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内容提要：1944年1月签订的《澳新协定》是太平洋战争进入最后阶段澳大利亚和新西兰之间签订的一个重要的双边合作协定。协定的签署使得澳新两国尤其是澳大利亚的区域性本位意识得到了加强；协定中有关国际组织的设想对联合国的成立以及《联合国宪章》的诞生都产生了重要影响。其中有关参与战后太平洋地区停战协定以及战后安排的条款更是成为澳新两国孜孜以求的战略目标。然而，该协定所显示的澳新有关太平洋岛屿处置的原则也给太平洋战争后期以及战后初期澳美战略协作带来了一定的负面影响。 关 键 词：《澳新协定》 西南太平洋地区 伊瓦特 《联合国宪章》 作者简介：汪诗明，华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授。 1944年1月21日，在太平洋战争尚未落幕之际，澳大利亚和新西兰就战后西南太平洋地区防御区域乃至全球安全机制的构建、太平洋岛屿基地的处置以及促进本地区岛群经济和社会发展等一系列问题进行了磋商，并签署了两国协定，史称《澳新协定》（the Australia-New Zealand Agreement）（或《堪培拉协定》）。[1]《澳新协定》是西南太平洋地区的两个英联邦国家在其宗主国无法提供安全保护并承担其他责任的情况下，为维护自身安全以及本地区战略利益而采取的一个重要举措。毫无疑问，这是英联邦发展史上的一件大事。同时，《澳新协定》是在太平洋战场对日反击战已经取得初步胜利而全面告捷尚待时日的情况下缔结的，可谓太平洋战争进程中的一个重要历史事件，而《澳新协定》有关战后国际问题的解决原则以及构建地区乃至国际安全秩序的一些条款引起了美方的关注和不满。这些均说明该协定必将对战争后期以及二战后缔约国外交与防御战略产生重要影响。目前，国内学术界对《澳新协定》缔结的历史背景已有一定的论述，[2]但对于该协定对缔约国外交与防御战略的影响却鲜有论述。本文拟作一尝试性探讨。 一 《澳新协定》的签署使得澳新两国外交与防御战略打上了自我与自主意识的烙印。在根本上不背离英联邦外交与防御战略一体化的前提下，澳新视西南太平洋地区为自己根本利益之所在，并且希望在本地区的英联邦事务中发挥建设性作用甚至担当主要角色。 首先，《澳新协定》的签署标志着澳新两国尤其是澳大利亚外交与防御战略的地区本位意识的加强。 太平洋战争前，澳新两国的外交与防御战略是以英帝国全球利益为转移的，以至它们所在的西南太平洋地区几乎成为一个不设防的地带。太平洋战争注定是一个对澳大利亚外交和防务政策产生重要影响的事件。太平洋战争的爆发增添了澳大利亚区域性本位意识的内涵。伊瓦特（H.V.Evatt）外长说：“由于战争的影响，澳大利亚必须表明在毗邻我们海岸的这些岛屿的福利以及管控制度方面有着特殊的利益。从防御、贸易和运输的观点来看，它们中的绝大多数（岛屿和地区）确实可以说是在澳大利亚的延伸区域之内。可以肯定的是，我们能够发现合作的共同基础，目的是为战后世界带来更大的安全和共同的利益。”[3]鉴于澳大利亚与欧洲的传统关系有可能影响人们对太平洋地区事务的关注，伊瓦特强调指出：“澳大利亚在欧洲未来的利益是毋庸置疑的，而我们的根本利益必须存在于太平洋地区。显而易见，澳大利亚在这些地区将发挥领导作用。”[4]《澳新协定》的一些条款就体现了这方面的战略意图，如第26、27款重申：“对太平洋地区敌方领土的过渡管理和最终处置对澳大利亚和新西兰都是非常重要的。任何处置方案只有在征得它们同意并且作为太平洋总体解决方案一部分的情况下才能生效”；“除非它们是条约一方的协定或根据它们双方都同意的条件，否则，太平洋地区任何岛屿主权或管制体制的变故均不能生效。”不难看出，在澳新看来，太平洋地区的一些岛屿已不再是与它们毫不相干的外围地区，而是它们所在的区域或至少是在延伸的区域之内。这是澳新两国区域本位意识最初步的体现。后来的形势发展也证明，澳新两国不仅视西南太平洋岛屿地区为它们的安全利益攸关的地区，甚至视东南亚为其战略前沿地带。这是澳新两国区域本位意识不断强化和发展的表征。 其次，《澳新协定》凸现了澳新两国尤其是澳大利亚欲在太平洋地区英联邦事务中发挥积极建设性作用甚至起领导作用的抱负，而英国的全球战略的逐步收缩为它们实现这一战略构想创造了条件。 自新加坡陷落后，在形成太平洋地区英联邦国家决策方面，澳大利亚不仅要求发出自己的声音，而且力争起主导作用。[5]太平洋战争结束后，澳大利亚处在本·奇夫利（Ben Chiefly）的工党政府领导之下。工党的继续执政预示着澳大利亚外交与防御战略将与其传统路线发生一定的位离。奇夫利说：“我希望清楚无误地表明这一点，即当政府相信某种行动是正确的，那么它就不会受到任何人的影响而偏离其轨迹。我们真诚地希望与联合王国进行合作，有可能的话，甚至也与美国开展合作。但是在很久以前，我就下定决心，在我出席的任何会议上，我将清晰而坚定地阐明澳大利亚民族的观点。”[6]本·奇夫利的这一论断实际上是对澳大利亚传统依附外交战略的某种修正，它传递了这样的信息：澳大利亚与英国甚至与美国的合作，只是增进自身利益的一种手段，而非仅仅向英国示忠而被动合作。1949年5月14日，本·奇夫利发表了有关防务安全的广播讲话。他认为，对澳大利亚人民来说，防务和区域安全是重要的。“1946年在伦敦召开的英联邦总理会议上，我就指出，每一个英联邦成员国在防务及其所在的特殊区域方面要承担首要责任，这就需要不仅与有关的英联邦成员国而且要与在这一地区有着区域和战略利益的其他国家合作来加以解决”。