刘天路
    

    义和团运动时期清政府对义和团所采取的政策，历来是史学界有争议的问题。近年来，许多有关论者对此进行了富有成果的新探索，在许多问题上推翻了前人的成说，提出了新的见解。本文拟在这些研究的基础上，对义和团兴起时期清政府的政策略作探析，不当之处，敬请指正。
    一
    研究清政府和义和团的关系，不能不注意义和团的性质，因为清政府的政策决定于它对义和团性质的认识。以往对义和团的性质的研究多从它的组织源流入手，有义和团起源于乡团说和义和团起源于白莲教说等观点。近年来比较普遍的看法，是认为义和团起源于民间拳会。我们基本同意这一观点。然而，对于考察清政府与义和团的关系来说，恐怕还不能就此止步。认为义和团起源于白莲教并不能说明它本身具有反对清朝封建统治的性质，否认它起源于乡团也无助于说明清政府对它的态度。这里需要进一步探讨的问题，是义和团运动兴起前后民间拳会所具有的新特征，以及这一时期它与乡团的关系。
    拳会做为民间私立的非法结社，和清政府官办的乡团自是两种不同性质的组织，两者的关系在历史上基本上是势同水火。但是在近代中国社会变化的激流中，各种社会力量在外来势力的冲击下发生了不同程度的分化、流动、重新组合与斗争目标的移转。拳会与乡团的关系也随之发生了新的变化。
    甲午战争以后，清政府在战争中的失败以及战后的财政危机削弱了其对外抵御对内统治的力量，这种情况在它统治本来就较薄弱的鲁西鲁南地区尤为严重。一向被清政府严厉查禁的各种民间结社迅速发展，其中势力最大的是鲁西南的大刀会、直鲁交界地区的义和拳和鲁西北的神拳。这些重新崛起的民间团体与乡团的关系如何？大刀会的早期历史，记载着与乡团合作维持地方秩序的事实：“该会初本保家而起，专意捕盗”，“并帮同各团长捕获巨盗多名送究”(《教务教案档》第6辑第1册，第150页。)。调查资料也表明大刀会与乡团之间的关系并非一概敌对。曹县东方团团总曾广寰“平素与刘士端往来，并且支持刘的大刀会”。不仅如此，刀会的成员甚至还渗入到各类官方组织中去。曾经比较详细地调查过大刀会的情况、时任江苏徐州道的阮祖棠就说过，由于大刀会刀枪不入、豪侠尚气，“乡村大户多有雇以保家，甚至营县局卡亦有召募防卫”。以防御匪盗为主要目的的乡团中很可能也有不少大刀会成员(《山东义和团调查资料选编》，第29页。)。赵三多的义和拳与乡团的关系大致也是如此。威县配义团的副团总是赵三多的亲戚，冠县乡团首领杨昌濬与赵三多素有交情。这一地区乡团的成员“玩义和拳亦不少”(《郭栋臣亲笔回忆》，载《山东大学文科论文集刊》，1980年第1期。)。官府在处理义和拳反教会斗争时，也发现这里“地方拳民团众势颇固结”(《教务教案档》第6辑第1册，第221页。)。济宁地区的红拳和朱红灯的神拳乡团的关系，相对来说不那么密切，但也不是截然对立，也有拳会首领“附入民团，煽惑聚众”的记载(《教务教案档》第6辑第1册，第409页。)。神拳攻打张庄教堂时，一支有十四五个村庄参加、人数很多的乡团赶来相助。据说这支乡团甚至还帮助神拳对抗过官军。直至1900年袁世凯抚东时，这里的乡团对拳民的反教斗争仍是“莫肯禁止”，以致地方官和袁世凯都认为“团练不足恃”(《山东义和团案卷》上册，第369页。)。
    以上这些事实表明，拳会与乡团的关系并不像以往所说那样，始终都处于对抗的地位。至少在甲午战后到义和团运动兴起之时，在有些地区，两者之间存在着某种友好相处、甚至合作相助的微妙关系。
