内容摘要 该文论述了法律的规定和工作机构的性质，决定了“国家档案馆”应具有双重功能，而国家档案馆特别是县级国家档案馆建设远不适应“双重性质”、“双重”定位的要求。加强国家档案馆的公共功能建设应从“惠民”入手，要在基础设施建设和档案资源整合上下功夫。
    

关键词 国家档案馆 功能建设 思考
     一、法律的规定和工作机构的性质，决定了“国家档案馆”应具有双重功能
    所谓国家档案馆的“双重”功能，指的是从法律地位和机构设置上看，国家档案馆，既要承载档案行政管理和行政执法职能，又要承载档案保管、利用职能。国家档案馆的性质和服务对象，决定了“国家档案馆”的功能，既要满足“资政”的需要，又要适应“惠民”的要求。“政府”本有“公共”之意；由政府设置的国家档案馆，必须有公共功能。“国家档案馆”的公共功能，理当由政府授予并为政府决策服务，对此，我们称之为“资政”；同时，又必须认识，“国家档案馆”的公共功能，应更多的表现在面向社会，为广大人民群众服务上，对此，我们称之为“惠民”。我们认为，这是由政府的性质进而由国家档案馆的双重性质决定的；国家档案馆的公共功能，应反映着政府的性质、法律的责任、人民的权利，而这，是不能强加于非国家档案馆的。
    2004 年召开的全国档案局馆长会议，在总结实践经验的基础上，对档案馆的功能建设进行了阐述，提出：“档案馆作为党和国家的科学文化事业机构，不仅具备收集、保管、利用档案资料这三项基本功能，而且还具备保存人类文化遗产、维护历史真实面貌、资政襄政、繁荣科研、发展经济、宣传教育等社会功能。”以后，国家档案局又明确指出：“要充分发挥档案馆的基本功能和社会功能，把档案馆真正建成档案安全保管基地、爱国主义教育基地、已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务中心。”2005 年9 月，王刚指出：“档案工作是一项记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的重要工作。利用档案为党和国家现实工作服务，就能更加充分地体现档案的价值和功能。”王刚的重要论述，明确指出了新时期档案工作的基本性质和根本任务，是推进国家档案馆公共功能建设的重要指针和强大动力，也是我们档案工作者的座右铭。因此，我们思考“国家档案馆”的公共功能建设，要深刻理解王刚论述的重大创新意义，跳出传统的思维定势；要切实做到从国家档案馆的双重性质出发、从为党和国家的现实工作服务（资政）、为社会服务（惠民）出发。这样，我们研究问题，推进工作，才能创新，才能开拓，才有利于正确把握前进的方向，使各级国家档案馆，逐步地建成既能满足为党和国家现实工作服务需要的馆，又能满足为广大人民群众服务的馆。
    应当说，“四位一体”的指出，是我国档案界思想和理论上的一个大的飞跃，考虑到了“资政”，又考虑到了“惠民”。但这个表述，还是原则和笼统了一些，没有将国家档案馆固有的双重性质独具的功能责任凸显，这不能不说是一个美中不足。从目前档案工作的实际状况看，讲不适应经济和社会发展的需要，主要是指国家档案馆不适应人民群众日益增长的档案需求；讲国家档案馆功能建设滞后，主要是指面向社会、为广大人民群众服务的能力不强、手段落后。再深而言之，挂“国家”牌的档案馆，目前所具备的功能，在很多地方，还不如一些专业档案馆。这些专业档案馆，大都随改革开放应运而生，其独有的后发优势，使其以高度的开放性与社会生活紧密联系在一起，以其灵活的服务方式有机地融入到社会主义和谐社会建设之中，大有后来居上之势。因此，作为各级档案工作者，探讨国家档案馆的公共服务功能，一定要敢于直面这个现实，勇于抓住这个要害，善于把国家档案馆的公共功能定位厘得更清。
