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二、治理主体关系模式的网络化 1992年环境和发展大会开启的环境治理进程表明，无论一体化还是碎片化的治理架构都没有起到应用的预防或者预警作用。《全球环境治理危机：迈向可持续的政治经济学》分析出了三点原因：(1)环境政策没有考虑全球化的影响；(2)低估问题的性质，环境问题并不纯粹，而与权力政治、经济发展和社会结构相互交叉、相互渗透；(3)将更多的信任置于民族国家，忽视了其他行为主体日益增加的影响。[9]治理本质上是需要多种行为主体按照集体行动逻辑供应公共物品的过程，尽管詹姆斯·罗西瑙指出：“为数众多的人群能够在事先没有组织准备的条件下自发地云集在城市广场，并采取集体行动”。[10]但按照奥尔森的理论，集体行动的逻辑建构需经历多种关键步骤，譬如制度构建、选择性激励等等，而社会环境的变化使得这一系列关键步骤的实施出现与国际治理显著不同，这典型表现为多样化的行为主体在国际舞台的崛起，以及这些行为主体所搭建的政策网络。 首先是全球治理中日益多样化的行为主体。主体多样化最早为英国学派关注，查尔斯·邓恩认为，主体多元的国际社会为全球治理奠定基础，国家难以单独管理全球，需要多边组织、NGO和跨国公司的介入。赫德利·布尔、巴瑞·布赞则指出，目前国际体系概念忽略较早历史时期的城邦间国家关系，并错误的将国际体系等同于国家间体系。实际上，国家机构改变、公民社会浮现、对人权等规范的强调使得国际体系充满了社会性，这样从地方到全球的复合多元主义形成，集体行动准以一种崭新的方式出现变化。[11]詹姆斯·罗西瑙也表示，“外在的”跨国家和跨国集体以及“内在的”次国家行为主体在相关领域发挥功能，逐步形成多中心的世界秩序，国家主权的减退一大潮流。[12]国家主权减退同时，私人权威和非政府组织兴起。私人权威指涉个人或组织在某问题领域特别的决策权威且被认为在正确的运用这种权威，以更大精确度和一致性分析公共权威从公共和国家向私人和跨国场景的转移。[13]其实，世界逐步“变平”以及风险对社会的全面渗透，许多企业尤其跨国公司也开始从自我长远利益出发，超越法律需求和狭隘的市场定位承担起社会和政治责任，[14]通过行业标准、公私伙伴、私私伙伴关系等各种形式填补管理真空，且与消费者、专业性组织、政府部门等一道塑造“合适和正当的共同约束期望”建设政治合法性，市场也就成为全球治理的重要方式。不仅政府部门和强大的跨国公司具有权威，非政府组织同样可成为权威来源。致力于森林保护的标准化和森林认证的国际组织通过非国家或者非国际协议的标准，获取了利益攸关者广泛的理解和认可，提供了森林砍伐、质量保证等方面的运行规则。[15]私人和非政府权威的兴起说明，在治理主体间关系应民主化，兼具包容性和责任性，[16]以及制定持久的、适用于各个行为体的规则，并将规则的制定和诠释的权力赋予第三方。 既然治理功能主义容纳了多种权威来源的行为主体，如何整合成为治理关键。目前治理话语中的整合主要有三种流派：一种是市场横向协调，一种是政府纵向等级，第三种便是网络。显然，网络更能适应复杂性环境，然而网络的缔结或者构建要求诸多行为主体接受共同的规范和价值标准。譬如跨国公司、个体力量、国内政府、非政府组织在劳工权利、环境标准等领域构造出共同的期望行为标准，才能在此基础上协调相关的行业和政府。[17]这样就出现政策网络。政策网络是“组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的断裂而相互区别”，按照英国政策科学家罗茨(Rhodes)的观点，政策网络有四方面特征：(1)相互依赖，行动者相互依赖才能达到目标；(2)资源交换，网络各组成部分之间能够有常规的交往；(3)博弈互动，受特定博弈规则的约束，各个组成者以竞争性策略寻求自身目的；(4)网络自治，无至上权威。[18]解释何谓“资源”时，罗茨认为，资源主要包括权威、资金、合法性、信息和组织。组织是最重要资源之一，也是配置政策网络资源最重要机制，权威和资金都在组织之中。按照主体构成的不同，政策网络也有多种形式，譬如政府间协调网络、排除国家的公共权威网络(城市网络)、包含公共和私人的混合网络(全球契约)、整合盈利和非盈利组织的公私伙伴关系等。政策网络的作用说明，集体责任已超越国家主权成为全球治理主要形式，尽管网络在传递信息、资源并进行调适，同时也对国家内部政治和经济发展进行干涉提供机会和可能[19]。其实网络治理并非只有优势，也内嵌了诸多不利，譬如目标碎片化、支持性活动缺乏协调、过度聚焦于短期目标、交易成本过大、责任性缺乏等等。典型案例便是全球健康治理架构应对传染病方面鲜有作为、世界贸易组织多哈回合谈判陷入僵局、后京都全球气候协议的难产等等。[20]如何从网络角度提升治理的整体性(integration)和有效性(effectiveness)成为重中之重。 治理的政策网络使得非国家行为主体虽获取了部分权威，却没有对国际治理特别是大国搭建的治理架构构成颠覆性改变，这说明了国际体系在全球治理中的粘性(viscosity)。其实，国际体系只是反映国家间关系，诸多议题的产生机理还必须深入到运行机制。这一机制有趣的是，协调世界经济秩序和资本主义正常运转的G20、 G7等非正式机制关注到了经济、金融、失业等经济议题，却很少将社会性议题纳入，譬如占领华尔街、伦敦骚乱等等。主要发展中大国搭建的金砖五国(BRICS)机制也没有对环境恶化、全球不平等以及其他方面的社会失序进行系统考察。这说明，当前全球治理采取的是自上而下的路径。自上而下的路径需要自下而上的链接，而自下而上链接实现过程也就是国际体系向全球体系的过渡过程。许多人认为这是社会学的路径，即注重非政府组织、个体等等，实际上约翰-迈耶的世界社会理论也的确将全球变化置于传统国家间关系和资本主义运行领域之外，即日益增加的跨国网络和社会动员，以及多样性的全球组织结构都在更广阔的全球政体(world polity)上。[21]即使无政府国际体系不能提供所需集体行动的能力，文化同质性、普世道德、个体主义、自愿权威、理性进步以及世界公民也最终会使集体行动成为可能。这种社会学视角解释了大量问题，却也遗漏了资本主义同样可以成为全球治理机制的一部分，譬如《京都议定书》创造出来的碳市场。[22]由此我们认为，主权、市场、社会代表了全球治理机制的创新性，以及这种创新性过程对治理主体和治理形式不断的扩展和包容。 (责任编辑：admin) |