    拳会和乡团的这种关系并非难以理解。拳会成员固然大都是农民群众，但很难说它就是一种单纯的农民组织，地主士绅对各个拳会组织有着程度不同的影响。曹单地区的大刀会在一个时期内是受地主士绅控制的组织。教会喉舌《山东时报》称：“富庶之家，堕其术者几乎千万户。”(《山东近代史资料》第3分册，第182页。)东抚李秉衡也认为它是这一地区“有业之户”“图卫身家”的民间团体。山东大学的调查材料也证实了它的成员中有相当多的地主富农(《山东义和团调查资料选编》，第25页。)。直东交界地区的义和拳民与当地士绅的关系也是相当密切的。在争夺梨园屯庙产的持续几十年的斗争中，士绅一直起着重要的作用。1887年争庙事件激化，档案记载表明了是梨园屯的会首、监生刘长安出头领导的(《教务教案档》第5辑，第463、559页。)。调查资料和冠县县志的记载虽略有出入，但也证明是地主阶级知识分子策划组织了这一事件。惟其如此，拳民一方在1892年的斗争中才得以“动用昔年办团枪械”。直到1898年拳民遭到镇压以后，冠县绅耆赵本章等还亲自出面向清朝官方保释被捕拳民(《山东近代史资料》第3分册，第323页。)。鲁西北地区的红拳和神拳中，贫苦农民和无业游民的比例似乎稍大一些，但也有一些地主士绅活跃其中。平原知县蒋楷笔下的拳会，就有不少武举、里长、庄首等或者厕身其内或者参与其事。所以，吴桥知县劳乃宣所说的“各处拳党，尽有衣冠之族，殷实之家，杂于其中”(《义和团》第4册，第452页。)，并非无稽之谈，在一定程度上确是拳会这类组织内部结构新变化的客观反映。
    在内部结构发生变化的同时，拳会一类民间结社的斗争目标也发生着移转。它们几乎一无例外地把斗争矛头指向了中国社会内部的异己力量——外国教会势力。早在1896年，大刀会就打出了“逐灭洋教”的旗号，声言要把“天主教人尽行杀灭”、“天主教堂尽行打毁”(《教务教案档》第6辑第1册，第152页。)。直东交界地区的义和拳则一直与法国教会势力进行着坚决的抗争。济宁陈兆举的红拳、茌平一带的神拳都是在反对外国教会的斗争中崭露头角的。义和团运动兴起前夕，山东官府的多次调查也都承认，在拳会组织活跃的直隶、山东及江苏、河南邻近州县，“凡有教堂之处，与民人多有积怨，……恐因细故而酿纷争之祸”(《义和团档案史料》上册，第15页。)。这些都反映出拳会组织和教会势力广泛而又尖锐的对立。
    那么，做为不受官府控制的民间结社，拳会在同外国侵略势力进行斗争的同时，是否也把打击的矛头对准了以清王朝为代表的封建统治呢？我们认为对之很难做出肯定的回答。诚然，在半封建半殖民地的中国，反对外国殖民侵略的斗争也必然会动摇封建地主阶级的统治，但就具体的斗争目标而言，是不能不加区别，简单地混为一谈的。至少在义和团运动的发生阶段，反封建不是这些拳会组织斗争的主流。各方面的资料都记载了它们自发地遵守并维护着传统社会的秩序。山东单县、曹县、城武三县官员的调查认为，大刀会的宗旨是“图卫身家”。甚至力主镇压刀会的江苏官员也承认其“乐于助官捕盗，……官民交倚为重”(《教务教案档》第6辑第1册，第142页。)。长清、茌平、平原地区的神拳最初也是一种“和睦家乡、看家护院”的组织。而直东地区的义和拳则被官府看做“以之捍卫乡闾、缉治盗匪颇著成效”(《义和团档案史料》上册，第15页。)。上述立场各异而看法基本一致的材料可以说明，拳会组织在其初起阶段并未公开地向封建统治挑战。惟其如此，劳乃宣、蒋楷等一些力主镇压拳会的人，在现实中难以找到拳会反抗朝廷的“罪行”，不得不转向历史，去追查它们的渊源，来为其镇压主张提供依据。这在一定程度上从另一个方面说明了甲午战后的这些不同于乡团的民间结社，并未象它们的先辈那样表现出鲜明的反对清朝封建统治的特征来。