奇夫利还说，太平洋地区的防御计划应与北大西洋地区的防御计划相适应。在北大西洋防御计划中，英国是一个主要参与者；而在英联邦防务中，澳大利亚应与英国紧密联系，并在防务中发挥主导作用。[7]很显然，在奇夫利的心目中，在澳大利亚地区本位意识日益增强的情况下，英澳两国在英联邦事务中似乎有了明确的自然分工：英国日渐关注欧洲的防务，澳大利亚就应在太平洋地区英联邦国家防务中担当主要角色。澳大利亚一些媒体对此也刻意做了渲染：澳大利亚必须分担长期由英国承担的现已转向所有英语国家的世界领导权的重任。[8]对澳大利亚来说，这种分担显然有了新的含义——它不再是英帝国时期为了帝国的整体利益和荣誉去尽一份子的义务，相反，它体现了澳大利亚作为战后一个主要国家对世界应承担的一份责任意识。 既然澳新视自己为西南太平洋地区英联邦国家的代表，那么它们在保证区域和平与安全、促进区域经济和社会发展等方面就负有不可推卸的责任。《澳新协定》的第24—31条款涉及依附属地和领土以及太平洋土著民族的福利和发展。协定声明，在把大西洋宪章原则应用到太平洋地区时，托管政策“在广泛的原则上适用于太平洋以及其他地方的所有殖民地领土，托管的主要目的就是推进土著民族的福利及其社会、经济和政治发展”（第28条）。为了促进岛屿民族的社会福利，澳新双方一致同意尽可能快地成立由英国、美国、法国、荷兰、新西兰和澳大利亚代表组成的 “南太平洋区域委员会”（the South Seas Regional Commission）。1947年1月，澳新倡议的“南太平洋委员会”（the South Seas Commission）宣告成立。该委员会是一个由国家和地区参与的政府间组织，其宗旨在于发展太平洋岛屿各民族的技术、专业、科学、研究、规划和管理能力，并向他们提供信息和建议，使他们就未来的发展和福利做出有见地的决定。该委员会的成立不仅有助于解决战后太平洋地区岛群在政治、经济和社会发展过程中所遇到的一些问题，而且有利于澳新两国树立有所担当的地区大国的形象。正因为如此，诺曼·哈卜（Norman Harper）认为“南太平洋委员会”的成立是《澳新协定》所取得的最主要的积极成果之一。[9]后来，由于荷兰等国的相继退出，[10]加上美国对这一由澳新掌控的区域性组织兴趣不大，所以，“南太平洋委员会”实际上成为澳新在这一地区发挥独特影响的一个重要载体。 二 《澳新协定》的部分条款涉及世界总体和区域安全机制等问题，并且反映了像澳大利亚这样的中等国家能够在联合国的建立中发挥建设性作用的希望。这些内容对即将成立的国际组织——联合国及其宪章产生了重要影响。 在太平洋战争中后期，为试图扩大中小国家在联合国事务中的影响，澳大利亚强烈支持建立一个民主的和有效的联合国组织。[11] 作为《澳新协定》的始作俑者，伊瓦特清醒地认识到，在大国主导国际关系的背景下，中小国家参与联合国机构对于维护自身利益至关重要。他说：“作为两次世界大战的一个积极参与国，澳大利亚对旨在成功防止未来战争的国际规划给予相当的关注。我们对这样的规划做出了贡献，并且正在贡献我们的力量。澳大利亚，不仅是作为分担战争重负的一个联合国成员，而且要作为一个国际地位受到认可的国家，行使参与战后规划的权利。1943年《莫斯科四国宣言》中对国家主权平等的重申明确赋予了这样的权力”；“鉴于其易受攻击的位置，澳大利亚十分关注将区域安全机制包括在内的一个成功的和平与世界安全机制的建立。当我们能够从世界安全机制中取得无法估量的优势时，我们必须准备在机制的运转中承担相应的军事责任。在《澳新协定》中，两个自治领已经表明了她们接受相应责任的意愿。”[12] 《澳新协定》签订后几个月后也即1944年9月8日，伊瓦特在众议院发表讲话，全面系统地阐述了他对建立国际组织的观点。他说：“国际组织不只是由三、四个大国组成，而且还包括中小国家。世界组织问题的第二个方面就是确保那些起主导作用的大国对国家平等这一古老却仍然有效的原则以适当的尊重。它们应该给予小国在任何世界组织中的适当代表权，并赢得小国的信任与支持。没有哪个哪怕是很小的主权国家，会希望把它的命运交给别的国家哪怕是大国来掌控。历史决不会支持这样的观点：智慧仅限于大国，或者知识只发现于权力的中心。因此，一个成功的世界组织需要来自小国在建议和物质方面的积极贡献。人们必须记住，所谓的小国可以在某些区域以及特定的形势下产生大的即使不是决定性的影响。”[13]可以看出，平等参与是伊瓦特对国际组织设想的核心内容之一，也是《澳新协定》所要表达的理念之一。《澳新协定》第14款就反映了澳新要求作为平等的一员参与国际组织的愿望。第14款的主要内容是：根据1943年《莫斯科宣言》精神而建立的国际组织，澳大利亚和新西兰不仅作为其成员，而且要参与到它的筹划和建立之中，这是“相当重要的”。 关于国际组织的基本构成，伊瓦特以他特有的律师般的严谨制订了细致而又可行的方案。他认为，任何拟议中的世界组织将包括一个由各成员国代表所组成的大会（Assembly），一个由较大的国家以及一些被选举的国家所组成的执行机构（Executive）和一个常设秘书处（Secretariat），还有一个解决国与国之间所有纠纷的常设法院（Permanent Court of Justice）。伊瓦特对世界组织所作的上述种种设想不仅体现了他作为一名律师和外交家对世界和平与安全的理解，也是澳大利亚作为一个中等国家所应该扮演的角色。