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长期以来，学术界非常重视对美国联邦宪法和联邦政府的研究，而对美国州宪法与州与地方政府的研究则不够。美国政治制度结构复杂、内容丰富，包括联邦宪法、联邦政府、州宪法、州和地方政府等。美国州宪法、州与地方政府是美国联邦制政治制度中极其重要的组成部分，要充分了解美国的政治制度，就需要对美国的州宪法、州与地方政府进行深入研究。 美国立国后，由于在制订联邦宪法时，意见分歧极大，不能形成统一的看法，因此1878年美国联邦宪法只能在原则上达成协议，许多问题只得留待各州宪法去阐述。这样美国联邦宪法就只有区区几千字，成为世界上文字最短的宪法。后来，由于社会经济发展的需要，虽然美国也出台了一些宪法修正案，但数量不多，不可能讲清楚所有的问题。而最高法院虽有权解释宪法，但这样的案例毕竟不多。因此州宪法在补充美国联邦宪法上的不足，起着非常重要作用。而美国国土广袤，各地社会经济情况发展情况不一，仅靠联邦政府进行管理是不行的，需要发挥州与地方政府的作用。因此，美国州宪法、州与地方政府就成为美国联邦制政治制度中不可或缺的一个部分。 但是在19世纪下半期以前，美国的州和地方政府存在着严重缺陷，未能充分发挥其作用。美国立国后，几乎所有州的立法、行政和司法等政府部门机构都不健全，没有充分发挥其应有作用。其中，州立法机构的议席分配很不合理，而且充斥其中的多是没有政治经验也没有政治热情的“业余议员”。他们不仅无能与低效，还存在贪污腐化等问题；州行政部门的问题则是权力分散、机构众多、职责不清，难以有效地行使管理权；州司法部门的问题更严重，其管理形式混乱，法官任用标准过时，根本不能适应现代社会的需要。 这样的州政府自然性质效率低下，难以让人满意。州政府及其职能部门因此成为人们抨击与嘲讽的对象。例如，州政府中轻浮或昏庸的议员往往被公众称为“议会小丑”。至于州政府，则被视为“全国政治体系中最俗气的、最无能的、最愚笨的单位。”更有甚者，不仅攻击州政府，而且提出了“州政府必定消亡的观点”。1933年美国著名政治家卢瑟?久利克哀叹道：“美国的州已经没有希望了。我已经不是预言各州将会消失，而是断言他们将会死去。”[1]在当时，州政府被看作是联邦大厦中“坍塌的拱架”，[2]其存在的意义受到越来越多的怀。在这种情况下，联邦权力得以侵入本属于州政府管辖的领域，也就成为顺理成章的事了。 但是由于美国地方自治的传统悠久，美国人民强烈要求州和地方政府发挥作用。而在社会经济发展的过程中，州和地方政府的作用，是美国联邦政府所不能取代的。没有州与地方政府的积极性，当地的社会经济不可能健康发展。随着时间的推移，各州政府逐步认识到州与地方政府效率低下所产生的问题。为适应形势发展的需要和维护自己在联邦体系中的地位，从19世纪后半期开始，美国就开始了州与地方政府机构改革。 在这个过程中，各州的主要职能部门都进行了大幅度的改革。在立法方面，各州基本上都进行了立法活动的职业化改革、议席分配与选区划分的合理化改革，许多州还采纳了创制权与复决权等直接立法的方式，使立法体制更加民主化；在行政方面，大部分州一方面通过整合部门与职能和提高州长权威等方式理清管理部门的职责，提高他们的工作效率，另一方面又通过文官体制改革，建立起了一支相对稳定的文官队伍；在司法方面，通过组织机构改革，整顿了下级法院，统一了全州法院的管理权，通过人事制度改革，改进了法官的选任制度，提高了法官的任职资格。 在19——20世纪之交的进步运动大潮中，许多州在“民主、效率、调控和社会公正”的旗帜下，开始了较大力度的改革，极大地提高了州和地方政府的效率。第二次世界大战后，各州根据战后的情况，又开始了以民主化、制度化和现代化的政治体制改革为中心的新的州宪法改革。到20世纪60年代开始，美国州宪法改革发展为“州政府现代化运动”，将各州的改革推向了一个新的高潮。 经过100多年的改革，到20世纪70年代中期，美国的州与地方政府机构改革取得了巨大成就。无论是政治家、媒体精英还是学者都已开始承认，“各州不再是政府机器中锈迹斑斑、吱嘎作响的废旧的齿轮”了，他们经过翻新改造，运转得比一度令人羡慕的联邦发电机更有效率。州议会已不再是被嘲讽的对象，而被誉为“民主政治的实验室”。 在州政府进行改革的同时，州以下的各级地方政府也做了相应的调整。地方政府的调整主要体现在市政改革和完善社区服务等几个方面，其中，进步主义运动时期许多州为提高行政效率而以“市政议会－市政经理制”取代“市长—议会制”或“市委员会制”的尝试最引人注目。当然，如果没有州宪法的改变，这些变革是很难完全实现的。所以，为了达到改革的目标，各州的宪法也在不断地修订。 在这方面表现比较突出的是亚拉巴马、佛罗里达、佐治亚、南卡罗来纳和弗吉尼亚等州。其中，路易斯安那州已分别在1812、1845、1852、1861、1864、1868、1879、1898、1913、1921和1974采纳了11部宪法，佐治亚州也已分别在1777、1789、1796,、1861、1865、1868、1877、1945、1976和1982年采纳了10部宪法。