内容提要：进入中华民国以后，外国势力掀起了新一轮侵略和分裂中国的活动，中国的边疆危机和民族危机日益加深。中国社会各阶层普遍关注起边疆民族问题，边疆研究高涨，近代民族主义继续发展，国家主权观念逐渐普及，现代边政思想逐步形成，中国共产党民族理论不断探索和实践，边疆观念和治边思想与前代相比发生了显著的变化，并对当时边疆民族政策的形成以及边疆民族问题的处理，产生了不可忽视的影响。
    关 键 词：民国时期 边疆观念 治边思想
    作者简介：方素梅，中国社会科学院研究员。

    1912年中华民国成立后，中国历史翻开了新的一页，中国的边疆民族关系由此发生了新的变化。然而，外国列强利用中国出现社会大变革和政局大动荡之机，在边疆地区开始了新一轮侵略和分裂活动，使得中国的边疆形势十分严峻，边疆危机进一步加深。这些边疆危机和民族危机紧密交织在一起，对中国的主权独立、领土完整和社会发展产生了极大的影响。因此，民国时期边疆民族问题受到了社会各界的普遍关注，边疆观念和治边思想与前代相比发生了显著的变化，并对民国政府边疆民族政策的形成及其边疆民族问题的处理产生了不可忽视的影响。
    一、边疆问题引起普遍的关注和重视及边疆研究的高涨
    中国的边疆观念是在长期的历史发展过程中形成的，它包括了历史、地理、政治和文化等诸多层面的含义。民国时期对于边疆的界定，主要沿袭和继承了中国传统的对于边疆的认识，即如时人所言：“中国的边疆，有两方面的意义：一则为国界的边疆，即与外国领土接壤的区域；一则为文化的边疆，即未尽开发的土地，其间为游牧经济的各宗族所散居，而其习俗、宗教生活、语文等与农业文化不同的区域。”[1]按照这样的边疆概念，民国时期划分具体的边疆范围时，“一般人对于中国边疆的看法除了中国边缘的疆域，如辽、吉、黑、外蒙、新疆、西藏、西康、广西等省或地方而外，对于热、察、绥、甘、宁、青等位居腹地之省份，也称之为边疆”[1]。
    中国的边疆地区历来是多民族聚居和杂居的地方，特别是少数民族主要分布在边疆。因此，长期以来边疆与民族都是一个难以分解的概念，“边疆即民族，民族即边疆”的观念在人们的头脑中根深蒂固。民国政府为了体现国内各民族一律平等的宗旨和主张，对边疆地区舍弃了封建王朝所习用的藩部、藩属等称谓，宣称：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。”①但是内地与边疆的区分，仍为当时人所沿用。因此，“边疆”一词就成为与“内地”相对应的称谓，对国内少数民族就主要称为“边疆民族”或“边疆同胞”，汉族以外的民族问题也主要称为“边疆问题”。
    在中国历史上，由于政治、经济、文化、军事以及地理等方面的原因，中央王朝对边疆地区的统治相对薄弱。进入近代以后，特别是20世纪上半叶，随着西方列强的侵略和扩张日益加剧，在中国的各种权益遭受严重损害的情况下，边疆危机对国家的安全构成了严重的威胁，边疆问题的重要性由此日益凸显，逐渐引起人们的重视，边疆民族问题研究进入了一个新的发展阶段。当时学术界对边疆地区进行研究的论著多不胜数，各种相关的学术研究团体和刊物纷纷创立，由中央政府有关机构及民间团体组织的边疆考察活动风起云涌，反映了全国人民和学术界对边疆民族问题的极大关注和爱国热情。在边疆研究高涨的带动下，全国人民通过大量的报告、评论、游记、图集以及各类研究论著和翻译著作，对边疆形势、边疆民族的历史与现实、中国多民族国家的构成以及各民族的社会制度、经济生活和风俗习惯等等有了进一步的了解，全民上下形成了普遍关心边疆问题的风潮。正如时人所云：“抗战之顷，各科人士皆谈边疆，无论社会学家、历史学家、语言学家，其所学学科与边疆有密切之关系，其谈也固无不宜。然一般不相干的人士，或劳驾远征，或闭门坐谈，亦往往以边事边情为集注之点。”[2]