伊瓦特的方案对即将诞生的联合国模式产生了重要影响。[14] 1944年8—10月，美、苏、英、中四大国在华盛顿的敦巴顿橡树园就成立战后国际组织进行了磋商，并拟定了初步方案。初步方案建议成立由大国组成的安理会、由成员国参加的联合国大会、秘书处以及世界法院。方案还建议联合国大会从属于安理会。[15]为参加联合国成立大会，澳新两国政府就敦巴顿橡树园方案进行了磋商，并达成12点原则意见。这些原则意见后来成为伊瓦特对联合国宪章草案提出修正案的基础。1945月3日，伊瓦特举行了新闻发布会，谈到了澳大利亚代表团对联合国宪章草案的一些看法，特别是在有关常任理事国的否决权方面，澳方提出将“常任理事国的否决权排除在所有与和平解决争端有关的安排之中，而把这样的否决权限定在涉及经济和军事制裁的使用方面……以此证明安理会事实上是由‘安全’力量组成的。”为此，必须赋予联合国大会以广泛、充分的权力，负责该组织的总体工作，尤其是给予联合国大会阻止一些争端在安理会被“冻结”的权力。如回溯国联时期，就曾在外部力量发动对中国、埃塞俄比亚和捷克斯洛伐克入侵等臭名昭著的问题上，只因某个国家的反对，国联便难以做出正义的裁决。[16]很显然，伊瓦特的用意并非纠缠历史上出现的这种令人痛心的一幕，而是希望通过这种平等的参与权来阻止某个大国对战后太平洋事务的绝对垄断。如果大国的否决权被限制尤其是在战后和平安排方面被“冻结”，那么，澳大利亚就有可能在战后太平洋事务安排方面最大限度地维护自身利益。从这个意义上看，这是澳大利亚必须坚持的立场，也是《澳新协定》所传递的信息之一。 在旧金山会议前夕，英联邦国家在伦敦召开会议（4月4—13日），协调在联合国成立问题上的立场。伊瓦特在发言时指出，他将在大会上阐明他对联合国宪章概念的理解，如提出对殖民地的托管、有关经济与社会公正和反对大国决定的表决特权问题等。因此，澳大利亚代表团希望在本次会议上讨论以下议题：（1）削减大国否决权；（2）扩大安理会权力；（3）扩大托管体制；（4）增加“经济和社会理事会”权力。[17]在这四个议题中，前三个议题都脱胎于《澳新协定》。澳方提出的上述议题实际上是一个彼此相连的整体。削减大国否决权与扩大安理会权力互为消长，因为就澳方的实力及国际影响力而言，扩大安理会权力使澳方有可能摆脱大国主宰国际政治与国际关系所造成的不利局面，这是澳方在参与联合国建设所据理力争的一面。扩大托管体制符合澳大利亚所构建的地区性安全体制的总体设想。在澳方看来，托管体制不仅能解决殖民体系瓦解后广大西南太平洋岛屿所面临的现实的政治前途问题，而且对促进这一相对落后地区的经济和社会发展具有现实意义。当然，这对澳大利亚树立本地区一个负责任的大国形象、在国际舞台中发挥建设性作用以及确保自身安全都会产生积极影响。托管体制还有一个非常积极的意义，即抵制美国有可能对南太平洋地区事务的垄断。而增加“经济与社会理事会”权力有助于促进世界经济的均衡发展，这对世界和平与安全有利。因为澳大利亚工党政府相信，很多战争的根本原因是经济利益之争。 在旧金山会议上，大国否决权问题成为大国与中小国家之间争论最激烈的议题。大国不希望在安理会拥有否决权问题上发生激烈的争执，而以澳大利亚为代表的中小国家希望通过战后国际组织的建立来反映它们与大国的平等关系，因而对大国否决权持反对立场。[18]虽然最终未能如愿，但澳大利亚等国的努力还是换来了五大国的承诺：它们在否决权使用方面会持严肃谨慎的态度。值得关注的是，在伊瓦特对联合国宪章草案提出的38条修正案中，有不少于26条全部或部分被采纳。[19]这一事实再次验证了伊瓦特屡次强调的，也是为《澳新协定》所肯定的中小国家可以在国际事务中发挥积极建设性作用的观点。这里不得不提及的是，由于伊瓦特对战后新的国际组织的建立及其章程的拟定所做的独特性贡献，也由于澳大利亚在国际事务中素以为中小国家代言的形象出现，所以，伊瓦特在1948—49年当选为联合国大会主席。任期内，伊瓦特遵守《联合国宪章》的宗旨，在坚持联合国会员国一律平等的原则下，强调用国际法去处理战后国际问题。这一做法令处事霸道的美国甚为不快。曾在1947－49年担任美国国防部长的詹姆斯·福里斯特尔（James Forrestal）在1948年11月22日的日记中写道，作为联合国大会主席，伊瓦特是引发愤怒以及导致不稳定的有效根源。[20]言语之中毫不掩饰他及其美方对伊瓦特甚至澳方的不满。 三 太平洋战争结束后，如何占领及处置战败国日本就成为国际社会关注的一个焦点问题。有关国家都希望借此宣示它们对太平洋战争所做的贡献以及反映它们的利益诉求，澳新两国亦不例外。《澳新协定》重申了澳新在战后太平洋事务安排中的立场，主张两国应该拥有与它们为战争所做的贡献相应的权利与地位。 在太平洋战争的后期阶段，澳大利亚就十分关注苏美英三大国就日本战败、投降程序和缔结对日和平条约以及战后太平洋地区和平与安全等问题进行的单边磋商，并对大国忽视中小国家的做法表示不满。为此，《澳新协定》第7—12款就太平洋地区的未来停战协定及战后安排等事宜表明了澳新两国政府的态度，如第7款规定：“两国政府重申，他们在结束目前敌对状态的有关停战的所有计划以及停战之后的所有安排中，都有着重要的利益；两国政府一致认为，他们的利益应该通过参与最高级别的所有停战计划及其执行机构而得到保护”。[21]正是在《澳新协定》精神的指导下，澳大利亚在要求出席对日受降仪式、参与盟军对日占领及管制等方面争取到了属于自己的权利。 