而具有一定的自主性和独立性。土生土长的教区职员和治安法官相似，既受上级政府的控制，也具有相当大的自主权。这些地方官员都同地方有着千丝万缕的联系，在一定程度上代表和照顾了地方的利益。这样就奠定了近代英国政权运作体制整合统一与分责分权的基础，保证了国家的政令畅通。
    在16世纪欧洲大陆上的各国，地方各级官员都被职业官僚所取代，他们作为朝廷命官，领受国王薪俸，只对以国王为首的中央行政机关负责，其规模庞大，训练有素。而英国王权则在历史上长期缺乏系统完备的官僚机器，王国的政府规模历来较小，伊丽莎白一世时期的中央和地方领薪官员总数仅有1000名左右，甚至直到17世纪初，“英国的中央政府可能还不如法国诺曼底一个省的政府规模大”。[13] 在地方上，从治安法官到教区职员的各级官员，既无中央供给薪金，当然也非职业官僚，他们绝大部分来自当地的乡绅阶层。
    “乡绅”（gentry）这一社会集团在16乃至18世纪的英国经济和政治领域里非常活跃。“乡绅”在英国社会史中概指介于自耕农、农场主和有头衔的贵族之间的4个社会等级和集合体。这4个土地所有者等级是：（1）从1611年起授封的准男爵（baronets），（2）骑士（knights），（3）缙绅（esquires），（4）绅士（gentlemen）。[14] 乡绅中的准男爵和骑士两个等级具有法律领有身份。缙绅自中世纪即已存在，是骑士的附庸。绅士则多为贵族、准男爵和骑士的后代。乡绅有自己独特的身份标志--绶带，绶带可出钱购买获得。乡绅不具有贵族所拥有的特权，社会地位居于贵族集团之下。[15] 由于担任治安法官要受财产资格的限制，乡绅无疑成为这一职务最有力的竞争者。[16] 乡绅们赖以凭借的资本是自己在地方上的政治、经济、社会地位及影响，他们遍布在全国各地，尽管在当地有权有势，受人尊敬，但他们个人并无强大的力量，而且由于过于分散也不可能组织联合起来，只有紧紧依靠王权和中央政府，他们才能汇集为一股政治力量在国家政治和社会生活中有所作为，而由他们中的精英分子组成的治安法官作为王国政府最主要的地方代理人，王权又要依靠他们来控制和管理地方事务，所以王权和乡绅是互相依赖的关系，乡绅要仰仗王权，王权要依赖乡绅，因此乡绅阶层才甘于不计酬劳义务性地处理艰巨繁杂的地方事务，而且客观上他们这样做也有利可图，有利于维护自己本阶层的利益。时势创造英雄，是都铎专制王权的日益加强，对全国政治、经济干预和控制力度的不断加大，声势浩大的圈地运动和宗教改革等社会变革的“时势”，把出身于乡绅阶层的治安法官由单纯的监察官员造就成为广泛参与经济社会生活管理的地方官员的。