    民间结社的斗争新趋向，并不是一种偶然的历史现象，它受制于近代中国史无前例的社会大变动。列强对华侵略造成的民族危机感，把农民群众的反抗和不满导向了外国侵略势力。帝国主义强权政治支持下的教会组织，凭借着不平等条约的庇护，形成了超越封建秩序之外的一个强有力的势力集团。它与中国社会的各个阶级在政治、经济及思想文化领域，本来就发生着激烈的冲突。甲午战争以后，尤其是德国强占胶州湾以后，鲁西鲁南地区“教堂日增，教民日众，教焰亦日炽”，教会势力的强横到了无以复加的地步(《教务教案档》第6辑第1册，第443页。)。以反教会为主的反侵略斗争也随之高涨。民间结社这一传统的组织形式，自发地担负起历史赋予的新使命。与此同时，与外国教会有着利害冲突的地主士绅置身于这些民间结社，自然更会削弱其反封建的锋芒，而更增其旧式民族运动的色彩了。
    在拳会调整自己的斗争方向，把矛头集中到教会势力的时候，乡团，这支受地主土绅控制、以维护封建秩序为主要任务的有组织的力量，也在发生变化。它也直接地进行着反对外国教会的斗争，尽管其斗争性远没有拳会这样的民间结社那么坚决。我们前面已经叙述了在拳会活动的地区，乡团和拳会共同进行反教会斗争的史实。除此而外，山东郯城、巨野、日照等地的乡团也曾经单独发动过反教会的斗争。
    总而言之，在外侮频仍、风云激荡的近代中国，一切事物都不是凝固僵化、一成不变的。民间拳会组织，尽管在形式上与历史上曾反抗过清王朝的“异端邪教”有着某种程度的联系，但在流动不居的时代潮流中，它们的斗争目标毕竟发生了重大的变化，反对外来侵略成为压倒一切的要求，并在一个时期内使农民群众的反封建性黯然失色。不仅如此，在反对外国教会的问题上，甚至与乡团表现出某种程度的一致性来。正是拳会这一在现实斗争中的实实在在的特征，而不是它与历史上的秘密结社之间的那种似真若幻的联系，成为清朝官方决定其对义和团政策的出发点。
    二
    义和团运动在酝酿发动时期，斗争主要局限于山东，其规模声势都还未足以引起清朝中央政府的特别重视。清朝政府对人民反教会斗争，总的来看，仍然是从避免引发中外冲突和外交争端的考虑出发，对领导反教会斗争的民间结社采取了以镇压为主的政策。但在民族危机日益严重的形势下，清朝政府，从中央到地方，对以反对外国侵略为主要斗争方向的各支拳会所采取的镇压政策，也与以往对付秘密结社斗争的方针有所不同。它不是大规模的坚决的血腥屠杀，而是一种有限度的镇压，而且往往采取和平方式。在义和团运动兴起之初，清政府的义和团政策具体表现在甲午战后相继担任山东巡抚的李秉衡、张汝梅和毓贤对山东反教会斗争的民间拳会所采取的方针对策上。
    甲午战后山东民间结社的纷纷兴起，自然引起了官方的密切注意，历任山东巡抚先后派出数批官员前往调查拳会的情况。调查报告表明，一方面，他们看到了拳会是农村平民对抗外国教会势力的欺凌，“望图自保身家”的组织；一方面，也注意到这些拳会不同于历史上以反清复明相号召的那些秘密会社。从这样的认识出发，同样有着深刻的民族危机感的山东官府，在甲午战后的一个时期内对拳会组织采取了一种不同于以往的特殊政策。
    由于受中央政策的制约，同时也由于拳会反教会斗争的形式和程度的不同，山东官府的政策在不同时期不同情况下有着不同的表现形态，主要有会匪区别、惩首解从和改拳为团。