首先，澳大利亚要求出席对日受降仪式。 1945年7月26日，《波茨坦宣言》发表。宣言敦促日本无条件投降，重申《开罗宣言》的条款必须得到履行，同时宣布了盟国占领日本后将实施非军事化和民主化等基本原则。对于这样一个事关自身利益的宣言的发表，澳方居然一无所知，至此，落实《澳新协定》的有关规定就成为澳新表达不满的最佳选择。 8月9日，伊瓦特告诉自治领局，澳大利亚希望对日“全面占领，直至完全建立一个民主的和真正的大众政府”，“积极鼓励和推动民主的和反帝国主义的运动，并认为在经济和社会领域倡导旨在推翻旧的垄断者和大地产所有者统治的广泛改革”是至关重要的。[22]8月10日的日本和平提议规定，日本投降后，天皇仍保留其特权。这一规定是“澳大利亚政府所完全不能接受的。”[23]澳方坚持认为，“作为国家元首和武装部队总司令，他[天皇]应对日本的侵略行径和战争罪行负责。”[24] 8月12日，美国单方面拟定了对日受降方案并通过瑞士驻日公使送交日本政府。这一方案提议：各自治领派一名军人代表参加英国代表团并出席对日受降仪式。[25]美方的这种安排与《澳新协定》中所坚持的在有关结束战争以及战后政治与军事安排中澳新双方有权参与其中的原则背道而驰，这让澳新大为不快，而伊瓦特一贯的风格决定了澳大利亚应作为太平洋战争的主要盟国之一出席对日受降仪式。其理由是，除美国之外，澳大利亚在军事基地、物资供应和作战人员方面按比例是贡献最多的国家，现在被剥夺这样的荣誉是不可想象和难以接受的。伊瓦特主张，作为第二次世界大战的积极参与国，澳大利亚应该享有“每一个停战协定与和平安排主要参与方地位的权利”。奇夫利总理也重申，“澳大利亚不应被视为一支从属的力量，而是一个主要的太平洋国家。在三年半的时间里，它承受了反对日本战争的大部分重压。”[26]的确，在1939年至1945年的六年间，澳大利亚前后有近100万人在军队中服役，而对一个只有区区700万人口的国家来说，这是一个巨大的贡献。[27]8月17日，澳大利亚政府任命托马斯·布莱梅（Thomas Blamey）将军为麦克阿瑟司令部的参谋成员出席受降仪式。伊瓦特绕过美国国务院，向麦克阿瑟本人澄清了托马斯·布莱梅的地位。伊瓦特还向驻堪培拉的美国大使约翰·明特（John Minter）提出了最强烈的抗议，告诉他美国的最初方案是“完全不能令人满意的。”明特向国务卿禀报说，“在这一事件中，我还没有碰到如此强烈的官方抗议。”明特据此断定，澳美两国未来在有关日本事务的合作方面将面临挑战。[28] 杜鲁门和国务院对澳大利亚、新西兰和其他小国的愤怒反应感到惊讶。8月19日，明特告诉伊瓦特，澳大利亚将受邀参加对日受降仪式。 9月2日，澳大利亚作为独立国家出席了在东京湾的美国“密苏里号”战舰上举行的对日受降仪式，并在日本的投降协定上签了字。[29] 其次，澳大利亚要求参加盟军对日占领及管制。 太平洋英联邦国家是反击日本的重要盟军力量，所以，在对日占领军中，英联邦国家军队理应占有重要地位。此时的英国正忙于战后重建而无暇东顾，所以在远东事务方面，澳大利亚事实上已处于代表英联邦国家的地位。当时英联邦国家一致同意，应由代表澳大利亚、新西兰、英国和印度等国组成的英联邦占领军开赴日本实施军事占领，且英联邦占领军将置于一名澳大利亚军官的麾下。这一安排显然是麦克阿瑟所不能接受的，因为它有损于麦克阿瑟的一统权威。不过，相比较之下，麦克阿瑟倾向于安排一位澳大利亚指挥官而不是一支英联邦军队。最终，有关各方达成共识：英联邦国家将派一支36，000人的军队驻扎日本。[30]此外，在澳大利亚的外交周旋和英国的支持下，澳方的诺思科特（Northcott）将军成为在日本的英联邦占领军的指挥。 第三，澳新两国要求参与对日问题的咨询与管理机构。 《澳新协定》第10款规定：“两国政府重申，他们将积极参与即将建立的任何‘停战委员会’（Armistice Commission）”；第11款的内容是：“澳大利亚联邦政府和新西兰自治政府分别在两国建立‘停战与战后规划委员会’（Armistice and Post-hostilities Planning Committees），为了使各自政府的观点生效，两国政府将为这些委员会做些协调工作”；第12款规定：“两国政府将与国际组织的下属机构，如‘联合国救助与战后恢复管理局’（the United Nations Relief and Rehabilitation Administration），尤其是该管理局下的“远东委员会”进行广泛的合作。”[31] 澳新两国之所以在《澳新协定》中强调参与战后国际组织的重要性，是因为参与国际组织不仅仅是一个身份的体现，而且是维护自身利益的重要渠道。 为协调英联邦国家在对日管制方面的立场以及争取澳大利亚平等参与盟国制定对日政策的权利，1945年9月，伊瓦特造访伦敦。在与英国同行会晤时，伊瓦特坚持说，在有关停战协定以及和平解决日本的问题上，澳大利亚有着与俄国和法国同等的权利，“这是一个最起码的公正的原则”。这也是《澳新协定》所禀持的原则精神。尽管有来自方方面面的阻力，伊瓦特等人的努力还是对澳新两国参与处理战后日本问题的国际组织产生了积极的影响。1945年12月16—26日，英国、美国和苏联三国外长根据波茨坦会议的精神在莫斯科举行会晤，并于28日发表会谈公报，正式建立由苏联、美国、中国、法国、荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度和菲律宾联邦代表组成的“远东委员会”（取代“远东咨询委员会”）和由盟国军事代表参加的“盟军理事会”。