内容提要：《1873年林木种植法》是美国国会为了鼓励美国人在西部大平原植树通过的法案，法案对申请人的资格、申请的土地数量、获得土地产权标准、申请程序、违反义务等方面做出规定，一部分诚实的拓殖者申请了土地，但是由于法案本身不太严密，造成土地投机盛行。该法的实施使西部形成了一些森林，但总体来说是失败的，大部分林木种植地申请者放弃了土地，其主要原因是气候干旱、土地投机、小农的贫困等，立法者应该对法律条款进行充分论证，使其更加严密，并有配套执行机构和资金，使其更有实践性。
    关 键 词：美国 《1873年林木种植法》 大平原 小农
    作者简介：宋云伟(1972-)，女，山东威海人，中国人民大学历史学院副教授，博士。

    美国建国以来两百多年的时间里一直持续着土地私有化的过程，建国伊始，美国政府宣布西部所有新并入美国的土地归邦联政府所有，并制定了具体的售卖措施，向私人出售土地。1862年国会通过《宅地法》，将土地私有化的模式从出售转变为免费申请，此后一个多世纪的时间里，很多美国人得到免费土地，这是大家比较熟知的历史过程。关于美国人如何通过《宅地法》免费获得土地，学者们已经有了较多的研究。除了《宅地法》外，国会还通过了其他法案为美国人得到土地提供便利，《1873年林木种植法》就是其中之一，这个法案的出台及实施情况如何尚缺乏系统的研究，本文的目的就是考察《1873年林木种植法》出台的背景和实施情况，以及对其成败和影响进行相关分析，以求对未来的政府决策有所借鉴。
    一、法案出台的背景
    根据《1862年宅地法》，美国公民可以免费申请土地，这对很多美国人来说都有吸引力，但是到19世纪后半期，美国东部可以申请的土地所剩无几，绝大多数申请宅地的人都要到中西部。中西部的自然环境与东部有很多不同之处，移民们首先要面临自然环境的考验，《1873年林木种植法》通过的背景之一是自然环境的影响。
    随着西进运动的发展，人们达到的地区越来越远离大西洋，降水减少，土地干旱，这样的气候条件很难形成大片的自然林，中西部地区被大片的草原覆盖。而新移民初来乍到，需要木材修建房屋，需要柴薪烧火做饭，所需物质的匮乏使美国人意识到必须主动应对自然环境的挑战，种植树木以满足自身的需要。另一方面，19世纪后半期人们普遍相信大片的森林可以改变气候条件，增加湿度，从而带来降水，这就是当时人们所说的“雨水随着犁而来”。例如1872年《堪萨斯园艺协会学报》发表了格尔的文章《森林种植》，文中说“如果每个在高平原地区②定居的农户能够每年种一小片覆盖率高的森林……我们能够希望……整个国家的气候可以有实质性的改变”[1](P18)。查尔斯·卡茨拉伯在他未发表的博士论文中对森林可以改变气候的理念也有深入的探讨[2]。
    当人们越过密西西比河流域进入到大平原区的时候，他们发现自然景观已经与东部有所不同，森林覆盖率明显减少，内布拉斯加领地是西部第一个感觉到这一变化的地区。事实上，内布拉斯加还是从湿润区向干旱区过渡的地区，只是与东部相比森林覆盖率减少，在1867年内布拉斯加建州的时候，有人曾提议要求每一个定居者至少要栽种20英亩树木，目的是培育防风林、促进降水、提供柴薪和建筑木材，但是并没有作为一个法案通过。但在州宪法中明确规定：“植树造林改造水土的活动不应被包括在税收评估当中。”1869年内布拉斯加的一个法案规定每植树一英亩可以为价值100英亩的土地免税。内布拉斯加州还将1872年4月10日定为植树节，这是世界现代历史上最早的植树节。
    在全国范围内也是内布拉斯加的政治家们最早注意到西部气候对林木生长和庄稼种植带来的影响，并积极推动全国性的立法。1872年内布拉斯加参议员赫奇科克提议国会通过一个法案，鼓励西部大平原的移民种树，这个提议得到了议员们的一致同意。在议案讨论过程中，赫奇科克阐述了该提案的立法目的，“该法的目的是鼓励林木种植，这不仅对土壤有利，不仅能提供林木本身的价值，而且能够为气候带来影响”[3](P4464)。1873年3月3日，国会通过了《树木种植法》。
