内容提要：1933年5月，中国国民政府基于完全的关税自主权，公布了一份新的关税税率。这份新税率的公布，各国其实早已预见，并且在公布之前，即向中方多加探询。然而，由于新税率远比以往为高，因而引起了日本等国的不满。尤其是日本方面的反应，可说是最为激烈。对于这份新税率，日本方面声称其为“排日税率”，并且在往后的几年当中，不断地要求国民政府修正。但是，若就中方相关档案进行检讨，则可发现日方的指控难以成立。事实上，财政部制订此一税率，其主要目的实为确保收入。由于此一目的与保护国内产业以及各国对华贸易的利益发生冲突，因此财政部在制订新税率的过程当中，采取了彻底保密的做法，甚至还误导了各方的观测。这样的情况，使得日方虽然在新税率公布之前，曾和中方有所接触，但终究难以掌握新税率的走向，外务省甚至还曾一度抱持着乐观的看法。这种认识上的深刻鸿沟，终使得中日双方在新税率公布之后，进行了长期性的交涉。
    关 键 词：中日关税协定 关税 宋子文 国民政府 日本 中日关系
    作者简介：陈群元，浙江大学历史系讲师。

    前言
    “九·一八”事变的爆发，给当时的中日关系带来了极大的冲击。国民政府将日本的侵略行为诉诸国际，希望透过国际的压力，来设法阻止日本的行动。另一方面，日本则因为“九·一八”事变的发生，造成其内部政局动荡，但最终还是追认了关东军的行动，并且坚定地扶植了满洲国的成立。②
    在这样的过程当中，中日两国的局势可说是剑拔弩张，“一·二八”事变、热河战役、长城战役以及关东军两次实行的关内作战等等，皆让国民政府与日本之间的关系，达到了极为紧张的程度。但是，尽管政治面上的关系让两国彼此交锋，但两国未曾正式宣战这一点，却也让平时存在的各类运作机制，继续地保持动作。例如中日之间的贸易，虽然因为中国的抵制日货运动而受挫，但在根本上，双方的贸易从未断绝。事实上，虽然中日两国早在事变之前即已摩擦不断，但双方的经济关系却持续地保持密切。而与此息息相关的，即为中国关税税率的设定问题。
    众所周知，自鸦片战争战败之后，中国因为不平等条约的束缚，关税税率无法自主。中国国内的各项产业，在缺乏关税政策的保护之下，因为各国廉价商品的倾销而难以发展。而日本之所以能在对华贸易上占有极大的利益，除了其产品品质与种类能为中国市场所接受之外，根本的原因，即在于中国缺乏关税的保护，使得日本产品除了在“物美”之外，又获得了“价廉”的优势，终致囊括了大部分的中国市场。③
    但是，这样的情况在1920年代后半期出现了变化。1927年7月，国民政府在北伐当中，公开宣布将尽快实现关税自主权的回复。国民政府的此一主张，虽然在一时之间未能获得各国的正面响应，但随着北伐与中国情势的推移，以美国为首的各国，遂接连地和国民政府签订了平等的新约，[1]连另一个在对华贸易上占有莫大利益的英国，也在1928年12月和国民政府缔结了新的关税条约。[2]
    在这样的情势当中，日本的反应却与各国迥异，它采取了对既得利益最为坚持的立场，试图抵抗这股承认中国关税自主权的潮流。而其结果，除了给中日关系带来负面的影响之外，也招致了日本在此一问题上的孤立。[3]之后，中日双方经过漫长的交涉，终于在1930年5月6日缔结了《中日关税协定》。
    然而，由于在谈判《中日关税协定》的过程中，国民政府为了达成新约的签订，不得不对日方要求的部分项目予以让步。因此，国民政府所企求的税率自主设定，事实上仍未能彻底实现。不过，随着《中日关税协定》于1933年5月16日到期，国民政府终于获得了行使完全关税自主权的机会。
    但是，国民政府在5月22日公布的新税率，实际上却引起了一场轩然大波。由于新税率和旧税率颇有差距，因此各国对于新税率多有不满。然而，由于事涉国民政府的关税自主权，大多数的国家最终仍是采取了接受的态度。不过，受到影响最大的日本与英国，则试图让国民政府对新税率进行修正，但相对于英国较为和缓的态度，日本的立场则显得相当地强硬。自新税率公布之后，日本即持续地对国民政府施压，使得国民政府在次年7月所公布的1934年税率中，一定程度地容认了日方的要求。④
    关于中日间的这场关税问题风波，学界的研究相对不多。对于中日之间的交涉，则研究成果更为少见。⑤事实上，由于关税税率影响日本对华贸易至大，且《中日关税协定》到期之日早已确定，因此早在1933年税率公布之前，日本即已密切注意着国民政府的动向。但新税率的内容，仍使得日本大感意外。为何会有着如此的发展，其实颇有值得探究之处。因此，本稿拟以中日双方史料进行探究，试图先厘清1933年税率公布之前的双方动向，作为理解之后双方争执的基础，以俾利于后续研究之进行。
    一、1933年关税税率公布之前的国民政府内部动向
    1930年5月签订的《中日关税协定》，中国各方对其内容普遍感到不满。因此，国民政府在协定缔结之后，立即着手修订税率的准备工作。[4]然而，经历了1931年夏天的长江水害，以及“九·一八”、“一·二八”等两次事变之后，国民政府的财政状况陷入了前所未有的危机，特别是东北全境关税收入的丧失，更是根本地打击了大幅依赖关税收入的国府财政。据财政部的统计，在1932年7月，国民政府的关税收入仅就返还国内外借款的部分，就已经出现了500万元的不足。[5]
    同月27日，财政部长宋子文将此一状况报告于中国国民党中央执行委员会政治会议(以下简称国民党中政会)第319次会议，明言近期难说会有回复的机会，主张为了保持国家信用与维持金融，应增加关税上的收入。而其提案内容，则是建议加征以一年为期的“救灾附加税”，并且提高数种项目的输入税税率，以作为财政上的应急之用。[6]这一个以保密为由而临时提出的议案，事实上成为了1933年关税税率案的先声，而其审议过程，也充分反映出了国民政府的内部动向。不过在提案当中，日本对华贸易三大项目的棉制品、海产品以及面粉的税率因为尚未到期，故而并未包含在宋子文的提案当中。