[32]值得一提的是，澳大利亚特别希望成为“盟军理事会”的全权成员，但这一要求遭到美、苏等国的反对。但有意思的是，12月27日的《莫斯科宣言》将理事会成员限定在中国、英联邦、美国和苏联，而“英联邦”一语给予了任命澳大利亚代表取代英国代表的机会。不久后，英国接受了这种替代方案。[33] 澳新两国如愿参加对日受降仪式、参与盟军对日占领和军事管制、以及参与战后国际组织的下属机构，一方面与她们为太平洋战争的最后胜利做出的独特贡献有关，另一方面与《澳新协定》所彰显的澳新两国的战略抱负不无关联。因为当这一抱负以协定的形式公诸于世时，它不仅对澳新两国的战略规划与政策的拟定起到指导作用，也必然对其他国家的外交与防御战略起到一定的牵制。 四 《澳新协定》中充分反映澳新两国利益以及限制美国染指这一地区的条款必然引起美方的关注和不满，进而导致太平洋战争后期美方对澳方的不信任以及战后初期双方在如何继续使用马努斯（Manus）基地[34]上的分道扬镳，并对澳新倡导的太平洋安全条约的签订产生了一定的消极影响。 首先，《澳新协定》的签署不利于美澳在太平洋反击战中的战略合作。 客观地说，美国此时正忙于对日作战，对太平洋岛屿的未来处置只是停留在一种意向阶段，并无明确规划。而澳新在盟国对日作战尚未取得决定性胜利之际，就对战后太平洋安全事务做出了利己的安排，无论对于美国国务院还是五角大楼来说，都是一个极为敏感的话题。澳新几乎是警告性的协定大大出乎美国的意料，并激怒了美国。正因如此，有些作家把《澳新协定》看成是某种灾难性的东西。[35] 协定的第13、16款是美方关注的焦点。协定第13款规定：“两国政府同意，在世界安全总体框架内，应该建立包括西南和南太平洋地区在内的防御区域，这个区域应建立在澳大利亚、新西兰基础之上，并从澳大利亚北部和东北部的弧形岛屿群向西萨摩亚和库克群岛延伸。”在表述澳新势力范围之外安全区域的建立时使用了“应该”（shall）一词，这让美方一些人大为恼火。协定第16款的规定在美反响最大。该条款阐明了太平洋战争结束后岛屿基地归属的一般原则。该条款规定：“两国政府接受公认的国际准则，即战争期间由任何国家在他国主权控制下的领土上兴建和使用的海、陆、空军设施，在本质上不应被视为战争结束后对其领土有所要求或获取主权或控制的任何前提”。一些人认为，美国国内确实有人对太平洋基地的前途问题提出过建议，但这不能被视为美国政府政策的表示，澳新为此而发表一个正式声明显然是不适合的。甚至有人认为，这是对美国的一种侮辱，因为美国的军事实力拯救了这两个国家免遭日本的蹂躏，而当前自己的人力和物力资源仍用于对付日本。[36]一些军界领导人和国会议员的反应则更为强烈。他们认为，美国为把一些太平洋岛屿从日军手中解放出来而付出了重大的人员伤亡的代价。更为重要的是，海军部确实对太平洋岛屿的未来有“隐蔽的企图”。进而，一些海军高级官员把《澳新协定》解释为把美国从南太平洋地区排除出去的一种企图。所以，在后来攻打马绍尔群岛（the Marshalls）和加罗林群岛（the Carolines）时，他们不愿意使用澳新两国军事力量，唯恐澳大利亚和新西兰借此对处置这两个岛屿群提出主权要求。[37] 其次，在如何使用马努斯基地问题上，澳美双方的磋商以失败告终。[38] 如果说《澳新协定》第16款之规定起初只是从泛泛的层面上导致美方对澳新的“野心”有所警惕进而在战略协作方面持谨慎态度的话，那么该条款却成为战后双方在如何继续使用马努斯问题上一道难以逾越的门槛。 就在澳新两国为战后西南太平洋地区的安全形势和社会发展勾划蓝图时，美国方面也没有闲着。1944年1月3日，罗斯福总统致信澳大利亚总理柯尔廷说：“有很多事情我希望与你进行磋商，即使它们是不需要立即给予答案的问题。例如，我认为我们应该讨论未来对澳大利亚陆海空的保护，以及对日本所属的托管地或控制的岛屿的处置做一个初步探讨。而且我希望与你讨论对整个太平洋和亚洲地区的未来管制问题。”[39]1月7日，罗斯福总统指示国务院在准备有关太平洋基地谈判问题上与陆军部和海军部进行合作。他说，对美国而言，最佳的安排是将这些基地“变为己有或让自己成为长期的承租人”，退而求其次，是获取在这些岛屿建立基地和部署重要防御设施的权利。[40]随后，罗斯福告诉“太平洋战争理事会”，太平洋中的空军和海军基地“应该由最能行使有效军事控制的大国来控制。”这一态度表明，美国将在战后掌控这些在战争期间由自己出资兴建的岛屿基地。澳新双方都意识到美国的这一抱负，并对美国控制这些岛屿的前途表示忧虑。[41]但《澳新协定》的签订却给美国上述计划的实施蒙上了一层阴影。 随着太平洋战争的结束，美国对基地的欲望越来越强烈，且日益公开化。1945年2月9日出版的《芝加哥新闻》（The Chicago News）暗示美国“将以一种相互联锁的托管方式”取得日本和英国所属岛屿上所有基地的托管权，作为“对帝国主义的一种矫正。”4月24日，一份“太平洋安全蓝图”计划出台。这是根据众议院“海军事务委员会”对太平洋进行考察之后写的一份报告。该委员会建议说，为了美国、西半球以及太平洋的安全，美国应该控制马绍尔群岛、加罗林群岛和马里亚纳群岛，应该取得对马努斯、努美阿（Noumea）、圣埃斯皮里图（Espiritu Santo）、瓜达尔卡纳尔（Guadalcanal）的“所有权”，而珍珠港、关岛、塞班岛（Saipan）、马努斯和努美阿应被看作是美国海军的主要基地，次要的基地则包括中途岛（Midway）、冲绳岛（Okinawa）、苏比克湾（Subic Bay）和帕劳（Palau）。