许多其他的州在修订宪法方面也很积极。比如，仅在1970-1984的十几年间，各州就有3011条修宪建议付诸选民表决，其中的68.4%，即2062条，被采纳。[3] 美国各州进行的改革是比较深入而全面的。联邦政府间关系顾问委员会在其1985年的一份报告中给出的结论是：“州政府在组织机构和运作方式的几乎每一个方面都做了改革”。[4]经过这一系列的改革之后，州政府的影响与作用逐渐回升，各方面对他们的评价也逐渐地发生了变化。 美国各州在经过近百年的变革后已经得以复兴，州政府已经“进入美国国内政治的中心”。有的学者甚至认为，美国的联邦体制也已朝着“以州为中心”的方向发展。[5]现在，美国的州政府已经重新确立了它们的地位。 到“9?11”事件后，美国州宪法、州政府和地方政府改革，又出现高潮。这次改革，无论在内容上和力度上都是以往改革所无法比拟的。为了反对恐怖主义，各州社会里了许多新的政府部门，加强了州与地方政府的效率。 研究美国州宪法、州和地方政府改革，总结其经验教训，对美国政治制度史的研究，具有重大意义。美国州宪法的改革，是州与地方政府机构改革得以实现的重要前提条件。通过了解美国州宪法、州和地方政府机关改革历史的理论与实践、研究州和地方政府职能的转化、多种机制的平衡，其与联邦政府关系的变化等等，可以更好地了解美国的联邦制，并对在经济全球化条件下，全球性地方法规和地方政府机构改革的研究，提供借鉴。 注： [1] 詹姆斯 M.伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社，1993年，第825页；Michael J.Ross,State and Local Politics and Policy:Change and Reform(Englewood Cliffs,New Jersey:Prectice-Hall,Inc.,1987),p3. [2] James K.Conant,“Management Consequences of the 1960-1990 ’Modernization’ of State Government”,in John J.Gargan, ed.Handbook of State Government Administration(New York:Marcel Dekker,Inc.,2000),p13. [3] Advisory Commission On Intergovernmental Relations,The Question of State Government Capability(Washington D.C: Government Printing Office,1985),pp28-29; Michael J.Ross,State and Local Politics and Policy:Change and Reform,p15; http://www.georgiaencyclopedia.org/nge/Article.jsp?id=h-588. [4] Richard P.Nathan,“The Role of the States in American Federalism”,in Carl E.Van Horn ed.,The State of the States(Washington,D.C:Congressional Quarterly Inc.,1989),p18; Advisory Commission On Intergovernmental Relations,The Question of State Government Capabilit,Preface,pv. [5] Jon C.Teaford,The Rise of the States:Evolution of American State Government (Baltimore: Johns Hopkins University Press,2002),p195;詹姆斯 M.伯恩斯等：《美国式民主》，第825页；James K.Conant,“Management Consequences of the 1960-1990 ’Modernization’ of State Government”,in John J.Gargan, ed.Handbook of State Government Administration,p13; Carl E.Van Horn ed.,The State of the States(1989), Preface,pix; David M.Hedge,Governance and the Changing American States(Boulder,Colorado:Westview Press,1998),p1. (责任编辑：admin) |