    对于宋子文的提案，中政会的讨论非常热烈，委员们的讨论焦点集中在税率提升的适用项目与税率提升的幅度。主席汪兆铭在开始时首先说明，因为顾虑到消息泄漏的问题，因此提案才未事先排入议程。接着，由宋子文报告了提案的内容。兼立法院代院长的邵元冲首先询问，增加关税是否可随时增加而不受条约约束。宋子文则答以除了棉纱类受《中日关税协定》制约之外，其余皆不受限制。会前即与陈立夫、王柏龄共同提出丝业保护案的曾养甫随即表示，他们提出的丝业保护案与财政部的提案颇有关系，建议“政府应即采保护政策”，并明言他觉得“宋部长所提增加税率，似嫌太轻”。对此，汪兆铭说明，曾养甫等人提议丝业相关进口税率应提升至50％，与宋子文提案的15％有所差距。而宋子文则表示，税率提升太多恐会影响税收，并且关税设定实有其种种复杂的原因。[7]
    宋子文的回答，可说是明确反对曾养甫等人加税的提案，但是，接着发言的甘乃光与郭春涛，则继续就“保护政策”部分加以着墨。甘乃光以他听闻的日煤运华倾销为起头，表示在日本的倾销之下。“中国煤也就完了”，并指出“不但是煤，还有别的货物，日本都准备侵占中国市场，所以关于保护政策之推行，不仅限于蚕丝，要全盘设法”，建议可另外讨论。对于甘乃光的发言，郭春涛则表明完全赞同，指出“政治会议为决采保护政策，别须有整个的规定”。[8]
    对于两位委员的意见，汪兆铭表示两案性质稍异，宋子文的提案还有附加税的部分，且其目的是为了增加税收，至于曾养甫等人的提案，则是为了保护丝业，因此询问委员们是否要分开讨论。对此，宋子文表示，煤业保护部分，可以另订倾销税，但曾养甫则表示提高丝进口税率至50％，亦有增加税收之效，何妨予以提高？面对曾养甫的质疑，宋子文则循着先前汪兆铭的看法，打算将两案分开处理，但他同时也表示，“增加收入与维持国民经济两者均须顾到，在这两种困难当中，要设法补救才是办法”。邵元冲则表示关税附加税无不妥之处，增加进口税的部分，只待适用项目与税率决定之后，即可送往立法院审议。接着，汪兆铭则顺势表示，应将两件事情分开处理，并且提醒委员们应严守秘密以免商人避税。[9]
    在两案分开处理几成定局之后，丝业保护案提案人之一的陈立夫，提及江浙丝业产地的国民经济破产危机，指出关键在于“救济国民经济与增加财政收入”，询问可否将提案税率表中的人造丝与人造纺织品的部分除外，其余项目则在交付小组审查后，再由中政会大会决定。之后，主席汪兆铭旋即提示两种处理办法，一是由国民党中政会原则通过后送立法院，一是先交给中政会财政、经济两组审议，然后再继续开会讨论。[10]
    在汪兆铭提示办法之后，张道藩声援陈立夫，指出政府每次加税，外间多有“政府只知加增收入而不顾及商业之保护与民生之疾苦”的批评，赞成陈立夫先送小组审查再由大会决定的意见。由于提案人宋子文亦表示同意，汪兆铭乃宣布大会休息，由财政、经济两组开会审查。而其结果，则决定“人造丝生丝进口税都可增加”。[11]
    对于审查结果，委员们不再表示意见，仅陈立夫建议将甘乃光、郭春涛所提煤的问题交付经济组由委员们与关系各部讨论，获得同意。宋子文随后则建议将其提案送交立法院，表明希望在8月1日前通过。对此，兼任立法院代院长的邵元冲表示，下午三点送立法院，月底即可通过。随后，叶楚伧询问“所谓原则通过，原则两字，是否包括加征进口税货品之种类与税率？”得到参与审查的曾养甫“都包括在内”的回复。于是，此案就在委员们无异议的情况下，通过了财政、经济两组的修正案；至于“救灾附加税”的部分，则照财政部的原案通过，皆交由立法院从速秘密审议。[12]
    从上述的会议过程中不难发现，中政会的委员们对于关税的税率可说是非常地关心，对于某些特定产业的保护更是颇为着力，若是其意见与财政部的立场相左，则财政部的提案并不容易照原本规划的方向通过。总的来说，对于这次财政部的提案，相较于财政部增加收入的原意，委员们大多更为看重关税的保护作用。事实上，虽然中政会迅速地审查了这次的提案，但是在财政、经济两组的审查当中，提高输入税税率的部分，其项目种类与增加幅度都有扩大。[13]此外，委员们也多对日货的倾销感到忧心忡忡。
    这份经过修正的决议案，接着被送到立法院财政委员会加以审议，并且在7月28日的该会第186次会议中获得通过。但是，在30日的第195次立法院全院会议中，“救灾附加税”虽然一样无异议通过，但提高输入税税率的部分，其种类项目与提高的幅度，却被决议要由立法院财政、经济两委员会，以及其他数位立法委员再次审议。[14]于是在8月1日的财政、经济委员会第25次会议上，财政部关务署长张福运遂带领该部国定税则委员会副委员长以及委员数人出席说明。而会议再审查的结果，同样地又对输入税税率的部分有所意见，并据此决定了三项原则。
    这三项报告给国民党中政会的原则，第一项是主张香烟等奢侈品的税率应该要适当地提高。第二项原则，则是主张《中日关税协定》中已经到期的项目，应该要提高税率。至于第三项原则，则是主张取消转口税与部分内地海关。[15]关于这三项原则，第一项的理由，是为了避免增大民众的负担。第二项的理由，则是将重心置于税率的正常化与保护国内的产业。特别值得注意的是，对于尚未期满的棉纱项目，立法院方面积极地想要利用《中日关税协定》中所规定的特别税征收权利来加以间接增税。至于第三项，则同样也是出于保护国内产业的理由。立法院方面指出，外国商品一旦缴清关税即可自由流通，但国产品却需要缴付转口税，在竞争上相对不利。[16]
    对于这些与财政部意见有所出入的情况，立法院方面虽然表示只有一些小差异，但很明显财政部方面并不如此认为。张福运署长在会议结束后，立即向人在上海的宋子文发出急电。而收到消息的宋子文，也立刻在8月2日回电，除了要求将会议的结果及早报告行政院长汪兆铭之外，也命令张福运代为转达其四点意见给国民党中政会。[17]