    二、国家档案馆特别是县级国家档案馆建设滞后，远不适应其“双重性质”、“双重”定位的要求
    纵观我国各省档案工作现状，应当说，无论是省级，还是市级，工作基础在县，工作重点也在县。县，在我们国家，是有独特重要意义的行政区域，世代相沿，没有变过，许多县名，始于秦代郡县制度和后来的汉，千百年来没有更动。县的长期存在，其生命力的强大，更说明了它形成深深的区域文化和厚重的区域政治、经济基础，是难撼动的。无论什么工作，县这一级强，上层就强；县这一级弱，上层就弱；县这一级活，上层就活。就档案工作而言也是如此。县级国家档案馆和县档案行政管理部门一体，是主管本行政区域档案事业的专门机构，又是直接面向人民群众的最前沿；它不仅和中央、省、市国家档案馆一样，承载着档案事业行政管理、行政执法和档案保管、利用的职能，而且，其服务对象既有领导机关、又有广大市民，尤其是占人口总数80%的农民，服务领域可一直延伸到乡、到村、到户。这一地位又决定了它的服务领域与中央、省、市国家档案馆的不同。以河北为例，全省专兼职档案人员约2.3 万，仅县一级，就占到总数的77.7%之多（不含乡镇、村的档案工作者）；在三级行政局、国家馆的专职人员中，县这一级是1800 多人，同样占77%左右；从全省三级国家档案馆的馆藏总量（658.4 万卷）来看，县级馆馆藏量，亦占全省三级馆馆藏量的75.8%。这些数据充分说明，档案工作的基础和重点就在县。但是，目前我国特别是县级国家档案馆建设滞后的现状堪忧。主要表现在：
    1. 法律意识的淡薄,阻碍着国家档案馆执法主体资格的确定,直接导致对国家档案馆公共功能建设的投入不足。在不少地方、不少人中，包括各级领导同志，对什么是国家档案馆、国家档案馆的公共功能是什么，在认识上是不清楚、不一致的；政府有关部门，在“局馆合一”问题上随意解释，造成全国不少地方“两种编制、两种预算、两种待遇”的混乱，挫伤了档案人员的积极性；社会上，不把县级国家档案馆作为一级法定机构看待的现象更为普遍。这使得不少地方，至今，国家档案馆的执法主体资格难以确定。法律意识淡薄，档案意识滞后，从根本上阻碍了国家档案馆公共功能建设；加强国家档案馆的公共功能建设，要从提高认识上解决问题，势必成为我们的首要选择。要在全社会大声疾呼：“局馆合一”不仅是工作人员的合一、工作内容的合一，也是工作职能的合一，它们是合二为一的一个不可分割的有机整体；档案行政管理部门和国家档案馆，它们一体承担着档案事业行政管理、档案行政执法和档案保管、利用两种职能；它们的两种职能体现在服务上，就是既要“资政”，又要“惠民”。只有通过大声疾呼，才能不断提高全社会的档案意识，有助于档案行政执法主体资格的确定，凸显各级地方人民政府领导本行政区域内档案工作的领导权和公共功能建设上的责任；才能有利于把国家档案馆公共功能建设落到实处。
    2. 国家档案馆的面积普遍严重不足,使其无法承载国家档案馆应有的公共功能。以某省公开的数据为例，10 多年来，虽然各级档案部门做了大量工作，档案的保管条件得到了不断改善。但各级国家档案馆建设特别是县一级，存在的问题十分严重，一县建一新馆的目标远未实现，馆库面积普遍不足，80%以上的县，库房陈旧，技术装备落后，无监控设施、陈列展室、群众阅览档案场所等。全省172 个县（市、区）国家档案馆，建筑面积不足300 平方米的有80 个，占47%；不足200 平方米的有48 个，占35%；还有11 个县级国家综合馆面积不足100 平方米，有的地方甚至只有四五十平方米。这些问题，导致有3/4 的县级国家档案馆，已有20 多年未接收过档案，这不仅造成大量档案滞留社会，危及了档案的安全，而且，更使国家档案馆，根本就不具备承载公共服务的功能。