    最早提出“会匪区别”政策的是江苏官员徐州道阮祖棠。他对解决大刀会问题，认为应“只论匪与不匪，不问会与不会，为之匪会划清，藉安反侧”(《教务教案档》第152页。)。阮祖棠的“会匪区别”主张最初没有得到有力的反响。山东巡抚李秉衡在镇压大刀会时，虽然已经对“杆匪”和“会匪”采取了有所不同的镇压方针，对“杆匪”进行残酷镇压，对“会匪”则采取较为温和的措拖，但还没有承认或默许拳会的存在。直到1899年夏秋之际，山东巡抚毓贤才开始在镇压拳会的过程中实行了“会匪区别”的政策。当陈兆举的红拳于济宁一带掀起反教会斗争时，毓贤致函总理衙门说：“平民学习拳棒，多系自保身家。惟前受教民欺讹太甚，加之外来匪徒乘机煽惑，遂各怀报复之心。”(《教务教案档》第6辑第1册，第152页。)朱红灯的神拳起事以后，他更明确地说：“山东民情强悍，因屡受教民欺侮，积不能报，多习技勇自卫身家，其事容或有之。至于聚众逞凶，只是外匪乘民教不和，从中挑衅生事，”把发动反教斗争的拳民说成是“冒称大刀会、义和拳等名目”的“外来游匪”(《筹笔偶存》，第41页。)。与毓贤的这一手法相适应，一些地方官的禀报中也把反教斗争归之于“假托”拳会的“外来匪徒”。
    和李乘衡的“会匪区别”方针相比，毓贤的办法显然更进了一步。他不仅认为应对会与匪区别对待，而且否认拳会是反教会斗争的组织发动者。其目的一是要以镇压“外匪”的名义阻止反教会斗争的大规模展开，一是要避免过分损伤人民反教会势力的热情和力量，把拳会的活动限制在官方允许的范围，即做为当地一般平民自卫身家、对抗外国教会势力欺凌的有组织的力量而存在。毓贤曾对其下属说过：“民教互闹之案，不得专以匪论。”(《山东义和团案卷》上册，第13页。)在上奏清廷的奏折中，他也说：“（民教）结怨既久，仇衅愈深，外匪乘机构煽，以报怨复仇为名，因此闹教生事。其中固难保无被诱之拳民，然亦有拳民绝不与闻者，固不能概诬拳民以闹教之名也。”(《义和团档案史料》上册，第40页。)他在给直隶总督裕禄的电报中，更明确地表示：“（拳民）凡安分者、自保身家，原不禁止；若真有捉人勒赎、抢掠无忌等情事，亦即派队查拿。”(《义和团运动史料丛编》第2辑，第44页。)这里应当指出，毓贤所说的自保身家，并不仅仅包括防御匪盗，而主要是指抵制教会势力的欺压。
    “会匪区别”之外，山东官府在对聚集起来进行大规模反教活动的拳会进行镇压时，还采取了“惩首解从”的政策。李秉衡在镇压拳会时，就采取了对为首者予以查拿，而对一般会众则晓谕解散的做法。毓贤在镇压反教斗争时，同样也采取“惩首解从”的方针。他多次命令其下属，在处理拳会时，对于那些久受教民欺凌的平民，要“分别良莠，悉令解散”(《筹笔偶存》，第42页。)。实行这种惩首解从政策，不只是因为拳民人数众多，“如不分别查办，诚恐株累太多”(《筹笔偶存》，第45页。)；也不只是因为担心百姓“一旦不能忍受，势必挺而走险，溃川决防，不可收拾”(《教务教案档》第6辑第1册，第241页。)，也包含有维护拳民的力量以抵制外国教会势力的过度膨胀的目的。
    除“会匪区别”和“惩首解从”政策，山东官府在镇压拳会反教会斗争时，还采取了“改拳为团”的政策。