    关于宋子文的四点意见，首先，宋子文表示，立法院既然对于税率提高的原则并无异议，而且在增税的消息早已为国内外报刊所刊载的情况之下，为了确保税收，应即日公布提高税率案，并且在二三日之内加以实施。宋子文表示，若是失去先机，则日货必会大量地流入国内。接着，对于主要奢侈品一律增税的立法院提议，宋子文表示，考虑到当时中国的经济状况以及国民的购买力，税率上升只会带来收入减少的反效果，并说明香烟、棉纱类的状况亦会如此。再来，宋子文指出，依据《中日关税协定》，日货主要项目的到期仍是在1933年，1932年到期的项目种类，其重要性并不算大。最后，宋子文表示，依照当时国民政府财政困难的情况来看，转口税实在不能取消。况且转口税有着极为复杂的背景，若将之取消，则税收将无法避免地会有着重大的损失。[18]
    对于双方的意见，国民党中政会在8月3日的第320次会议中加以讨论。虽然和上次的会议仅隔一周，但情势却明显地变得更加刻不容缓。如同前述的，国民政府有意提高关税的消息不但走漏，甚至还见诸报端。会议当中，邵元冲报告了立法院的三项原则，主席汪兆铭则在随后扼要地叙述了宋子文的意见，并且介绍了张福运的财政报告，说明“上月军政费，由银行借到五百万，本月税收不旺，进口税不增，财政没有办法”，点出了当时财政的窘迫状况。[19]
    之后，叶楚伧首先发言，认为财政部的一部分项目提高税率案与立法院的三项原则是不同的事情，不必合并讨论；立法院的原则可另外审查，但中政会对提高税率案“有权决定即日施行”，只是在程序上，要“请立法院就把上次案通过”。接着，军政部长何应钦发言表示，财政部已无力筹措6、7月份的军费，“八月份若不再增税收，则恐无法支付”，同样主张中政会立即决定，并让立法院开临时会通过。[20]
    对于叶、何二人的主张，邵元冲表示“立法院对各方面都会顾到”，说明立法院已经通过了“救灾附加税”的部分，至于增税的部分，由中政会决定即日实行亦可，另外又强调了守密的重要。列席委员苗培成则附和了守密的部分，主张应规定办法来加以处理。最后，汪兆铭总结归纳的处理方案，获得了无异议的通过。提高税率案决定“交行政院饬财政部即日饬海关颁布实行”，立法院三点意见与宋子文意见则一并交由中政会财政、经济两组审查。至于守密的部分，则在将来另外规定办法。[21]
    经过了两次中政会的讨论之后，财政部的部分项目税率提高案，至此算是大致尘埃落定。国民政府文官处在8月9日收到国民党中政会的审查结果后，省略一部分的行政程序(19日补足[22])，以林森国民政府主席的名义，在11日向行政院发出了实施的命令。[23]但财政部基于征税时机考虑，会后就立即着手实施。
    严格来说，在这次会议中，部分委员对于立法院不遵从第319次会议的决议，拖延了部分项目提高税率案的实行一事，确实是有所反弹。加上财用不足的情况，的确也迫在眉睫，因此会中很快便将立法院的意见与提高税率案切割，以便能够快速处理提高税率案。
    这样的结果，虽然看似接纳了财政部与立法院双方的主张，但在实际上，财政部的意见并没有占到优势。不但税率调整的及早实施要求被拖延了一段时间，输入税税率的提高与适用项目的种类部分，立法院有意见的项目，仍然有被改变的可能。宋子文的说明，其力量仍是有限。
    事实上，除了宋子文的说明之外，在国民党中政会财政、经济两组进行再审议之时，张福运署长与陈长衡立法院财政委员会委员长亦一同列席。[24]财政部税务署也依据国民党中政会秘书处留京办事处的指示，将关于棉纱类税率调整的意见报告书送达。[25]但审议的结果，除了转口税的部分之外，立法院的意见基本上都得到了赞同，财政、经济两组还决议要财政部再草拟一份新的税则。[26]但是，这份审查意见为国民党中政会通过的时间点，已是1933年5月17日的第357次会议。[27]在该次会议当中，1933年关税税率案也同时获得通过。
    1933年5月23日，也就是财政部公布1933年关税税率的次日，国民政府文官处根据此一审议结果，向行政院与立法院发出了实行命令。[28]但是，收到命令的财政部，却对于这项命令提出了异议。财政部就争议焦点的棉纱、香烟、奢侈品部分，向行政院提出了意见书，并且透过行政院转呈给国民党中政会。此一意见书的内容，基本上沿袭了财政部一直以来的立场，并加入了1933年关税税率的相关部分。在意见书当中，财政部表示1933年关税税率已经将棉纱部分的关税提高，而香烟税率的维持原状与奢侈品部分的税率调整，皆是出自于考虑民众购买能力与诱发走私可能性的结果。因此，财政部要求对于逸脱1933年关税税率框架以外的调整，应予以避免。这份得到行政院支持的意见书，最后在同年7月12日召开的国民党中政会第365次会议中获得通过，并决议将此意见交付立法院。[29]至此，此一与1933年关税税率案相关的议案，即正式地统合于1933年关税税率案之中。
    由以上过程可以得知，财政部提高关税税率的决定权，事实上是相当受限的。不只是立法院，只要未能得到国民党中政会的支持，则财政部的提案将难以通过。然而，在1933年关税税率实施以前的国民政府内部，对于税率适用的项目种类，国民党中政会，以及特别是立法院的关心，皆相当地明显与积极。国民党中政会将财政部提案中的税率大幅提高之后，立法院再将适用项目种类大幅扩大，并且对于税务体系的整理，表现出了相当强烈的关注。相较之下，财政部的态度反而显得颇为慎重，并且尽力维持原案的内容。
    换句话说，国民党中政会以及立法院，从保护国内产业的立场，反映了当时民间产业的意见，对于《中日关税协定》的规定项目积极地加以关心，并且在提高税率与扩大适用项目种类上，表现出了强烈的意欲。在另一方面，财政部则从确保收入的立场，力图维持得以合理实行的方案。财政部虽然也同样重视国内产业的保护，但确保税收的基本原则，则是更为优先的存在。国民政府内部在此一关税税率修正问题上的多重意见样貌，事实上在1933年关税税率的问题上，产生了极大的影响与作用。
    二、1933年关税税率案的提出与审议