    3. 国家档案馆馆藏档案结构单一、资源分散，严重削弱了公共服务能力。目前，在我们国家的许多地方，“国家档案馆”，无论是哪一级，普遍存在一个缺陷，即：一方面，档案馆面积严重不足，致使大量立档单位的应该进馆的档案不能进馆；另一方面，现有的馆藏档案，结构单一，距“综合性”的要求甚远。以某省国家档案馆为例，该接收进馆而没进馆的档案就多达110万卷（册）；在现有馆藏66 万卷（册）总量中，建国前历史档案27.8 万卷（册），占馆藏量的42%，建国后近60 年的档案，只38.6 万卷（册），仅占馆藏量的58%。再从馆藏档案的内容看，绝大部分又是政治文书档案，与人民群众生产生活密切相关的、社会利用率高的档案，少之又少。馆藏档案“少”，档案内容“偏”，结构过于“单”，应是一个真实的概括。这种状况，严重削弱了国家档案馆的公共服务能力。
    三、加强国家档案馆的公共功能建设，要特别注意从“惠民”入手
    档案和档案工作的最高原则和根本目的是“用”。研究和讨论国家档案馆的公共功能建设，其根本目的也是一个，“用”。为谁用、谁来用？在改革开放和建设社会主义和谐社会的今天，讲“用”，从根本上说，要考虑为广大人民群众开发利用、让广大人民群众来用。这样，才符合党的宗旨，顺应时代潮流和人民群众的意愿；才符合“以人为本”的科学发展观，才充分体现档案和档案工作的价值和作用。只有这样，研究和讨论国家档案馆的公共功能建设，才有意义，才能得到人民群众的欢迎。只有这样，才能为国家档案馆的公共功能建设，找到力量的源泉，得到整个社会的广泛支持与认同。
    档案自古有之。在中国共产党提出改革开放之前，无论怎么看，档案只是为“决策者”服务，其作用只有一个，即“资政”。多少年来，档案藏在皇宫、衙门和机关大院，藏在密而又密的大山之中，与人民群众无缘。改革开放以来特别是近年来，我们党和国家的档案工作，由封闭转向开放，由单纯的“资政”，向既“资政”、又“惠民”的转变，是历史的必然。现在看得越来越清楚，越是到基层、到企业、到农村、到学校、到街道，越贴近人民群众，档案的作用就越凸显。要深刻地认识，“资政、惠民”是档案工作的两条根，“资政”根系长，“惠民”是新根；“惠民”要开拓，“资政”要创新。档案工作只要把一条根深深扎在“资政”上，一条根深深扎在“惠民”上，才会永葆生机。要现实地分析，多年来，我们档案工作者在研究“资政”方面，成绩巨大，但在研究“惠民”方面，只是刚刚开始。因此，探讨加强国家档案馆公共功能建设，当务之急、重中之重，应当抓住“惠民”这个切入点。
    从“惠民”入手，研究国家档案馆的公共功能建设，要求我们一定要与当地的经济发展结合起来，充分考虑利用国家档案馆的档案资源，为活跃当地经济建设服务；要求我们一定要与繁荣当地的文化结合起来，充分考虑将档案作为一个国家和民族的巨大的文化财富来开发利用；要求我们一定要与构建和谐社会结合起来，充分考虑通过多种渠道、多种手段，让更多的档案走出去，让更多的社会公众走进馆，以满足人民群众日益增长的档案需求。这是我们研究国家档案馆公共功能建设的出发点，也是归宿。
    四、加强国家档案馆的公共功能建设，要在基础设施建设上下工夫
    国家档案馆的基础设施，是其公共功能的基本载体。基础设施，分“硬件和软件”两大方面，从硬件来看，前面已经讲过，即国家档案馆的建筑面积普遍严重不足和设计落后，使许多“国家档案馆”，从基础上就难以具有公共功能。因此，加强国家档案馆的公共功能建设，必须在基础设施建设上下工夫。