    民国时期人们对于边疆问题的关注主要集中在两个方面：一是国家对于边疆的主权及领土安全，目的在于粉碎外国势力利用各种手段对中国边疆进行侵占和吞食的阴谋；二是边疆的统一和稳定，目的在于团结边疆地区少数民族，发展边疆政治经济文化，阻止少数民族分离分子的活动。因此，民国时期的边疆问题涉及到政治、经济、文化、国防、外交、民族、宗教等等多方面的因素，具有非常复杂的特点，同时也构成了边疆问题引起普遍关注和重视的主要因素之一。
    另一方面，民国时期国内对于边疆问题的关注表现出了一定的局限性。从政府到民间，往往都是重视蒙古、西藏和新疆问题，而对西南、东南等地的边疆问题比较忽略。抗日战争爆发后，国民政府西迁，才注意到西南各少数民族情况，将西南各少数民族地区与蒙藏地区等量齐观，承认其特殊性。除此之外，民国政府对国防的重视也历来不够，即使是在受到俄、英侵略严重威胁的新疆，也没有给予应有的财力支援，而将新疆地区的国防变为了省防。蒋介石曾经说过：“强国之国防，重边陲，取攻势；弱国之国防，重核心，取守势。”并认为中国就是一个弱国[3]。时人对民国政府的边疆政策批评说：“民国以来，我国的国事即已错误，就是‘抛弃边疆’，因为仍然沿用从前的办法，视边疆为戍地，是犯罪人充军的地方，边疆官吏，是内地用不着的。”[4]蒋介石为了维护国民党的专制统治，一直奉行“先安内，后攘外”的政策，其军队主要用在剿灭中国共产党和与地方军阀作战上面，对国家的国防建设根本没有什么计划和安排。一直到抗日战争爆发，国民政府宣布全民抗战，这种情况才有所改变。
    二、近代民族主义的发展和国家主权观念的逐渐普及
    民族主义是近代世界一种重要的社会政治思潮，19世纪末20世纪初迅速在全中国传播开来，其在发展过程中出现了几种不同甚至是针锋相对的观点，其中资产阶级维新派和资产阶级革命派是两个主要的互相对立的派别。维新派从保护和延续中国数千年的封建政治、文化和思想体系的角度出发，但也吸收了西方民族主义和传统民族观中合理的因素，强调“合举国四万万人之身为一体，合四万万人之心为一心”，一致对外[5]，因而对维护国家的统一和解决边疆民族问题具有一定的积极意义。资产阶级革命派则将民族主义与革命的要求结合起来，鼓吹民族国家思想，为辛亥革命的发起作了思想和舆论上的准备。这些派别的论争对清末民国时期民族观和治边思想的发展产生了重要的影响，起到了推动中国现代民族国家形成的作用。
    资产阶级革命派的代表人物孙中山是近代中国最伟大的资产阶级思想家和革命家。他的民族主义思想一方面继承了中国固有的民族思想，一方面也接受了近代西方民族主义思潮和民族革命运动的若干原则和政策，经历了由种族革命—五族共和—中华民族—民族自决的变化发展的过程。1924年1月，孙中山在《国民政府建国大纲》中首次完整地提出在国内实现民族平等、在国际反对强权和争取国家独立的民族主义主张，即：“故对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决自治。对于国外之侵略强权，政府当抵御之；并同时修改各国条约，以恢复我国际平等、国家独立。”[6]孙中山民族主义思想的发展与变化，对近代中国社会产生了深远的影响。特别是他对国家独立思想的宣传和对民族平等观念的提倡，在一定程度上推动了现代民族国家观念与统一的民族意识的形成，对于协调民族关系、消弭民族冲突、稳定边疆局势和维护国家统一，具有不容忽视的积极作用。可以说，孙中山的民族主义思想是中华民国时期中国国内制定民族政策、处理边疆民族问题的政治基础和理论依据。尤其是国民党建立的南京国民政府，一贯标榜遵从孙中山的遗教，虽然它对孙中山的三民主义思想进行了多方面的曲解，但是随着民族危机的加深，就其民族主义思想而言，仍主张反对帝国主义侵略，争取民族解放和独立，并将维护国家领土主权和废除不平等条约作为反帝的重要内容[7]。