    关于1933年关税税率的实施，财政部的准备工作和1932年7月的情况一样，一贯地在极度保密的状况当中来加以进行。1933年5月16日，财政部向行政院提出了1933年关税税率案的草案。财政部在提出的理由中表示，自现行税则施行以来，世界经济局势出现了极大的变化，所有输入品的生产与贩卖状况，皆与以往大不相同，故为了海关税收与国内产业，现行税则应从速改定以配合变化。由于现行税则的制订，遭逢《中日关税协定》的订立，以致棉布、面粉、海产品与若干项目，仍适用于1929年所制订的税率。在《中日关税协定》的规定项目已经接连到期的情况之下，财政部认为应将关税税率进行全面修订，以达成关税自主的一贯主张，与满足商民们关于保护国内产业的期待。[30]
    也就是说，关于1933年关税税率的性质，财政部是使其具有财政关税与保护关税的双重意义。若考虑到前述1932年部分关税税率的改订过程，则财政部的重心虽然无疑是在于财政关税的性质部分，但对于立法院所代表的保护国内产业的意见，财政部也明显表现出了重视之意。原本财政关税与保护关税的倾向，只是出自财政部政策目的的优先顺位问题，对于国内产业的保护，财政部自始即未有轻视之意。此外，《中日关税协定》期满本身，即意味着中国关税自主权的完全回复。以往因为《中日关税协定》而未能获得保护的产业，终于得到了保护的机会。因此，财政部对于此一变化提出相应的举措，自属当然。
    对于原案的处理，财政部的要求一如1932年7月的情形一般，为了确保税收，要求将新关税税率案以秘密事项来加以处理，并且要求尽快地加以实行。不过，财政部这次特别要求，对新税率案希望不要加以修正，并期望能尽快地得到通过。[31]
    对于财政部的提案，行政院在第102次会议中予以通过。紧接着，国民党中政会也在5月17日的第357次会议中给予通过。[32]对财政部来说，这次的会议大致算是相当顺利，委员们多是要求进一步地说明内容，对提案的通过并未加以为难。不过，立法院先前所提的三项原则，仍引起了一个插曲。在财政部大致回答完了委员们的提问之后，陈果夫提及了接在本案之后审查的三项原则案，亦与本案有关。对此，主席居正裁示财政部提案通过后，三项原则案可交给财政部，但仍让记录员狄膺说明原委。狄膺在报告时特别说明，“现审查会对于一二项原则，已认为大体可行，倘今日所通过之修正税则案，与原则或有出入，则立法院讨论时，一定有人讲话”，点出了立法院与此案之间的微妙关系。[33]
    不过，如前所述，此案的审查算是顺利。尽管具有立法委员身份的陈肇英，对财政部总在最后关头提案，不予充分讨论时间一事表示不满，但国民党中政会最终仍决定了三项决议。[34]首先，同意财政部新关税税率即时实施的要求。其次，决定要求立法院尽快加以审议。最后，在立法院进行审查时，要求相关主管人员列席。[35]国民政府文官处在5月19日收到决议后，于22日向行政院与立法院发布施行命令。[36]同日，财政部立即公布了1933年关税税率。
    在此一决定过程当中，有三点需要加以留意。第一点，财政部的原案，在行政院以及国民党中政会的审查中几未遭遇困难，不但顺利地快速得到通过，还取得了即日实施的许可。第二点，立法院在1933年关税税率的决定过程中，遭到了技巧性的排除。至于第三点，则是财政部急迫的提案时机。
    关于前面两点，因为抵抗日军所大幅增加的军事费、各种有形无形的财产与税收上的损失所导致的财政状况进一步恶化，以及《中日关税协定》的期满，应是让国民党中政会以及行政院迅速地答应财政部要求的重要背景。并且，1932年部分关税税率改订过程的经验，也应与财政部希望内容不要修正，并且尽快给予通过的要求息息相关。对于将确保税收视为最优先事项的财政部而言，虽然国民党中政会的审查是无法避免的程序，但其立场相对较为中立，当可在相当程度容认财政部的希望。但是，重心完全集中在保护国内产业的立法院，从1932年部分关税改订过程的经验来看，财政部当是将其视为关税政策遂行上的一大障碍。
    事实上，早在国民政府北伐成功之后，着手进行新关税税率的编成之时，财政部与立法院之间，即已有着类似的意见冲突。⑥之后，虽然财政部与立法院皆有人事上的更迭，但正如同1932年部分关税税率改订过程中所见到的，此一矛盾仍持续地在两部院之间存在。虽然成员的代表性或有疑问，但立法院在国民政府中的位置，毕竟仍属于民意的反映机关。因此，只要立法院持续地为国内业者的希望与利益进行代辩，在财政部所面临的财政危机未获得解消之前，双方的矛盾势必难以消除。财政部提案的时机，除为了防止税率内容泄漏所可能引起的事态复杂化之外，也当与避免立法院的干涉密切相关。
    此次财政部在《中日关税协定》期满前夕提出1933年关税税率案，即是在前述的保密需要与避免立法院干涉的考虑下，利用《中日关税协定》即将期满的紧迫性，来让该案的审查能够顺利进行。在1932年部分关税税率的改订过程中，亦可以看出财政部有着类似的做法。只是，当时的紧迫性与重要性，明显地不及于《中日关税协定》即将期满的此一时间点。
    另一方面，接到国民政府文官处命令的立法院，立即在5月25日的财政、经济两委员会的共同审议中，对1933年关税税率案进行审查。但是，审查的决议事项并非是关税税率案的审查结果，而是对国民党中政会的决定，提出了三点意见。6月5日，立法院将此三点意见提交给国民党中政会。[37]事实上，这份意见书的本质，与其说是意见书，倒不如说是抗议书更为贴切。