    国家档案馆的基础设施建设，是政府行为，是一项系统工程，应由各级人民政府列入重要议事日程。但在这方面，我们各级国家档案馆工作人员，决不是无足轻重、无所作为。我们档案部门，只要克服畏难情绪，积极工作，锐意进取，就能找到促进政府行为实施的有效途径。事实说明，只要领导重视，我们档案部门工作到位，就能使国家档案馆的基础设施建设迈上新的台阶。今年4 月，我省在迁安召开了史无前例的县级国家档案馆建设工作会议，以此为标志，我省兴馆、建馆的热潮初见端倪。迁安正建的国家档案馆7000 余平方米；定州市10000 平方米的国家档案馆也在规划之中。据统计，全省约1/3 的县（市、区），在积极谋划新馆的建设问题。
    在国家档案馆基础设施建设上下工夫，当前一个重要的任务，就是要将“四位一体”，向领导机关、向社会各界讲解清楚。从河北的情况来看，一些地方对新建国家档案馆应设计什么功能不清楚，表面上是个面积问题，而实质，是对“四位一体”的功能定位不了解。因此，我们应大力宣传“档案安全保管的基地”，讲清国家档案馆，要有足够面积作基础，并严格执行国家有关技术规范；大力宣传“利用档案开展爱国主义教育的基地”，讲清国家档案馆，不仅要努力完善档案结构，而且要有常年展出的永久陈列室，有向社会开展爱国主义、革命传统教育和国情、县情教育的固定展厅；大力宣传“已公开现行文件集中向社会提供利用中心”，讲清国家档案馆，要纳入本地区政务公开体系，并拥有成为“中心”的条件和手段，特别要充分考虑人民群众和社会各方面查阅方便，使之真正成为当地政府密切联系人民群众的桥梁和纽带；大力宣传“档案信息服务中心”，讲清国家档案馆，不仅要有较先进的网络技术，数字化的档案资源，而且要不断推出有价值的各种载体的服务成果，以满足各种层次利用者的需求，充分发挥档案服务功能。最近，由我省政府办公厅转发的《河北省县级国家档案馆建设指导意见》，强调县级国家档案馆建筑面积不少于3000 平方米，强调必须把确保安全放在第一位，强调要成为当地有组织地开展爱国主义教育的重要场所，强调要将县级国家档案馆纳入本地政务公开体系，最大限度地满足公众获取政府公开信息的需求等等。这为我省加强省、市、县国家档案馆公共功能建设提供了强有力的政策支撑。
    五、加强国家档案馆的公共功能建设，必须把档案资源整合，提到重要议事日程

     “统一领导，分级管理”，一直是我国档案管理工作的原则。这一原则执行如何，也涉及国家档案馆公共功能建设问题。实事求是地说，多年来，在这方面，各级国家档案馆做了大量工作，但走的却是一条“越来越不统一”的路子。这与我们的初衷相背离。这一背离初衷的路子，导致了档案资源日益分散的局面。正是鉴于这种严重的现实，近年来，许多地方纷纷探索档案资源整合的途径。2005 年12 月，王刚对安徽省改革国家档案管理利用模式的做法给予了“整合档案信息资源、创新档案服务机制，是推动档案工作更好地为党和国家工作大局服务的重要举措”的高度肯定。
    要改革档案资源分散状况，走出“越来越不统一”的“死胡同”，应多措并举，从正本清源入手。比如，对什么是“国家档案馆”、什么是“国家一级档案”、为什么“国家档案”必须要由国家档案馆来管理等，都要通过立法等尽快讲清楚。建国几十年来，虽提出了这些概念，但一直没有明确的解释，不能不使全国上下对“国家档案”认识模糊。如不尽早有个统一的界定，各地有各地的解释、各级有各级的标准，只能使分散更愈。其实，讲整合也好，讲统一也好，只要像安徽等地那样，积极地按《档案法》、《实施办法》的精神去探索，做到该“分”的分下去，该“统”的统起来并不难。（作者：冯世斌、杨诚，石家庄市，河北省档案局，邮编：050051）

来源：《档案学研究》2007年01期

                                                                                               责任编辑:任一奇