    随着中国近代民族主义的发展和现代民族国家的逐步构建，国家主权观念在国内逐渐得到了普及。“国家主权”(sovereignty)这一国际法概念，是近代以来才由西方传人中国的，但在20世纪以前中国的主权观念还相当模糊。在外国列强的不断侵略与中国主权受到严重损害的历史背景下，通过与资本主义侵略者不断进行军事、经济、政治较量，中华民族逐步树立了国家主权的观念。特别是辛亥革命前后，面对外国势力掀起新一轮侵略和分裂中国的阴谋与活动，中国各族人民的爱国热情空前高涨，主权意识空前增强。及至中华民国成立，相继在一系列法律、法规、文告和声明中，明确宣告中国是一个统一的多民族国家，确定了中国的领土范围，重申国家对边疆地区的主权。如1912年1月1日孙中山在《临时大总统宣言书》中宣布：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。武汉首义，十数行省先后独立。所谓独立者，对于清廷为脱离，对于各省为联合。蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”②同年3月11日颁布的《中华民国临时约法》第一章“总纲”第三条宣布：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”[8]3661914年5月1日颁布的《中华民国约法》第一章“国家”第三条宣布：“中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域。”[8]3811923年颁布的《中华民国宪法》、1931年6月1日公布的《中华民国训政时期约法》、1936年5月5日公布的《中华民国宪法草案》及1947年1月1日公布的《中华民国宪法》，也一再宣布中华民国的领土依照其固有之疆域，并规定非经国民大会决议，不得变更[8]404。
    民国时期国家主权观念逐渐普及的一个重要表征，就是无论社会政要、知识分子还是平民百姓都表达了维持国家统一的强烈愿望。英国驻华公使朱尔典在一份报告中说：“中国为中国人所有的思想似乎还在广泛传播。从日、美、英等国留学回来的学生都强烈地希望控制在中国建立的外国居留地和租界，并且取消治外法权。”[9]虽然民国政府出于自身利益的考虑和迫于帝国主义的压力，在外交方面有过许多妥协甚至是卖国的行为，但是北洋政府于1925年“五卅惨案”之后发起的修约运动和国民政府成立后发起的“改定新约运动”，都是试图通过外交途径修改不平等条约，收回国家主权的尝试和努力。特别是1942年1月1日中国与美、苏、英等26个反法西斯国家联合签署《联合国家宣言》，确立了中国的大国地位，为中国彻底收回国家主权奠定了坚实的基础。1943年1月11日，中美、中英同时签署新的相互关系条约，美、英宣布废除在华治外法权、租界、领事裁判权等有损中国主权的在华特权，中国自近代以来第一次在法律上成了一个独立的主权国家。同年，中国还与美、英共同签署了《普遍安全宣言》，使中国的主权和大国地位得到了普遍的国际承认，进而奠定了日后中国在联合国中的常任理事国地位[10]。
    民国时期民族主义的发展和国家主权观念的普及对于维护国家统一、主权独立和领土完整，抵制外国势力的侵略和民族分离活动，无疑具有十分积极的意义。同时，也在很大程度上对于民国政府制定与实施边疆民族政策产生了有益的影响。
    三、对于传统治边思想的继承和现代边政思想的发凡
    中国是一个地域辽阔、人口众多的多民族国家，历代王朝一般都对经济落后、交通不便、中央政令不宜通达的边疆地区，采取另外一套治理方法或措施，以达到宁辑边疆、巩固中央政权统治的目的。经过几千年的历史发展，逐步形成了较为成熟和较为系统的治边思想与治边政策，概括起来主要体现为武力开拓、羁縻怀柔、移民实边、以夷治夷、因俗而治、镇抚兼施等等几个方面的内容。