    在这份意见书当中，财政、经济两委员会以关税问题和国家的税收与经济关系至深为理由，力陈详细审议的必要性。两委员会对国民党中政会的决议明确表示，无论如何迅速地进行审议，要赶上即日实行实有困难；并且提及相关法令所规定的立法院的权限以及国民政府的立法程序，主张有三项重点必须先加以确认。第一，国民党中政会所决议的“即日实行”，几乎意味着1933年关税税率案的内容得到通过。但是在相关的法规中，这样的结果有着立法程序上的问题。第二，《中日关税协定》因为早在三年前即已缔结，财政部的草案应该更早完成，并提交给国民党中政会进行审查。但财政部提出草案的时间点，却是在《中日关税协定》即将期满之时，导致国民党中政会无法详细审查，立法院收到草案的时间点，也变成是在1933年关税税率实施之后。情况之所以会变得如此，财政部应负其责。第三，1933年关税税率既然已经实施，那么立法院若有修正意见，国民党中政会是否可能承认立法院的修正决议，并且在其后将之公布？立法院希望能够就此点加以确认。[38]
    从上述意见内容，不难看出立法院对财政部的提案手法以及国民党中政会的决议，抱持着强烈的不满。对于这份意见书，国民党中政会在6月7日召开的第360次会议中加以讨论。汪兆铭指出，以往中政会的讨论，并未否定立法院的修正之权。焦易堂则提出法律不溯及既往，倘立法院拥有修正之权，其修正结果并不会带来法理上的冲突。两人的说法，算是回答了立法院有无修正之权的疑问。另外，立法院长孙科在回答李放斋关于财政部是否越权的询问时，表示立法院并不认为财政部越权，而是认为财政部提案时间太过仓促，导致难有时间讨论。对此，汪兆铭则建议由政治会议训令财政部，此种案件可提前提出就提前提出。[39]
    最后，此次会议在无异议的情况下，决定了两点方针。第一，对于1933年关税税率案，立法院得以进行修正。第二，行政院应约束财政部，今后的财政案除了突然与紧急的案件外，皆应及早于事前提出，以便接受详细的审查。[40]也就是说，国民党中政会接受了立法院的抗议意见。
    6月9日，国民政府文官处在收到这项决议后，于次日立即将此一命令转发给行政院与立法院，要求加以遵行。[41]之后，1933年关税税率案最终在立法院中受到了若干的修正，除了一部分项目种类之外，于6月30日在立法院的大会中得到通过。[42]
    总的来说，在1933年关税税率案的决定过程当中，国民政府一如1932年部分关税税率改订过程，在保密状态之下加以处理。其消息管制之严密，连擅用间谍手段的日本，都几乎无法入手正确的情报。也因此，在1933年关税税率公布实施之后，日本与相关各国都感到十分地震惊与意外。
    三、1933年关税税率公布前的中日接触与日本外务省的情势判断
    1933年关税税率突如其来的实施，让关系各国深感震惊。但是，虽然国民政府没有在事前做出预告，关于新关税税率可能实施的消息，早在先前即已为报刊媒体所传载。并且，日本也和关系各国一样，事先已与国民政府方面就此一问题进行了接触。
    1933年4月8日，日本驻南京总领事代理上村伸一，就其入手的关于《中日关税协定》期满问题的相关情报，向外务省进行了报告。而其内容，则是财政部关务署发言人向日本的日日新闻记者所说明的相关内容。财政部关务署发言人表示，《中日关税协定》已决定在期满之后废止，往后的征税可适用现行的税率。由于杂货、海产品、面粉、棉制品等等中日互惠项目的数量繁多，现行的关税税率对各个项目皆有详细的规定，因此在关税法制订实施之前，不至于轻易地加以变更。[43]
    由于当时的国民政府尚未制订关税法(制订的时间点，事实上已经是在战后⑦)，因此实行的是海关进口税则。所实行的关税税率，则是基于《中日关税协定》而订定的海关进口税则规定税率。此次财政部关务署发言人的发言内容，其意思其实颇为明确，意即即便《中日关税协定》期满，现行的税率仍将暂时继续适用。
    4月21日，上海方面的报纸，刊载了中国海关总税务司署发言人的谈话。关于这次的谈话，临时代理驻华公使一职的堀内干城一等书记官，在掌握消息后立即向外务省做了报告。报告指出，当地海关发言人提及，《中日关税协定》期满之际，将不发通告径行废止，海关将依据政府的命令，自5月16日起，根据1931年1月1日所公布的税则来进行征税。[44]
    另外，堀内书记官还在当天就报刊上的消息，向张福运的后任——沈叔玉关务署长兼国定税则委员会委员长进行确认。该消息指出，《中日关税协定》期满后，原本协定中所规定的协定项目税率将会有所提高。对此，沈叔玉表示，关务署从未发出过如此的声明，但该署确实正在研究一般税率的提高方式。不过，沈叔玉同时也表示，就他个人的看法，现行的税率其实已经相当高，若再大幅地提高税率，则从税收的目的来看，实非得策。并且，提高税率一事，需等当时前往欧美的宋子文财政部长回国之后，方会做出决定。对于沈叔玉的说明，堀内询问，是否可以理解成在协定期满的同时，税率不会提高？对于这一个问题，沈叔玉回答表示，关于《中日关税协定》规定的协定项目，由于民间有着希望将税率提高的声音，因此或将依据专家意见，提高部分项目的税率。但是，这些协定项目的税率，原本就不算低，因此不会全部都加以提高。[45]
    关于沈叔玉的谈话，就前述国民政府内部动向的部分来看，很明显地并非事实。事实上，财政部在此一时间点，已经完成了1933年关税税率案的编成。沈叔玉之所以会做出如此表示，当是为了要避免日方的干涉。[46]
    在该次会谈当中，堀内还提起了关于宋子文在华盛顿活动的相关报导，要求沈叔玉加以说明。报导的内容指出，宋子文当时正就中国关税自主权的完全自主运用一事，寻求各国的谅解。对此，沈叔玉表示，此一报导毫无事实根据，中国现在已经具有完全的关税自主权，但中国保护国内产业，第一必要的，是以国内政情的安定来增加购买力与增加输出，若采取提高关税的方式，则其目的将无法达成，反而会使得税收减少，增加诸多的困难。[47]在得到了沈叔玉的种种回答之后，堀内非常乐观地向外务省报告，他预测《中日关税协定》期满之后，关税税率应该不会提高。[48]
    在同一时期，外务省本省也对《中日关税协定》的到期问题做出了检讨，其结果被归纳在一份名为《关于日支协定品目之说明》的文件当中。虽然这份文件的作成局课未有明记，但从内容的性质来看，其作者应为主管日本与各国通商事务的外务省通商局。在该份文件当中，通商局以棉制品、海产品以及面粉等日本对华贸易的三大项目为对象，进行了详细的检讨。
