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四结语 对于战后迅速崛起的新兴发达国家而言，农地流转制度改革与两个过程基本同步：一是国民收入水平由低收入阶段向中高收入阶段发展，二是农业政策的重点由确保粮食供应调整为防止农民相对收入下降和进行农业结构调整。日本的发展实践与这一规律相吻合，也顺应了战后日本农业发展面临的两难困境。 一方面，战后初期到20世纪70年代，日本政府对农地流转、食品价格、农产品市场控制等实施了一系列干预政策，这对维护传统的农业结构、防止城乡收入差距扩大、进而维持社会和政治的稳定是有益的。但是，70年代后，日本农业规模经济效应低下的弊端日益显现，上述措施的净社会效益也由正值转为负值。(38)从整体上看，由于脱农人口增加，农业生产者老龄化加剧，农地抛荒现象日益严重，日本政府不得不鼓励农地流转，希望通过买卖、租让和委托等多种形式，提高农业经营规模、改善农地所有结构。于是，日本的农地流转制度由战后初期通过农地改革造成土地分散再次向鼓励适度规模的土地集中转变。 另一方面，在农地流转制度改革的过程中，农民的权益一直是日本政府进行渐进改革的重要考虑因素，农民成为政策变更的受益主体而非剥削对象。农地流转本质上是日本经济高速增长阶段城市化和工业化的产物，在一定程度上对农民利益和农村经济造成负面效应，但农地流转过程中对农民相对有利的利益分配格局又成为应对这一负面效应的缓冲和协调机制。土地是农民安身立命的根本，自耕农所有的农地是农民保障基本收入来源和最低生活水平的“保命田”。因此，农地的流转关乎广大农民的生存权和发展权。这一指归在日本最终得以实现，从政治上看主要出于两方面的原因：(1)无论是继续持有农地还是通过出售或出租农地的方式获得实际收入，农民自身有着较强的“权利意识”和“规则意识”。这直接反映到日本的选举政治中。在1963-1986年的众议院选举中，日本农村选民占选民总数的比例与执政的自民党得票比例之间的相关系数一直维持在0.6以上，1983年更达到0.726。(39)通过渐进改革维护农村和农民的利益，成为自民党延续和巩固政权的重要基础，也是执政党政府获得合法性、认同度和向心力的重要保障之一。(2)或许更为重要的是，无论是中央政府还是各级地方政府都能够将农民的利益放在施政的核心位置，政府不“与民争利”，不从农地收购和转卖中获得巨大的剪刀差并以此作为财政收入的重要来源。国家扮演了契约型角色而非掠夺型角色。尽管在成田机场跑道建设等案例中也曾出现过政府的强制性征用和较大规模的官民冲突(40)，但从整体而言，日本政府和日本社会在处理城乡关系、工农关系等问题上始终秉持着一种扶弱固本的民权思想，积极维护相对弱势群体的权益。(41)由于中央政府、地方政府、民间团体、农户共同参与农地流转规模和补偿金额的商议过程，政府的寻租行为和制度性腐败也得到了一定程度的遏制。 当然，对于战后日本农地流转的规模和效应也不应过分夸大，其中有两点尤其值得关注。其一，在战后日本社会中，农业不仅具有提供农产品、保证粮食安全供应的作用，还具有保护环境、开发国土、塑造景观、延续饮食传统、维护社区活力等多重机能。农业的多重机能及其外部性往往难以完全通过市场机制来调节，需要政府规制和相关法律的介入和保障。从这个意义上说，以维护农民利益为根本出发点的农村改革是一项综合性改革，并不仅仅是单纯的土地私有化和农地流转工程，必须辅之以社会保障、财政补助、基础教育等各个方面的配套政策。 其二，在日本，虽然政府陆续出台了若干“惠农”的农地改革政策，但除大城市周边地区以外的广大农村仍存在着较为显著的农地“惜售”现象。鉴于农户对农地流转的预期价格较高、农地的固定资产税和遗产税负担较轻等原因，日本的小规模农户中产生了“坐等转用机会”的倾向。(42)而且，除了这些“实用理性”因素外，受传统意识的影响，日本农户往往将农地作为家族产业而非个人资产，家中长子成为代际转移中的农地继承人，这在一定程度上也限制了农地的流转。此外，农地持有的本地化意识也不容忽视。根据日本农业研究所进行的农民意识调查，到1991年仍有超过60％的农民同意或基本同意农地的转移对象和耕作主体应为本村居民，而非外来居民。换言之，尽管受到市场经济、代际差异等因素的影响，传统的家族观念和村落意识在农地的买卖或转用中仍起到重要的作用。(43) (责任编辑：admin) |