    实际上，关于《1873年林木种植法》的立法意图，在美国史学界存在争论。因为西部气候干旱，种植树木很难成活，所以通过该法案是否符合实际首先引起学者注意。拉尔夫·布朗和本杰明·希波德为该法案的实用性辩护，他们认为该法案是要应用在湿润区，为了进一步鼓励美国人向西部迁移。在此之前，美国已经有两部法律有利于美国人购买或申请土地，第一部是1841年通过的《优先购买权法》，“优先购买权”指的是通过实际占领尚未出售的国有土地，取得优先购买已经占据土地的权利。1841年的《优先购买权法》使擅自占地者有权以每英亩1.25美元的价格优先购买160英亩土地[4](P39)。第二部有利于美国人获得土地的法令是《1862年宅地法》，该法规定美国公民可以免费申请160英亩土地，如果一个美国公民同时运用这三种手段申请土地，他可以获得480英亩土地。
    拉尔夫·布朗认为《1873年林木种植法》的出台不是因为人们越来越认识到西部大平原种植树木的需要，更主要的原因是为了湿润区的宅地小农的利益，他认为在艾奥瓦和明尼苏达，很多农民的小片林地来自他们根据《1873年林木种植法》申请的土地[5](P417)。希波德也同意布朗的看法，他认为这个法案制定时针对某一些特定的土地，但是在一定时期内却应用到其他地域土地的申请上，即它应该位于艾奥瓦州、明尼苏达西南部和紧邻密苏里河西岸的一些地方，但是……它的实施却集中在大平原和半干旱区[6](P421)。上述两个学者都提到了明尼苏达和艾奥瓦，都认为这个法案的通过是为了用于湿润区的平原，它被用到了大平原和半干旱区不是立法者本来的意图。但是布朗和希波德的论证并不完整，也没有认真考察立法者到底想把这个法案用到哪个地区。
    在希波德的著作中简单提到了国会关于《1873年林木种植法》的讨论，在布朗的著作中根本没有提到这一点，两个学者都没有注意到法案的提出者赫奇科克在议案的讨论过程中一再强调该法可以应用的地域，“我相信这个提案对于参议院这个会期讨论的密苏里河以西无树的草原区是很重要的……这个提案的目的是为了鼓励在密苏里河以西无树的草原区发展林业”。按照赫奇科克的言论，我们可以得出结论，《1873年林木种植法》是为了鼓励移民在西部干旱、半干旱的大平原区种植树木。
    地理学家查尔斯·麦金托什选择了从艾奥瓦州向西延伸到内布拉斯加州这个区域作为研究对象，这个区域很有代表性，从地貌来说，这个地域是从艾奥瓦州的湿润区到两州交界的半湿润区到内布拉斯加州西部的干旱区的逐渐过渡，从行政区划上来说，这个地区也是美国当时西进运动的最西端，是当时美国的边疆，而且推动该议案通过的议员也来自内布拉斯加。麦金托什查找当时联邦土地管理局在艾奥瓦州和内布拉斯加州建镇的记录③，并绘制了1872年国会讨论《树木种植法》前这两个州的建州情况。从他描绘的地图看，当时明尼苏达西南部、艾奥瓦西部和内布拉斯加东部已经有了密集的城镇规划，很多土地已经通过其他方式转让给了个人。另外，因为《树木种植法》规定，每个区只能批准一块(即160英亩)根据该法申请的土地，也就是说在已经有了城镇规划的地区，即使还剩下一些尚未分配的土地，能够根据该法申请土地的机会也很少。而艾奥瓦西部和内布拉斯加东部已经是湿润区的边缘，如果《树木种植法》不能在这个地区实施的话，它已经不可能针对湿润区了[7](P315)。根据以上研究，麦金托什的论证更有说服力，该法案不是针对艾奥瓦地区或紧邻密苏里河西岸的内布拉斯加和堪萨斯东部，而是针对西部更加干旱的大平原区。
    二、法案的内容及实施
    《1873年林木种植法》主要内容包括申请人的资格、申请的土地数量、获得土地产权标准、申请程序、违反义务条款等几个方面，1873年法案通过的时候很多方面不严密，以后几年又几经修改，使其更具有实施性。
    关于申请人资格方面，1873年法律通过的时候并没有对申请资格做出限制，没有年龄和国籍要求，任何人都可以申请，这是该法律的漏洞之一，据此家庭人口多的可以申请到大片土地，很容易形成土地投机。一年后国会对该法案进行修正，加了年龄和公民资格的限制，和《1841年优先购买权法》以及《1862年的宅地法》一样，规定年满21岁的美国公民可以申请。另外，该法案也没有把在申请土地上定居作为最终获得土地所有权的条件，这也是后来有人申请多块土地然后转手倒卖的原因。