    “改拳为团”政策的正式提出见于张汝梅1898年6月30日的奏折。在这道奏折中，张汝梅首先把直隶山东交界地区的义和拳说成是咸丰、同治年间创立的乡团义和团，接着又根据地方官员提出，经藩司张国正、臬司毓贤会审的“化私会为公举，改拳勇为民团”的建议，决定“督饬地方官吏剀切劝谕，严密禁查，将拳民列诸乡团之内，听其自卫身家，守望相助”(《义和团档案史料》上册，第16页。)。张汝梅的这道奏折，对认识反教会的民间拳会的性质及其与清政府的关系有着十分重要的意义，历来为研究者所注意。近年的有关研究正确地论证了义和拳并非乡团，并指出了张汝梅奏折的自相矛盾之处。然而，就研究清政府与义和团的关系来说，张汝梅奏折的重要性，并不在于它是否反映了义和拳的真正起源，而在于它所表现出来的山东官府在如何处理反教会的拳会问题上的态度。据张汝梅称，义和拳即义和乡团的一段话是地方官李恩祥、洪用舟，曹倜的禀报。但东昌府知府洪用舟在6月8日的禀报中只是说：“梅花拳本名义和拳。直东交界各州县地处边疆、民强好武，平居多习为拳技，各保身家，守望相助，”(《教务教案档》第6辑第1册，第236页。)并未提及它与乡团义和团的关系。由此来看，仅仅二十几天以后的张汝梅奏折中的那件曾经毓贤、张国正“会详”的禀报，在很大程度上是有意地歪曲了历史事实，制造了义和拳即乡团的虚假报告。很明显，山东官府的这利做法，是为其改拳为团政策提供依据，以加强其说服力，取得清廷的批准。
    改拳为团政策得到清廷批准后，成为山东官府拳会政策的一个重要方面。在这个问题上，以往的研究多注意了对义和拳到义和团名称演变的考察，而对山东官府改拳为团政策的实际执行情况注意不够。有的论著仅仅根据张汝梅奏折认为，山东官府的主张是取缔拳民组织，将其成员编入乡团，而不是要把拳会组织纳入官方控制之下。且不说拳会本身并不是隶属关系非常严密的组织，把拳会成员编入乡团与把其组织改编为乡团、纳入官方控制之下之间实在没有根本的矛盾；并且在实际上，不仅存在着把拳会成员编入乡团的情况、如平原县令蒋楷在处理该县拳会时，“即令强壮者归入团练”(《山东义和团案卷》上册，第7页。)，而且山东巡抚毓贤也曾公开命令其下属将拳会组织改编为乡团。他在一份奏折的草稿中说：“其所立乡团，自经奉旨筹办保甲团练，奴才即扎饬地方官认真稽查，凡属私团，概行归官督率办理，以杜流弊。”(《筹笔偶存》，第42页。)这里所谓的“私团”，指的就是拳会一类民间组织。可见，改拳为团，把拳会组织纳入官方控制之下不只是山东官府的主张，也是其实际执行的政策。
    与改拳为团相关的另一问题是毓贤是否曾承认拳会为合法组织的问题，在这个问题上，平原县令蒋楷的两则记载相当重要。其中一则是他在《平原拳匪纪事》中所说的：“于是五月间，上请示通禁之禀。……禀上，署按察史吉观察灿升、济南卢太守昌诒，均批如禀示禁。……而抚批久不下。”(《义和团》第1册，第354页。)另一则是他于九月初给毓贤的禀文：“……第恐外匪煽动，遂复具禀示禁，当蒙允准施行。……现蒙宪示谕禁拳厂，……已经卑职各处张贴。”(《山东义和团案卷》上册，第7页。)对这两则史料，有的论著在没有充分证据的情况下武断地认为前一则史料并不可信，并部分地根据后则史料，认为毓贤在朱红灯起义前并没有承认拳会为合法组织。实际上，仔细考察这两则史料，我们会发现它们并不矛盾。两则史料互相印证，只能得出这样的结论：毓贤出示谕禁拳厂是在九月初，而在五月至九月间，“允准施行”禁止拳厂的是吉灿升和卢昌诒。至于毓贤九月以前对拳会的态度，倒是确有一则档案史料可资参考。八月下旬，山东兖沂曹济道彭虞孙在给总理衙门的信中说：“（拳会）阳谓自卫身家，实则寻教构衅。……时奉文举办团练，当轴韪其义举，不加深察，一视同仁，意谓寓兵于农，正可备御侮之选。故有练习技勇保卫身家例所不禁之示。