后来这一计划又做了一定的修改。在1945年9月5日的新闻发布会上，美国海军大臣詹姆斯·福里斯特尔则提到了美国在太平洋保留的九个海军基地，其中就有澳大利亚托管地马努斯。[42]1946年2月，美国国务院官员与澳大利亚海军部长诺曼·迈肯（Norman Makin）就使用马努斯基地问题在华盛顿进行磋商。3月7日，华盛顿向堪培拉提出初步建议，虽然美方声明这个建议并不代表美国政府的“最后观点”，但初步建议显示了美国作为一个大国的主权逻辑。美方列出了将基地移交给澳方的四个条件：“第一，将给予美国共同使用权，但它没有义务在该岛留驻任何军事力量；第二，给予美国拒绝包括英联邦国家在内的任何第三方使用该基地的权力；第三，在99年租借期内……美国有权完全控制该基地；第四，如果美国愿意的话，它有权阻止在托管地内建立任何其它基地。”[43]初步方案中还要求澳方承担维持基地的费用。显而易见，美方的这种得到而不愿付出的“初步建议”是对《澳新协定》的公然蔑视，这是澳方不能接受的。3月13日，伊瓦特在众议院的讲话中就美方提出的“初步建议”正式表明澳方的原则立场，即“澳大利亚联邦政府并不承认凭借武力取得的领土就等于有权保留这一领土……对有关澳大利亚托管地上任何基地共同使用的任何方案的考虑都应以有关西太平洋地区包括先前被日本托管的岛屿的一个全面防御协定为前提；作为任何此类协定的一个附带条件，澳大利亚应有权使用这一地区的外国基地。”[44]伊瓦特之所以提出这一要求，因为他相信，澳大利亚将马努斯交与美国之手，也就交出了这一地区的主权，未来可能会出现这样的局面：澳美两国在防务领域的利益并不一致。假如澳大利亚掌控这一基地，那么美国一旦有军事上的需要，澳大利亚可以允许美国使用，这对双方都有好处。[45]由此可见，出于各自不同的战略利益考虑，澳方是不敢妥协，而美国是不愿让步，双方立场相去甚远。至1946年7月，美国已准备放弃使用马努斯基地计划。1947年4－5月，美国太平洋地区战略防御计划出台。澳大利亚和马努斯均不在美国所划定的太平洋地区防御圈内，关岛和火奴鲁鲁成为美国在太平洋上的主要基地。至此，澳大利亚将马努斯基地的使用与地区安全的构建捆绑起来的计划彻底破产。对澳方来说，表面上看，这似乎是一件令人沮丧的事情，但实际上它捍卫了《澳新协定》有关太平洋岛屿基地处置的基本原则。 第三，《澳新协定》的签署还对《澳新美同盟条约》的签订产生了不容小觑的否面影响。 鉴于太平洋战争的经验教训，二战后期以及战后澳新两国的外交与防御战略的根本目标就是确保自身安全，《澳新协定》就明白无误地反映了这方面的战略图谋。二战后，国际形势发生了深刻的变化。英国已不可避免地走向衰落，而美国正日益崛起成为一个取代英国的强国。在确信英国无力再向英联邦国家提供安全保护承诺时，澳新自然把目光投向太平洋战争时期的盟国——美国身上。当澳美在马努斯基地问题上的磋商不欢而散时，澳方便寄望于在太平洋地区缔结一个有多方参加的安全条约，即所谓的“太平洋条约”。在这一条约框架内，澳大利亚不仅希望这一地区的英联邦国家参与其中，而且更希望美国在其中发挥主导作用，并且认为，如果没有美国的参与，这个条约是没有实质意义的。但《澳新协定》对美国在太平洋地区垄断作用的限制以及彰显澳新两国在地区性事务中的政治抱负不仅让美国难以释怀，而且对美国战后正日益明朗的太平洋全盘计划也构成了一定的抵触。除此之外，二战后美国不愿意与英联邦国家的防御安全牵连在一起，所以，当澳大利亚提出以“互惠使用”对方的军事基地作为美方继续使用马努斯基地条件时，美国宁愿放弃与澳合作，也不愿满足对方的看似合理的要求。当澳方倡导在太平洋地区缔结一个新的安全条约时，美方更是态度消极，一再搪塞，致使澳新美三方就太平洋条约的外交磋商历经数年而无实质性进展。[46]如果不是朝鲜战争的爆发加快了亚洲冷战的步伐；倘若不是美国扶持日本的决心已定以及希望战时盟国在《对日和平条约》上签字，[47]那么没有人敢确信《澳新美同盟条约》会在《对日和平条约》前问世。[48]究其原因，美方虽然可以给出各种解释，但有一点是确信无疑的：那就是《澳新协定》给两国关系蒙上的阴影难以在短时间内云开雾散。 综上所述，《澳新协定》是澳新基于共同的地缘战略以及她们对太平洋战争所作的贡献而提出的有关双边合作、多边安排以及世界总体安全的一种战略构想。从实际效果来看，由于两国尤其是澳方的据理力争与不懈努力，加之包括英国在内的英联邦国家的有意或无意的支持，《澳新协定》中的一些战略目标得以实现，从而在一定程度上维护了澳新两国及其所在地区的战略利益，而在新的战略环境下它们与宗主国英国的关系也将发生与时俱进的调整。二战后英联邦国家在外交和防务决策方面更加独立，双边关系更加平等即是例证。同时我们也应注意到，随着澳新两国本位意识的增强以及维护自身及其所在区域战略利益的愿望日趋强烈，它们与美国的战略合作既迎来了历史性机遇，又面临新的挑战。所谓历史性机遇，就是澳新在与美国进行战略合作时受到英国的牵制将越来越小，而现实的挑战则表现为美国尚未做好与英国的自治领打交道的准备，美国更不允许澳新去挑战其在太平洋地区的整体战略利益。但在《澳新美同盟条约》签字生效后，澳新两国在《澳新协定》中所承担的区域性防御责任就成为美国的太平洋整体战略的一部分。在同盟机制下，澳新美三方在外交与防御战略方面的磋商与合作就成为一种常态，直至1985年新西兰因坚持不妥协的反核立场而被迫退出澳新美同盟。