    关于土地申请程序，法案规定申请人要到地方土地办公室登记申请，缴纳10美元登记费，签署法律文件，确定他或她申请土地的位置，当日便可以获得一片土地的经营权。法案规定每人可以申请160英亩土地，并要求在其中植树40英亩，十年后如果达到要求可以申请160英亩的产权，后来要求进一步降低，只要种植10英亩树木即可。法案对于如何种植树木有具体要求，从申请到土地的第一天起，在一年之内至少要犁开5英亩原始土地，第二年对这5英亩土地进行培育使其适合树木生长，同时再犁开5英亩原始土地，第三年在培育好的5英亩土地上种植树木，要求树木之间的间距不能多于12英尺，另外培育第二年犁好的5英亩土地，然后再犁开5英亩原始土地，以后不断重复这个过程，到第十年的时候种植树木的面积便达到40英亩，每英亩种植树木不少于2700棵，后来要求种植的树木降低到10英亩后，用4年的时间就可以达到标准[8](P606)。
    关于获得土地产权的标准，1873年法案规定10年期满后，在3年之内，土地的申请者或者他的继承人或合法代表能够表明在申请的160英亩土地上种植了40英亩树木，并找到两个可信赖的证人来证明这一点，他就可以得到160英亩土地的产权[8](P606)。后来标准下降到种树10英亩，获得产权的标准也相应发生了变化，如果申请者达到了法案的要求，他可以在申请到土地的第八年准备证明材料申请产权，从第八年开始到未来的五年之内他进行申请都是有效的。与一开始规定有所不同的是，修改后的法案规定在申请土地的时候，要证明在种植树木的土地上每英亩有675棵树木成活[9](P283)。规定第八年才能开始申请产权，这主要是为了保证种植的树木已经能够健康成活。获得产权的条款是该法案中最不严密的条款，这也是导致该法被很多人滥用的一个重要原因。不管是按照最初的法案还是修正后的法案，申请者申请到土地之后，在13年的时间里，如果申请者对土地不做任何改良，不种植任何树木，法案并没有规定什么惩罚措施。法案第三条只是规定申请者如果达不到要求的话，要将土地还给联邦政府，但是并没有具体实施条款，没有规定在某个时间内对树木种植情况进行检查。地方土地办公室工作人员少，也不能对每片土地进行跟踪检查，因此决定土地归还给国家还是授予申请者产权是他们申请到土地13年之后的事。在这13年时间里，这些土地被随意利用，甚至出让，成为土地投机的一个重要途径。
    因为《1873年林木种植法》有很多问题，最终于1891年被废除，但由于到这一年有很多土地还没有到验收的年限，所以1891年同时规定在申请土地后的第四年只要按照要求种了树，就可以按每英亩1.25美元购买产权，不必等8年。在1893年又出台了一个后续法案，规定只要能证明申请者是出于良好的愿望种了树苗或者是树种，即使没有足够数量的树木成活，也可以授予土地产权[10](P593)。后续法案的结果是大片没有种植树木的土地也被授予了产权。
    《1873年林木种植法》通过之后，在20个西部州共有10，866，688英亩林木种植地的产权最终被授予个人，其中授地最多的州是内布拉斯加、南达科他、堪萨斯和北达科他，内布拉斯加州有2，734，076英亩被授予，南达科达州有2，363，489英亩，堪萨斯州有2，148，763英亩，北达科他州有1，415，754英亩。对于内布拉斯加和堪萨斯来说，授权的林木种植地主要在两个州的西部，和我们前面论述的两州东部湿润区很少有林地种植地并不冲突。而在前面论述过的另外两个湿润州艾奥瓦和威斯康星被授权的林木种植地相对要少得多，艾奥瓦只有34，319英亩，而威斯康星只有40英亩，这从另一个角度证实了前面的论述，即《1873年林木种植法》主要是针对干旱的草原区[11](P65)。从上述数据也可以看出，美国人根据该法案申请到大片土地，申请人是由哪些人群构成的呢?