小人得逞其志，何所惮而不为。……大府之意见参差，僚属之奉行泄沓，上下扞格。”(《教务教案档》第6辑第1册，第444页。)这则史料不仅证实了蒋楷《平原拳匪纪事》的记载，也说明了毓贤在朱红灯起义前对拳民练拳习武并不禁止、甚至加以倡导的态度。当然，毓贤并没有公开承认拳会组织为合法组织，因为清政府自甲午战后三令五申要山东官府禁止大刀会、义和拳等名目的各种拳会，毓贤不可能明目张胆地违反朝廷旨意。但对于组织松懈、练拳即拳民的拳会来说，允许练拳习武已足以表明官府的态度了。因此，如此之多的教会和非教会的记载都把毓贤描写为拳会的保护者，并不是毫无根据的。
    山东官府的“改拳为团”政策，与“会匪区别”和“惩首解从”一样，都是一种特殊的镇压政策。它试图通过官方控制拳会和拳民的办法，来消弭或限制民间拳会进行较大规模的反教会斗争，以免引起列强政府干涉，酿成德国藉教案强占胶州一类重大后果。另一方面，这一政策同样是要在农村社会维持一定的对抗教会势力的力量，以限制和抵制教会势力的过度膨胀。
    历史表明，山东官府对民间拳会发动领导的反教会斗争所采取的“会匪区别”、“惩首解从”和“改拳为团”等特殊镇压措拖，并未收到它预期的限制和防止大规模反教会斗争发生的成效。这是因为清政府既无法阻止民族矛盾的进一步加剧，也无法解决促成群众反教会斗争高涨的各种社会矛盾。相反地，由于官府采取了这些特殊政策，在部分农民群众中造成官府支持、纵容反教会斗争的错觉，有些民间拳会也机敏地利用了官府政策的软弱和群众的错觉，散布官府支持反教会斗争的言论，从而进一步推动了反教会斗争的高涨。大刀会、义和拳、神拳等相继而起，其斗争也愈益激烈，大大超出了官方所能允许的范围。在这种情况下，不断受到中央政府压力的山东官府，被迫采取了坚决的武装镇压手段，各支拳会先后遭到镇压。
    三
    1900年以前，清朝政府的义和团政策主要表现在山东官府对群众反教会斗争所采取的对策上。进入1900年后，随着义和团运动在京畿地区迅速发展起来，帝国主义列强从施加外交压力进而策划进行武装干涉。如何对待义和团的问题，开始在清朝中央政府中占据了日益重要的地位。
    如果说，山东官府的义和团政策实质上反映了地方政府、外国教会侵略势力和反教会的民间结社三者之间的关系；那么，清朝中央政府的义和团政策同样也是官、民、夷三者关系的反映，只是范围更大些更高些罢了。
    鸦片战争开始的帝国主义侵略中国的过程，同时也是清朝封建统治者逐步成为帝国主义统治中国的工具的过程。但是，应该看到，在向半殖民地政府沉沦的过程中，清政府并不甘心将自己的统治权力拱手让给列强，它同帝国主义之间还存在着这样那样的矛盾，对列强的侵略扩张也进行过多次抗争，甚至以战争相对抗。清政府的对外抗争，除了对丧失完全统治权力的恐惧外，还混杂有对西方文化战胜中国文化，“用夷变夏”的恐惧。19世纪末，帝国主义列强掀起了瓜分中国的狂潮，中国的被瓜分将意味着清政府在全国统治的终结。与此同时，资产阶级维新变法运动也逐渐达到高潮。清朝统治者的两种恐惧比以往任何时候都现实都迫切。于是，如同神差鬼使一般，时代把封建统治集团中最顽固最保守的一派推向了权力的中心。
    戊戌政变后中国政治的新格局，对中外关系有着极重要的影响。清朝统治集团与帝国主义列强的关系产生明显的裂痕。1898年10月，京城等地发生排外骚动，英国舰队立即开赴大沽示威，各国纷纷调卫队入京，引起清廷的疑惧。其后，由于列强在废帝立储问题上拒绝与清廷合作并施加压力，双方关系又一进步恶化。与此同时，一些帝国主义分子公然鼓吹颠覆慈禧政府，对华实行武装干涉。