应予指出的是，即使在澳新美同盟机制下，澳新两国在外交与防御方面的合作仍然开展得有声有色。这不能不说是《澳新协定》对两国合作所产生的深远影响，同时也可以理解为是对三方合作机制的一种补充与完善。[49] 注释： [1] W.J.哈德森编：《澳大利亚外交政策文献集（1937—1949年）》（W.J.Hudson(ed.),Documents on Australian Foreign Policy,1937-1949）第7卷，澳大利亚政府出版局1988年版，第68—76页。下文所引该协定有关条款不另作注释。 [2] 参见汪诗明：《对〈澳新协定〉历史成因的解读》，《世界历史》2010年第2期，第74—84页。 [3] H.V.伊瓦特：《澳大利亚外交政策》（H.V.Evatt,Foreign Policy of Australia），安古斯和罗伯森有限公司1945年版，第145页。 [4] H.V.伊瓦特：《澳大利亚外交政策》，第141页。 [5] 约翰·哈蒙德·摩尔编著：《美国同盟——澳大利亚、新西兰与美国（1940—1970年）》（John Hammond Moore(ed.),The American Alliance-Australia,New Zealand and the United States,1940-1970），卡塞尔澳大利亚有限公司1970年版，第95页。 [6] L.F.科瑞斯普：《本奇夫利传记》（L.F.Crisp,Ben Chifley-A Biography），伦敦：朗曼斯格林与有限公司1960年版，第275页。 [7] 罗吉尔·赫迪奇等编：《澳大利亚外交政策文献：1951年澳新美同盟条约》（Roger Holdich,et al.(eds.),Documennts of Australian Foreign Policy:The ANZUS Treaty 1951），澳大利亚外交与贸易部2001年版，第3—4页。 [8] 《墨尔本太阳报》（Melbourne Sun）1951年5月25日。 [9]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》（Norman Harper, A Great and Powerful Friends-A Study of Australian American Relations Between 1900 and 1975），昆士兰大学出版社1987年版，第133页。 [10] 荷兰于1962年退出。英国于1995—1998年退出，后又重新加入，但在2005年又再次退出。 [11] 罗吉尔·J.贝尔：《不平等同盟——澳美关系与太平洋》（Roger J.Bell,Unequal Allies:Australian-American Relations and the Pacific），墨尔本大学出版社1977年版，第133—134页。 [12] H.V.伊瓦特：《澳大利亚外交政策》，第210页。 [13]《联邦议会辩论集》（众议院）（Commonwealth Parliamenary Debates）（House of Representatives），1944年，第179卷，第601—603页。 [14] 诺曼·哈卜编：《F.W.艾格勒斯通对澳大利亚外交政策的反思》（Norman Harper(ed.),Reflections on Australian Foreign Policy by F.W.Eggleston），F.W.柴郡1957年版，第21—31页。 [15] 大卫·李和克里斯托弗·沃特斯编：《从伊瓦特到伊文斯——澳大利亚外交政策中的工党传统》（David Lee and Christopher Waters(eds.),Evatt to Evans-The Labor Tradition in Australian Foreign Policy），悉尼：阿伦与俄温澳大利亚有限公司1997年版，第49页。 [16]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第137页。 [17]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第136页。 [18] 澳大利亚外交与贸易部编：《澳大利亚与战后世界，1947年文献》（Department of Foreign Affairs and Trade,Australia and the Postwar World,1947 Documents），澳大利亚政府出版局1995年版，第4—5页。 [19] W.J.哈德森、温迪·韦编：《澳大利亚外交政策文献（1937—1949年）》（W.J.Hudson & Wendy Way(eds.),Documents on Australian Foreign Policy,1937-1949）第8卷，1945年，澳大利亚政府出版局1989年版，第757—783页。 [20]阿兰·瓦特：《澳大利亚外交政策演进（1938—1965年）》（Alan Watt,The Evolution of Australian Foreign Policy 1938-1965），伦敦：剑桥大学出版社1967年版，第98—99页。 [21]H.V.