    羁縻怀柔思想是中国传统治边思想的核心内容之一，其实质是牵制和笼络。实际上，北洋政府和国民政府在管理边疆民族事务的实践中，一直注重贯彻传统的羁縻怀柔思想，它们所采取的一系列笼络和羁縻少数民族上层的措施与政策，包括颁布各种优待条例，对少数民族上层进行封赐和宣抚，保留蒙古的盟旗制度、世袭封爵的王公制度、西藏的政教合一制度和西南少数民族的土司制度，优崇藏传佛教等等，对稳定边疆社会产生了积极的意义。
    移民实边思想是中国传统治边思想的又一核心内容，它作为中国古代加强边防的重要措施，曾经取得了很大的成效。民国建立以后，鉴于边疆危机的加深和国力的衰微，社会各界仍然把传统的移民实边看作是保卫边疆、巩固边防的重要措施。整个民国时期，移民实边的呼声一直不绝，报章杂志上关于移民实边的文论俯拾即是。特别是“九一八”事变和“七七”事变后，随着西部开发热潮的兴起，移民实边的论调更是大为张扬。在舆论的推动下，出于实边固边和增加财政收入及经济增长的考虑，无论是南京临时政府、北洋政府还是国民政府，都制定了许多移民实边的政策和措施并予以实施。如南京临时政府的《殖边银行则例》，北洋政府的《禁止私放蒙荒通则》、《垦辟蒙荒奖励办法七条》、《边荒承垦条例》，国民政府的《移民实边案》、《边疆移垦办法大纲草案》等等，都是专门针对移民垦荒制定的。在其他的一些计划和条规中，也有许多关于移民垦荒的规定。民国时期移民实边论的盛行，既反映了传统治边思想的延伸，同时也凸显了在当时列强当道、公理不行的情势下，中国非实边无以固边的处境。
    镇抚兼施也是中国历代政权常常运用的治边策略和手段，在羁縻怀柔和笼络宣抚的同时，以武力威胁和镇压边疆各族人民的反抗。民国建立后，尽管在法律上规定各民族一律平等，但在实践中仍然不同程度地推行民族歧视和民族压迫政策，并以武力作为维护其统治的重要手段。民国时期边疆各族人民掀起的反抗民国政府统治和压迫的各种运动和起义，如内蒙古地区的独贵龙运动、嘎达梅林起义和伊盟事变，西北地区的海固事变和甘南民变，广西的桂北瑶民起义，海南的黎族白沙起义等等，都遭到了民国政府及其地方当局的武力镇压。这些起义和运动爆发的原因，既与民国政府政策和措施失当有关，也与地方政权残酷统治和腐败有关，还与人民生活贫困及社会存在严重不平等现象有关，等等。民国政府对于这些社会矛盾和社会冲突处置无方，惟有以武力进行残酷的镇压，以维护其在边疆民族地区的统治。
    清末民国随着中国资产阶级革命运动的发展，中国现代边政思想在与西方列强的不断抗争中也逐渐萌芽。作为中国历史上的第一个资产阶级民主共和国，中华民国在继承传统治边思想的基础上，开始重视现代边政思想的建设。孙中山1919年在《建国方略》中提出的开发边疆、发展边疆经济与文化的计划，是民国时期现代边政思想逐步形成的一个标志。应该说，这是中国历史上第一次把边疆建设纳入国家经济建设的一份整体规划，其所展示的侧重于经济方面的边政思想的开拓性是不容置疑的，其前瞻性也值得肯定。国民政府建立后，在边疆民族问题上声称秉承孙中山的遗教，对孙中山的现代边政思想作了进一步的阐发。1935年11月，国民党第五次全国代表大会宣言第八条专门提出“重边政，弘教化，以固国族而成统一”的思想，其具体内容包括政治、经济、教育各个方面，体现了资产阶级政党在坚持国家主权的原则下，强调边疆地区在统一多民族国家中的地位，将边疆地区的各项建设纳入国家整体规划的指导思想，特别是提出在边疆的一切施政纲领“以尽先为当地土著人民谋利益为前提”，其积极意义值得肯定。在这之后，国民党中央和国民政府相继颁布了一系列有关边疆问题的决议和规定，基本上都遵循了孙中山以来的资产阶级现代边政思想和原则。特别是抗战胜利后，国民党在1946年3月的六届二中全会上通过的《关于边疆问题报告之决议案》和1947年1月1日公布的《中华民国宪法》[11]，对边疆地区和边疆民族的政治地位、自治权利，以及教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业的发展，都做出了明确的规定和保障。