    除了统治集团对外态度有所变化外，甲午战争之后列强对中国的疯狂掠夺和严重的民族危机，激起许多清朝官吏的爱国感情，加深了他们对外国侵略势力的仇恨和对人民反帝斗争的同情，有的官吏甚至直接领导了反侵略的斗争。如法国侵占广州湾后，广东遂溪县知县李锺珏不仅支持当地人民的斗争，而且亲自组织力量参加了同法国侵略军的战斗。这个事实说明，中日甲午战争后，由于民族矛盾的突出和尖锐化，封建地主阶级内部分化进一步加深，一部分官吏和地主直接加入到反对外国侵略的斗争行列中来。这种局面，对于清政府的对外态度，也不能不产生某种程度的影响。
    还应该看到，甲午战争以后，伴随着帝国主义瓜分中国危机的加深，中国人民反对帝国主义侵略的斗争日益高涨，力量也日益壮大。这些都使得慈禧太后为首的清朝统治集团在对外方面不能不抱有顾忌。在民族危机的严重时刻，对于外国侵略的屈从、妥协和投降，不仅将严重地损及清政府在人民群众中的统治权威，而且很可能诱使人民斗争转变方向，由反帝转为反清。
    由于以上这些原因，戊戌政变以后的清政府在对外交涉上采取了某些相对来说较为强硬的态度。1899年2月，意大利仿效其他帝国主义，企图强租浙江三门湾，清政府断然拒绝同年5月，当德国在山东扩大侵略时，清廷派聂士成陈兵直东边境，命袁世凯在德州等地举行军事演习，向德国殖民当局显示力量。这年11月21日，清廷更发布一道措辞强硬的谕旨，声称“嗣后倘遇万不得已之事，非战不能结局者，如业经宣战，万无即行议和之理”，并且严厉告诫各地督抚：“和之一字，不但不可出于口，并且不可存诸心。”(《义和团档案史料》上册，第16页。)这道一反清政府常态的谕旨，在很大程度上表明，戊戌政变以后，清朝政府和帝国主义列强之间的裂痕和矛盾正在扩大。
    清政府对外态度的变化，对于它在处理以反对外来侵略为主要斗争矛头的义和团问题上的政策，不能不产生重要的影响。对于1900年初到义和团进入北京以前清朝政府的政策，史学界的看法并不一致。但是，总的看来，以往的研究多注重了对清廷“剿”“抚”方针的变化进行分析，着眼点多是封建统治阶级与农民武装的阶级关系，而在某种程度上对帝国主义列强与清政府的冲突重视不够，对这一冲突的存在发展对清政府与义和团关系的作用有所忽视。应当看到，由于列强对清政府压力的不断升级，清政府制订对义和团采取的政策，所要考虑的不只是外国教会势力，还有直接以武力相威胁的帝国主义列强。这一因素的存在，使得清朝中央政府同山东官府一样，对直隶地区的义和团采取了特殊的镇压政策。
    1900年后清朝中央政府的义和团政策，明显地表现出一种反复性。时人曾称：“朝廷办义和团诏书，前后反复，不类一人一时所为。”也有人指出这一时期朝廷“政令最乱，或剿或否，毫无宗旨”(《义和团》第2册，第520页；《庚子纪事》，第222页。)。类似的记载相当普遍，反映出统治阶级在义和团问题上乱了章法。地方与中央不能保持一致，朝廷本身也前后矛盾，屡有反复。这种反复性的出现，有清政府内部意见分歧的因素，但更主要的是清政府在列强和义和团两种力量之间维持平衡的结果。在5月下旬以前的这段时间内，清政府发布的几道镇压义和团的命令，都是在列强的外交压力和武力示威的情况下发布的，旨在满足列强要求，避免中外更大冲突。但是，在发布这些命令之后，清政府又接着发布了有条件地承认义和团的上谕，如4月17日上谕。其目的显然是为了消除屈从列强的印象，要在镇压大规模反教会斗争的同时，避免过分损伤普通百姓反对外国势力的力量和热情，与山东官府的考虑是相同的。在实际上，清廷政策的模棱两可和前后反复，使一部分地方官和清军不知所措，对义和团的镇压行动受到牵制；使另一部分具有排外思想或爱国思想的官吏有意无意地利用了朝廷政令的反复性，对义和团采取了纵容支持的态度。