伊瓦特：《澳大利亚外交政策》，第180—181页。 [22]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第159页。 [23] R.N.罗西克兰塞：《澳大利亚外交与日本（1945—1951年）》（R.N.Rosecrance, Australian Diplomacy and Japan,1945-1951），墨尔本大学出版社1962年版，第12页。 [24]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第182页。 [25]美国显然不愿意看到各自治领作为单一主体出席这个意味深长的仪式，但又考虑到这些自治领各自独特的贡献，所以，后来又允许她们派一名军人代表参加英国代表团。 [26] R.N.罗西克兰塞：《澳大利亚外交与日本（1945—1951年）》，第13页。 [27] 米歇尔·迈克曼：《全力以赴！第二次世界大战期间的澳大利亚》（Michael Mckernan,All in!Australia during the Second World War），托马斯·纳尔逊澳大利亚有限公司1983年版，第5页。 [28]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第182—183页。 [29] 《弗雷德里克·艾格勒斯通爵士》（Sir Frederic Eggleston）。参见澳大利亚国家档案，档案编号：MS 423/11/1183。 [30]诺曼·哈卜：《伟大且强劲的盟友——1900年至1975年澳美关系研究》，第183页。 [31]H.V.伊瓦特：《澳大利亚外交政策》，第181页。 [32]《弗雷德里克·艾格勒斯通爵士》Sir Frederic Eggleston）。参见澳大利亚国家档案，档案编号：MS423/11/1205。 [33] 参见汪诗明：《1951年〈澳新美同盟条约〉研究》，世界知识出版社2008年版，第134－135页。 [34] 马努斯岛是将军群岛中的一个岛屿，位于新几内亚东北部约300公里处，是一个能停泊1，000艘舰船的港口。一战后，马努斯岛成为澳大利亚对新几内亚托管的一部分。1942年，该岛被日军占领。1944年3月，美国控制该岛，并把它建成为盟军在太平洋的一个主要军事基地。 [35] 阿兰·布耐特：《澳新美三角同盟》（Alan Burnett,The Anzus Triangle），澳大利亚国立大学出版社1988年版，第136页。 [36]阿兰·瓦特：《澳大利亚外交政策演进，1938年至1965年》，第76页。 [37]阿兰·瓦特：《澳大利亚外交政策演进，1938年至1965年》，第77页。 [38] 参见汪诗明：《澳美马努斯基地使用之争——兼析战后初期的澳美关系》，《史学月刊》2005年第7期，第89—96页。 [39]《罗斯福致电柯尔廷，1944年1月3日》（Roosevelt to Curtin,3 January 1944）。参见澳大利亚国家档案，档案编号：A5954,Box 646。 [40] W.大卫·迈克因泰里：《澳新美同盟条约缔结的背景——决策、战略与外交（1945—1955年）》（W.David McIntyre,Background to the Anzus Pact-Policy-Making,Strategy and Diplomacy,1945-55），坎特伯里大学出版社1995年版，第67页。 [41]罗吉尔·J.贝尔：《不平等同盟——澳美关系与太平洋》，第147页。 [42] W.大卫·迈克因泰里：《澳新美同盟条约缔结的背景——决策、战略与外交（1945—1955年）》，第72页。 [43] W.大卫·迈克因泰里：《澳新美同盟条约缔结的背景——决策、战略与外交（1945—1955年）》，第74页。 [44]《联邦议会辩论集》（众议院）（Commonwealth Parliamenary Debates）（House of Representatives），1946年3月13日，第182卷，第200—201页。 [45] 阿兰·达尔齐尔：《伊瓦特之谜》（Allan Dalziel,Evatt-The Enigma），朗斯唐出版社1967年版，第41—42页。 [46] 珀茨·斯彭达：《外交实践—澳新美同盟条约与科伦坡计划》（Percy Spender,Exercises in Diplomacy:The Anzus Treaty and the Colombo Plan）悉尼：悉尼大学出版社1969年版，第120—132页。 [47]参见汪诗明：《由“硬”和平到“软”和平——论二战后澳大利亚的对日战略》，《复旦学报》2011年第6期。 [48] 托马斯—杜里尔·扬：《澳大利亚、新西兰与美国的安全关系（1951—1986年）》（Thomas-Durell Young,Australia,New Zealand,and the United States Security Relations 1951-1986），卫斯特韦出版社1992年版，第2页；R.N.罗西克兰塞：《澳大利亚外交与日本（1945—1951年）》，第212页。 [49] 参见汪诗明：《〈澳新美同盟条约〉对新西兰外交和防务政策的影响——基于冷战时代的考量》，《史学集刊》2011年第5期，第17－23页。 (责任编辑：admin) |