    关于棉制品方面，通商局指出，日本对华输出的棉布当中，中国东北为素布类的重要市场，但高级棉布类则以关内为主要市场，因此若是国民政府提高关税，则其所受到的打击应属不小。但是在高级棉布当中，英国产品也具有优势的地位，故不至于只会对日本产生不利。特别是自从中国抵制日货风潮高涨以来，虽然日本对中国市场的输出有所减少，但是在英属印度、埃及，以及荷属东印度群岛等地，日本产品的输出市场皆有所拓展。因此，日本从协定税率中所获得的利益的重要性，事实上已经比《中日关税协定》缔结当时减少了几分。[49]
    关于此一情况，通商局所制作的如下两个表，甚具参考价值。在两个表当中，日本输出品在印度、荷属东印度等等的区域中，输出数量明显地有着大幅的增长。
    

关于棉纱的部分，通商局认为，日本制品大都是向中国东北输出，关内市场因为相对是由英国制品与印度制品占有优势，因此即便是国民政府提高关税，造成日本对华输出减少的情况，日本方面亦可藉由日本在华纺织工业的产品，来填补日本本土纺织工业产品的部分，以此缓和对日本方面的打击。[50]
    通商局的此一检讨，有四点值得特别注意。首先要注意的，是中国东北市场对日本方面的重要性。就棉纱以及部分种类的棉布来说，中国东北市场基本上比关内市场还要重要。“九·一八”事变的爆发，虽然激起了中国的抵制日货运动，但随着满洲国的建立，日本彻底掌握住了中国的东北市场。换句话说，即便国民政府提高关税税率，对日货进出东北市场并不会有任何的影响。
    其次，对日本的高级棉布类来说，虽然中国本土的市场相当重要，但英国系产品的市场占有率因为也相当地大，所以即便国民政府提高关税税率，也不会只对日本产生不利。也就是说，假使国民政府为了排斥日货而提高棉制品的税率，由于英国系制品也会深受影响，将会使国民政府陷入必须也要处理对英关系的状况。这样的情况，对当时不断地寻求国际援助的国民政府来说，并非乐见之事。因为英国不仅仅是个西方强国，它在国际联盟里还拥有着相当的主导力量，对于国民政府来说，其与中国的关系，实有谨慎处理的必要。因此，外务省通商局认识到，国民政府的税率，不会因为只是为了要反日就任意加以设定。
    接着值得注意的，则是日本方面已经开拓了新的市场的部分。虽然“九·一八”事变爆发所引起的中国抵制日货运动，给日商带来了相当重大的打击。但是印度、荷属东印度以及埃及等地新市场的开拓，相对地降低了中国市场的重要性，成为了日商的一条活路。事实上，当时日本商品以棉制品为中心，极为顺利地进出列强的殖民地市场。其势头之大，甚至被非难为倾销。[51]例如在印度，虽然殖民地政府数次提高关税，仍然阻止不了日本产品的势头。[52]
    此处极为重要的是，中日两国经济的连结性，由于“九·一八”事变的发生，出现了大幅下落的动向。而此一动向不仅是在实际的贸易数量上出现，如同这份通商局文书所显现出来的，也出现在日本关系方面的心理层面之上。
    最后值得注意的，则是日本在华纺织业的市场补填作用。虽然国民政府提高关税税率，将会影响到输入品的部分，但对于日本在华纺织业来说，提高关税税率，并不会带来多少影响，真正会有影响的，还是中国的抵制日货运动。不过，虽然“九·一八”事变的爆发，引发了中国的抵制日货运动，但是像1932年后半般地，情势上相对平静的时期，其实也有所存在。事实上，在稍后的《塘沽停战协定》缔结后的时期，由于国民政府的强化取缔，抵制日货运动即出现了退烧的情况。[53]此外，对于中国的抵制日货运动，日本在华纺织业也有着将产品伪装成欧美货或中国货，以及转输至东南亚的对应办法。[54]因此，即便是数次遭遇到了中国的抵货运动，日本在华纺织业还是依然能够存活下来。
    至于在海产品的部分，外务省通商局认为，日本对华输出的海产品，主要以咸鱼及昆布类为主。其中，昆布类以中国为主要市场，若是关税税率上升，将受到相当程度的影响。但是由于此类商品的市场，基本上被日本商品所独占，因此即便是提高关税税率，日本商品也不至于在竞争上陷入不利的立场。[55]也就是说，通商局预测，即便国民政府提高此一部分的关税，对于日本的影响也有限。
    另外在面粉的部分，通商局认为，日本的面粉制品，虽然是以华北为主要的市场，但自抵制日货运动盛行以来，往华北的输出数量日减，往东北的输出数量则明显地增加。此外，面粉的输出国除了日本之外，美国、加拿大亦为重要的对华输出国，而且近来澳洲的对华输出也有所增加。因此，若是国民政府将现行无税改为有税，对日本方面应不致造成多大的影响。[56]
    外务省通商局在这一部分的想法，其实和在棉制品的部分有所类似。对于日本的面粉输出而言，中国东北市场的确保，事实上即意味着自国民政府的关税中获得解放。此外，由于其他国家的商品在中国市场中也颇为有力，因此当不至于独独对日本不利。
    从这份文件中可以看出，此时的外务省通商局，和堀内书记官一样，对于国民政府可能提高关税的情况，并没有特别感到悲观。但是在《中日关税协定》即将期满之际，情势开始出现变化。5月12日，中国海关总税务司署发布通告，指出将对于以往免除附加税的项目，自5月16日起开征水灾救济暨关税收入补填税。据日本驻上海总领事石射猪太郎得自日籍海关官员的密报，此一变化正是源自于《中日关税协定》期满之后，中国不再受到拘束的想法所产生的结果。[57]
    紧接着，日本驻南京总领事日高信六郎于5月17日往访沈叔玉署长之际，沈叔玉私下表示，虽然他本人不赞成采用高税率，但民间因应《中日关税协定》的期满，主张提高关税的声音甚大，而且政府各部的意见也不一致，使得情势无法照他所期待的方向进行。[58]至此，外务省已经明确了解到，关于新税率的情势发展，将无法如同之前般地乐观。