    与此同时，随着边疆问题引起普遍的关注和重视以及边疆研究的高涨，到了抗日战争时期，一门以民族学、人类学和政治学为基干，包括历史、地理、文化和社会等多学科在内的边缘学科——“边政学”终于形成，并很快成为显学[12]41。当时，不少大学里设有边疆史地及边疆政治等方面的讲座及有关的课程，有的大学如中央大学和西北大学等还先后建立了边政学系。1941年，蒙藏委员会成立了中国边政学会，刊行了《边政公论》，“期于边政前途，有所裨益”③。这一时期的边政研究与国民政府西迁后巩固其统治基础的政治需要紧密相连，力图达到“以边政学为依据，来奠定新边政的基础，而辅助新边政的推行”的目的[13]。当时绝大多数边政研究者的主观动机也大都是试图通过边政研究，以改良边疆政治，巩固国家边防和抵御外侮，从而为各民族团结一致的抗战目标效力[12]42。与此同时，边政研究还关注到了边疆各族人民生活的改善和社会的进步及其对统一多民族国家的意义，希望边政研究在抗战胜利之后能为“趁早实行准许国内各民族地方自治的诺言”，“建立一个多民族国家”而服务[13]。
    抗日战争时期形成的边政学集合了诸多现代学科的研究方法，不仅对中国传统治边思想和实践、近代民族主义学说和民国时期的边疆政策进行总结和反思，还对西方的国家主义等学说及其制度文化等等进行研究和借鉴，因此，它的出现为中国现代边政思想的进一步形成，提供了思想上和理论上的基础。可以说，现代边政思想对民国时期的边政建设起到了一定的指导作用。民国政府在继承传统治边思想的基础上，力图结合现代的治边理论和原则对边疆地区进行管理，以推进边疆地区的政治一体化，达到巩固边疆的目的。从实际情况来看，国民政府的这些做法在一些方面收到了积极的效果。不过，由于受到时代和阶级的局限，民国政府所制定的边疆民族政策实质上依然贯穿着大汉族主义的思想，并从根本上维护统治阶级的利益，所以从总体上来说依然存在许许多多的缺陷与不足，不可能取得预期的效果和达到预期的目的。
    四、中国共产党民族理论的不断发展
    1921年7月中国共产党成立后，开始了艰苦卓绝的革命斗争历程。它诞生之时，中国正处于内有军阀混战，外有列强侵略，社会矛盾和民族危机十分严重的时期。在这种情况下，中国共产党在民族问题方面也进行了初步的理论阐释。
    1922年7月，中国共产党召开第二次全国代表大会，大会通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》和《关于国际帝国主义与中国和中国共产党的决议案》都提出：统一中国本部(东三省在内)为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国[14]。这是中国共产党第一次明确提出有关民族问题的纲领，其中采用民族自治和联邦制度来解决中国的民族问题是其基本的构想。1923年6月，中国共产党召开第三次全国代表大会，会议通过的《中国共产党党纲草案》第八条提出西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。此后的许多年里，中国共产党都强调民族自决，不过其关于民族自决理论的解释经历了发展变化的过程，其内涵在后期出现了较大甚至是根本的不同。这个变化最终形成的时期可以以抗日战争的爆发为界线，在此之前中国共产党的民族自决理论承认民族独立，在此之后则否定民族独立。1946年以后，中国共产党基本放弃了民族自决的提法[15]。
    中国共产党早期解决民族问题的纲领之所以确定以民族自决和联邦制为原则，这是因为中国共产党成立初期对于中国民族问题的认识还不成熟，同时也受到了国际环境尤其是苏联和共产国际的影响。不过，尽管中国共产党成立初期对于民族问题的理论阐释还显得十分浅显，提出的民族政策主张也与中国的历史和现实存在极大的差距，但统一仍然是最终政治目标。这与民国以来中国政治界、思想界和广大民众强烈要求主权独立、国家统一的思想潮流是一致的。