    首先是宅地小农，当他们根据《1862年宅地法》在西部申请到160英亩土地之后，迁移到两部，进一步扩大自己拥有的土地是很自然的想法。伯灵顿铁路公司为了鼓励人们乘火车向西部移民，发放了很多蛊惑人心的小册子，上面写着在现存法律制度下，美国人可以获得480英亩公共土地，即在《1841年优先购买权法》、《1862年宅地法》和《1873年林木种植法》下各申请160英亩。一些学者也持相同的观点，谢尔登在研究内布拉斯加土地制度的著作中说：“他先占地后优先购买、他申请宅地、他申请林木种植地，对获取美国可耕种的土地进行最后的冲刺。”[12](P120)但实际上根据《1873年林木种植法》申请土地的人大多数并不是宅地小农，因为根据法案，每个区能够申请为林木种植地的只有160英亩，即一个区的1/4，如果宅地小农希望扩大他的土地面积，在自己的宅地旁再申请一片林木种植地最方便，但是在规划的城镇可申请的林木种植地远远少于可申请的宅地，即使申请，两种土地也很难相连，所以影响了宅地小农的积极性。
    除了宅地小农，另外一些申请林木种植地的人很多是土地投机分子。各州地方土地办公室关于林木种植地的转让报告中，欺诈和投机这样的词经常被用到，投机意味着获得土地的目的是为了等待土地价格上升盈利。投机本身意味着一定的风险，但是通过《1873年林木种植法》申请土地，其风险程度并不高，申请者只要支付14美元(10美元手续费，2美元支付给登记员，2美元支付给管理者)就可以得到160英亩土地，而且不用交税[8](P606)。这对于很多投机者来说是很好的机会。根据土地办公室的记录，有些人申请到土地的同一天便将土地转让了出去，这说明他们一开始申请土地的时候，就不是为了获得耕种的土地，而是为了买卖土地，这是典型的投机[11](P85)。
    三、法案实施的结果和影响
    尽管围绕着《1873年林木种植法》有很多投机行为，但这个法案的实施也取得了一定的效果，根据有些学者的研究，在林木种植地上形成过一些树林，埃弗雷德·迪克认为土地的申请者的确试图种植树木，也有一些人获得了成功[13](P207)。根据该法，共有10，866，688英亩土地被授权给个人，这就意味着这些土地的申请者很多达到了《1873年林木种植法》的要求，即每160英亩土地种植40英亩或至少10英亩的树木(根据1893年法令授予产权的林木种植地除外)。许多诚实的拓殖者申请到土地后，努力按照法案要求种植树木，使西部地区林木种植取得一些进展，在内布拉斯加边疆地带苗圃工作的一个人描述了他将树苗卖给拓殖者的情形，他说根据《1873年林木种植法》申请到土地的人都到他那里购买树苗，为了满足这部分顾客，他培育了700万株树苗，同时也卖给其他种植者几百万株树苗，那些健康的、适合本地区生长的树木都被管理得很好，取得了很大成功[14](P83)。
    《1873年林木种植法》的另一个积极意义在于促进人们向美国西部移民。西部比较干旱，自然环境恶劣，人们缺乏向西部迁移的动力，在西部获得大片的土地对美国人来说增加了吸引力，可以推动西进运动的过程，加快美国边疆的推进和大陆扩张的完成。
    但总体上来说，《1873年林木种植法》的实施是失败的，在12个最终授予产权的土地面积超过5万英亩的州，林木种植地申请和最后授予产权的比例体现了这一点，内布拉斯加林木种植地申请为8，876，351英亩，而最终授予产权的为2，456，696英亩，比例为31％，北南达科他分别为30％和29％，加利福尼亚最低，为12％。而那些山区的州，像内华达、亚利桑那和犹他，最终授予产权的土地面积都少于2.6万英亩，林木种植地申请和最后授予产权的比例只有9％[7](P361)。可见大部分申请到的土地都被放弃了。
    《1873年林木种植法》失败的原因首先在于西部干旱。根据土地办公室的报告，在林木种植地上种植树木有地区特征，全国土地办公室主任格林说：“除了内布拉斯加东部和达科他东南部外，其他地方的树木种植都不太成功。”[11](P51)地方土地办公室的官员看法更负面一些，达科他州和堪萨斯州官员都说“如果不花费巨大的成本灌溉，在这里不可能种树……在这些地区成功种树是鲜见的例子”[11](P69)。可以看出，在西部人们是否种植树木是和气候是否湿润、是否适合树木生长有关。随着西部越来越干旱，人们通过《1873年林木种植法》申请的土地越来越少，申请到土地之后进行树木种植达到授予产权标准的更少。
    该法案失败的原因之二在于土地投机，投机者申请到土地之后不作任何改良，只是静等撂荒的土地升值，希望晚到西部的宅地小农能够购买他们的土地。这种投机方式延缓了西部土地的开发，使这些土地不能得到及时有效地利用，阻碍了西进运动的进程，同时也导致地价上升，对那些诚实的拓殖者来说，增加了经济负担。如果宅地小农为了购买土地投入了他的大部分资金，甚至要贷款，那么他们就没有足够的资金去改良土地，增加了失败的风险。而一些土地中介在其中扮演了很负面的角色，为了赚取中介费，他们不断蛊惑人们申请土地然后转让，使土地投机的状况更加恶化。