    从以上过程可以看出，虽然1933年关税税率在5月22日的公布有些突然，但事前确实还是有部分消息流传到日方。值得注意的是，日本方面并没有特别对国民政府施加压力。其原因是除了高级棉布类的部分之外，其余《中日关税协定》协定项目的税率，即便有着若干的上升，外务省亦可接受之故。并且，关系情报的不足，也使得外务省并未对国民政府施加压力。[59]此外，沈叔玉署长误导日方方面的情报，以及当时日军正进犯华北，使得双方正式接触有所不便等等，当皆为重要之原因。
    1933年关税税率公布之后，由于其税率与以往相较，一次被提升了相当大的幅度，使得日方在震惊之余，亦感到非常不满。外务省将1933年关税税率视同反日关税，并且在此后持续向国民政府大力施压，使得《塘沽停战协定》缔结后的中日关系，在缓和之中仍然维持着一定程度的紧张。但仔细检讨1933年关税税率公布前的双方动向，当可发现中日双方的立场与认识，其实早已存在着一道很大的鸿沟。
    结论
    国民政府在1933年所提出的关税税率，虽然在其公布之后，引起了中日之间的轩然大波，但若观察公布之前的双方动向，当可发现日方后来将其认定为排日关税的主张，其实充满着许多的问题。
    1933年关税税率的提出，实际上全由财政部所策划。财政部对于关税税率的设定，其实是出自确保收入的方针，不但不能说是出自排日的目的，也并未将保护国内产业列为最优先的事项。事实上，财政部与站在保护国内产业立场的立法院之间有着极为紧张的关系，即便是处于指导国民政府地位的国民党中政会，亦未必能够全然接受财政部的主张。两者对于关税税率设定的高度兴趣，让财政部的既定方针备感威胁。
    这样的情况，使得财政部一贯的秘密处理方针更加地深化，并进而在提案的时间点上施加策略，意图使其规划的草案能不受阻挡而顺利通过。也因此，财政部的秘密处理方针并非仅是以日本为对象，相反地，其对象涵盖了非财政部的所有各方势力。在回应日方询问之际，财政部虽然以不实的消息加以误导，但其目的，其实仍是在于排除外界之干涉。
    另一方面，日本在1933年关税税率公布之前，对于相关情报的掌握并不充分。虽然外务省对于《中日关税协定》期满后税率可能的变化极为关心，但在财政部方面不愿提供正确消息，甚至还予以误导的情况之下，日本外务省的态度显得相当地乐观。
    不过，外务省乐观的原因，并不仅是被财政部所误导，其内部的事前评估，亦认为国民政府提升税率，并不会给日方带来过大的冲击。事实上，举凡中国东北市场的确保、中国以外新市场的开拓，以及英美等国的有力商品项目，与日本的有力商品项目有所重叠的情况，皆让外务省认为冲击应不致太大，使得外务省在1933年关税税率公布之前，并未对中国施压。虽然外务省后来在1933年关税税率公布的前几天，还是意识到了情况不容乐观，但为时已晚。
    1933年关税税率公布之后，外务省认定新税率为排日税率，以相当高压的姿态，要求国民政府修改税率。但从1933年关税税率公布之前的双方动向来看，即便不论国民政府拥有关税自主权的事实，外务省的修税率的要求，其实仍缺乏着合理的根据。
    注释：
    ①本文曾报告于2010年8月在广州所举办之“第三届近代中外关系史国际学术研讨会”，承蒙《近代史研究》编辑部杜承骏教授、北京大学历史学系臧运祜教授惠赐宝贵的评论与建议，谨此致谢。另外，也谨此感谢台北“国民党党史馆”邵铭煌教授、政治大学历史系刘维开教授，在国民党中政会委员性质的相关问题上，所惠赐的亲切解说。此外，更特别感谢台湾师范大学历史所许秀孟硕士，在国民党档案搜寻上所提供的重要指引。
    ②关于“九·一八”事变之研究，各方的论述相当地多，此处由于篇幅缘故，无法加以详述。但关于中国动向的部分，除了早期梁敬《九一八事变史述》，台北：“世界书局”，1968年修订四版可供参考之外，刘维开《国难期间应变图存问题之研究》，台北：“国史馆”，1995年；以及李君山《全面抗战前的中日关系》，台北：文津书局，2010年，皆为缜密运用中方档案之力作，对于中方内部的动向，做出了极为详尽的剖析，具有极高的参考价值。此外，易显石《“九·一八”事变史》，沈阳：辽宁出版社，1981年；鹿錫俊《中国国民政府の対日政策1931－1933》東京：東京大學出版會，2001年，皆各有擅长，参考价值极高。至于日方的动向部分，日本国際政治学会太平洋戰争原因研究部編《太平洋戰争への道2満州事变》，東京：朝日新聞社，1962年，当为重要的基本著作。臼井勝美《滿州事變》，東京：中央公論社，1974年中公新書版；小池聖一《滿州事変七对中国政策》，東京：吉川弘文館，2003年，则进一步地对日本政府内部的动向进行了深度的解析。
    ③关于此点，除了一般的中国近代经济史通论著作之外，还可参看杜恂诚《日本在旧中国的投资》，上海：上海社会科学院出版社，1986年。
    ④以上请参看久保亨《戰間期中国〈自立への模索〉：関税通貨政策と經濟展》，第1、2、3、4章，東京：東京大学出版会，1999年。
    ⑤虽然相关的研究並不多，但久保亨《戰間期中国〈自立への模索〉：関税通貨政策と経濟展》，却是一部不容忽视的优异研究。久保亨运用了中、日、英文的档案，为此课题打下了良好的根基。他不但对中日双方动向加以探讨，也对英美等方面有所兼顾。对于此一课题，久保亨的研究无疑构筑出了极为坚实的基本架构。然而，或由于久保亨在有限的篇幅当中面面俱到，以致仍留下了一些可以继续深入探究的空间。本稿即打算针对国民政府以及外务省内部的动向，做出一个深入的探究与分析。
    ⑥请参看久保亨《戰間期中国〈自立への模索〉：関税通貨政策と経濟展》，第1、2章。
    ⑦关税法确定并获得通过的时间，实际上是在国民党政权移转台湾后的1967年8月8日。