    1934-1936年，中国工农红军进行了举世瞩目的万里长征，途经南方、西南、西北的十几个省。这是中国共产党建党以来第一次深入边疆民族地区，并在实践中制定、检验和逐步完善民族政策的重要经历，在中国共产党民族理论发展史上具有特殊意义。这个时期中国国内的形势发生了重要的变化，日本帝国主义的侵略使中华民族危机进一步加重，中国共产党根据抗日形势的要求，对民族工作方针进行了重大的调整。通过调整，中国共产党在理论上和实践中逐渐探索到了符合中国实际的解决民族问题的道路和方法。即依据民族平等原则，实行少数民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立少数民族民族自治区，尊重少数民族的宗教信仰与风俗习惯。在这些原则指导下，中国共产党从1940年至1945年陆续建立了一些回族和蒙古族自治政权。通过实行在少数民族聚居地区建立自治区的方式，实现各少数民族的自决权利并建立统一国家的目标，由此成为中国共产党解决民族问题的基本原则。
    中国共产党民族理论的形成与发展，对中国边疆民族问题的最终解决具有极其重要的意义。对此，有学者已经进行了十分恰当的总结：“从党的二大提出建立中华联邦共和国的构想，到确定国名为中华人民共和国的20多年时间里，中国共产党在观察、把握、解决中国民族问题的实践中，不断根据国际共产主义运动的发展和国内新民主主义革命的形势，在运用马克思主义民族理论的基本原则方面，坚持不懈地探索符合中国统一的多民族国家历史和各少数民族争取民族解放的斗争现实的最佳结合点，深化了对中华民族多元一体基本国情的理性认识，逐步在激发各少数民族进行民族解放运动并使之溶汇于党所领导的革命洪流之中取得了战略构思和策略考虑的主动权，而最终探索出一条符合中国多民族国情实际且具有中国特色的解决民族问题的道路。”[16]
    通过以上论述，我们可以看到，民国时期随着外国势力掀起新一轮侵略和分裂中国的活动，中国的边疆危机和民族危机日益加深，中国社会各阶层普遍关注起边疆民族问题，边疆观念和治边思想与前代相比发生了显著的变化。这些边疆观念和治边思想对民国政府边疆民族政策的形成以及边疆民族问题的处理，产生了不可忽视的影响。无论是北洋政府还是国民政府，出于自身的考虑和社会舆论的压力，从坚持国家统一、领土完整和各民族一律平等的原则和立场出发，都制定了管理边疆事务的基本方针和政策并努力实施，客观上对维护国家主权和稳定边疆民族地区起到了积极的作用。然而，民国政府毕竟是代表大资产阶级、官僚地主、军阀等统治集团利益的中央政权，这就决定它们在管理边疆民族地区的时候，依然受到大民族主义思想的指导和影响，并在较大程度上执行民族压迫与民族歧视政策，使边疆地区和少数民族政治、经济、文化及社会各方面的发展，都受到了阻碍，激起了包括汉族在内的各民族各阶层人民的强烈反对。尤其是抗日战争胜利以后，以蒋介石为首的国民党不顾各族人民渴望和平的愿望，发动全面内战，中国人民在中国共产党的领导下掀起了反抗国民党反动统治的斗争，最终敲响了蒋家王朝灭亡的丧钟，民国政府的边疆民族政策也彻底陷入失败。实践证明，中国共产党探索出的符合中国多民族国情实际且具有中国特色的解决民族问题的道路，才是最终解决中国边疆民族问题的正确道路。
    注释：
    ①《东方杂志》第8卷第12号《中国大事记》，1912年6月。
    ②《东方杂志》第8卷第10号《中国大事记》，1912年4月。
    ③《边政公论》发刊词，1941年。
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责任编辑：田粉红