    该法失败的原因之三在于小农的贫困。小农到西部申请宅地农场后，缺乏资金对土地进行进一步改良，他们将申请到的土地在合适的机会卖掉，可以筹集部分资金发展其宅地农场，根据香农的研究，很多到西部的小农一开始几乎一无所有，他们到西部以后申请到320甚至480英亩的土地，然后转让其中的一部分，用所获得的资金经营剩下的部分，有很多人因此摆脱了贫困，在西部成功地经营了一个农场[15](P62)。
    该法失败的原因之四是申请林木种植地的小农没有足够的时间耕种320英亩甚至480英亩土地，到西部申请免费土地的人往往都是年轻的独立小农，这意味着他们或者单身，或者携带着妻子和年幼的孩子，在家庭中只有一个壮劳动力，他要修建他们栖身的小屋、要打水井为家庭和土地提供水源、要耕种灌溉收获、要准备漫长的冬天所需要的烧柴，这么多繁重的劳动使他不可能照顾面积很大的土地，所以这些宅地小农基本没有多余的时间按照协议要求种植树木。即使这些土地是连在一起的，他要照顾过来也是很难的，何况树木种植地很多时候不能与宅地连在一起。
    从《1873年林木种植法》的制定和实施过程中我们可以得到很多经验教训。首先，法案制定之初有很多明显的漏洞，比如没有对土地申请人的资格进行限定，也没有要求申请者要在土地上定居，这说明在制定法律的过程中没有进行严密的论证，立法者本身的专业素养也有缺陷，这是法案实施难以取得成效并被投机者利用的主要原因。立法者必须深思熟虑，事先考虑到各方面的情况，才能避免法律在实施过程中出现漏洞被别人利用。
    其次，该法案没有具体的执行条款，这也成为投机猖獗的原因。土地是人类生存最基本的条件，在人类历史上土地投机现象屡禁不绝，特别到现代社会，在市场经济作用下，土地投机行为在各国泛滥，严重毒害全球经济。因此，立法者在制定每一个与土地相关的法案的时候，都必须有严密的法条和严格的执行条款，《1873年林木种植法》中没有界定什么样的一棵树才符合标准，更重要的是法案没有规定根据年限对土地改良和树木种植情况进行检查，当然如果要检查法案具体实施的情况，就要有相关行政机构和足够的工作人员，要有资金配置，这是确保法案实施的一系列问题，但都没有包含在该法案中。
    第三，该法案不具有实践性。前面论述过，立法者的立法意图是促进西部大平原区的树木种植，立法者本身的意图是好的，但西部气候干旱，缺乏树木生长的自然环境，即使人工种植树木，也要不断进行灌溉才能保证树木成活成才，而在缺水的西部实施灌溉需要很高的成本，到西部申请免费土地的小农大都贫困，根本没有资金改善灌溉条件，也没有时间和精力去培育树木，这都是导致该法不具备实践性的因素。
    注释：
    ①本项研究得到了中国人民大学985工程第三期专项经费的资助。
    ②美国密西西比河以西到落基山脉以东的地区称之为大平原，而大平原南部被称为高平原，这个地区海拔更高，降水更稀少。
    ③《1785年两北土地法令》规定美国政府在西部建立行政区划，城镇是基本行政单位。根据该法案，36平方英里为一个镇，每个镇再分为36个区，即一平方英里(640英亩)。
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    [11]General Land Office Report[Z]. Washington: Government Printing Office, 1921.
    [12]Addison Sheldon, Land Systems and Land Policies in Nebraska[M]. Lincoln: Nebraska State Historical Society, 1936.
    [13]Everett Dick, The Sod-House Frontier, 1854-1890: a social history of the northern plains from the creation of Kansas & Nebraska to the admission of the Dakotas[M]. Ann Arbor: Johnsen Pub. Co., 1954.
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    [15]Fred Shannon, The Farmer's Last Frontier: Agriculture, 1860-1897[M]. New York: Farrar & Rinehart INC. 1945.
    

责任编辑：田粉红