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    [16]中央政治会议致国民政府：关于增加海关一部分货品进口税税率之原则三项(收文府密字第355号，1933年5月19日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [17][18]中央政治会议致国民政府：照录宋部长冬电(收文府密字第355号，1933年5月19日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z]. [19][20][21]中执会第320次会议速记录(1932年8月3日)[Z].台北“中国国民党党史馆”藏．中国国民党档案，中执会政治会议第311至320次会议速记录，00.1/129[Z].
    [22]国民政府致行政院(机字第194号(府字第42号)，1932年8月11日发)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [23]国民政府致行政院(机字第194号(先发补署)，1932年8月19日发)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [24]立法院致国民政府(收文机字第194号，1932年8月10日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [25]财政部函覆关于棉纱及其成品变更统税税率之意见(收文府密字第355号，1932年8月22日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [26][27][32]中央政治会议致国民政府(收文府密字第355号，1933年5月19日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [28]国民政府致行政院立法院(府字第355号，1933年5月23日发)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [29]中央政治会议致国民政府(收文府密字第494号，1933年7月13日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z]；中执会第365次会议速记录(1933年7月12日)[Z].台北“中国国民党党史馆”藏．中国国民党档案，中执会政治会议第361次至370次会议速记录，00.1/134[Z].
    [30][31]中央政治会议致国民政府：财政部提案一件(收文府密字第354号，1933年5月19日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [33][34]中执会第357次会议速记录(1933年5月17日)[Z].台北“中国国民党党史馆”藏．中国国民党档案，中执会政治会议第351至360次会议速记录，00.1/133[Z].
    [35]中央政治会议致国民政府(收文府密字第354号，1933年5月19日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案．海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z]
    [36]国民政府致行政院立法院(收文府密字第354号，1933年5月22日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [37][38]中央政治会议致国民政府：立法院对于修正海关进口税税则询问三点(收文府密字第407号，1933年6月9日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [39]中执会第360次会议速记录(1933年6月7日)[Z].台北“中国国民党党史馆”藏．中国国民党档案，中执会政治会议第351次至360次会议速记录，00.1/133[Z].
    [40]中央政治会议致国民政府(收文府密字第407号，1933年6月9日到)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [41]国民政府致行政院立法院(府密字第407号，1933年6月10日发)[Z].台北“国史馆”藏．国民政府档案，海关进口税则：第3册，0820.20/3877.01－03[Z].
    [42]在南京日高總領事致外務省(第355號，1933年7月8日發)．東京“外務省外交史料館”藏．外務省記錄，各国関税並法規関係雜件 中国ノ部第19卷，E.3.1.2.X1－C1.
    [43]在南京上村總領事代理致外務省(第234號，1933年4月8日發)．東京“外務省外交史料館”藏．外務省記錄，各国関税並法規関係雜件 中国ノ部第18卷，E.3.1.2.X1－C1.
    [44][47]在中国堀内一等書記官致外務省(第216號，1933年4月21日發)．東京“外務省外交史料館”藏．外務省記錄，各国関税並法規関係雜件 中国ノ部第18卷，E.3.1.2.X1－C1.
    [45][48]在中国堀内一等書記官致外務省(第218號，1933年4月22日發)．東京“外務省外交史料馆”藏．外務省記錄，各国関税並法規関係雜件 中国ノ部第18卷，E.3.1.2.X1－C1.
    [49][50][55][56]外務省通商局(推定)．日支関税協定品目二関スル説明(1933年4月?{查)．東京“外務省外交史料館”藏．外務省記錄，各国関税並法規閏係雜件 中国ノ部第18卷，E.3.1.2.X1－C1.
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    [58]在南京日高總領事致外務省(第284號，1933年5月18日發)．東京“外務省外交史料馆”藏．外務省記錄，各国関税並法規関係雜件 中国ノ部第18卷，E.3.1.2.X1－C1.
    

责任编辑：田粉红