    同样是出于维持群众反外力量和热情以与可能发生的外国侵略相抗衡的考虑，清廷与山东官府一样，在镇压义和团大规模反教会斗争中，采取了“会匪区别”和“惩首解从”的方针。
    有的文章认为清政府的义和团政策是在1900年6月之后改变的，实际上，这一日期应该提前到1900年1月。在这之前，义和团主要在山东活动，对清廷和列强政府并没有引起十分重大的反应。清政府对义和团的政策是以严禁和弹压为主导的。1月初，在列强压力下清政府处理了卜克斯案，加之“一意主剿”的袁世凯被任命为山东巡抚，引起清政府内部对义和团政策的检讨。结果就是著名的1月11日上谕的发布。这一上谕肯定了反教会的民间结社存在的合法性，指责了对其“株连滥杀”的地方官，明确提出了“会匪区别”的义和团政策(《义和团档案史料》上册，第56页。)。清廷的“会匪区别”政策与山东官府的“会匪区别”政策相同，都以维护人民反教会力量以与外国教会势力抗衡和抵制教会势力过度膨胀为指归，可以看作清中央政府政策变化的明显标志。
    此外，当人民反教会斗争超越清政府所允许的范围，清政府在列强威逼下进行镇压时，它同样采取了“惩首解从”的政策。这一政策在1900年上半年的复杂形势下，比山东官府的“惩首解从”政策起到了更为微妙的作用。如聂士成的部队在涿州时，“因旨内只云严拿首要，解散胁从，并未言剿”，所以“专意不打”(《义和团运动史料丛编》第1辑，第261页。)。另一位地方官则评论说：“查义和拳设厂，凡属入伙演习者，皆系甘心乐从，并非出于逼胁。而首要以伙从为羽翼，若不剪其羽翼，何能得其首要？”认为“惩首解从”政策难以奏效(《义和团档案史料》上册，第83页。)。从实际结果看，清廷的“惩首解从”政策限制了清军的镇压行动，未能达到清政府消弭大规模反教斗争的目的。
    清政府义和团政策的反复性，它在镇压群众反教会斗争时所采取的“会匪区别”和“惩首解从”方针，都为义和团的发展创造了有利的外部条件。能够说明这一点的一个最简单最明显的现象是：1900年1月以后，义和团力量在山东和直隶发生了重要变化。山东义和团在袁世凯的血腥镇压下几乎一蹶不振，而直隶义和团活动则走向高潮。显然，就义和团本身力量来看，山东拳会势力要大些；就清军力量来看，山东清军，包括袁世凯的新军，也远逊于直隶的清军。仅从义和团本身的斗争是很难说明这一矛盾现象的。
    如前所述，19世纪末的清朝统治集团同帝国主义列强产生了明显的裂痕。在这种情况下，对于反抗外国教会侵略的农民群众，清政府不得不改变了以往的武力镇压政策。一方面，面对日益扩张的教会势力，如果对反教平民“概行拿禁，是即为渊驱鱼，为丛驱雀，必尽成教民而后已，其将何以立国”！另一方面，由于甲午战后军事力量的削弱，面对列强虎视鲸吞的危机形势，“以民制夷”的思想又被提了出来。给事中胡孚辰所说的，“岂知今日时势，不仗兵力而仗民心；各国之觊觎而不敢遽动者，亦不畏兵力而畏民心”，代表了相当大的一批官吏的看法。毓贤等山东官吏的义和团政策，是基于“当此时局艰难，外患纷沓之际，当以固民心为要图”的考虑(《筹笔偶存》，第45页。)，清廷对义和团的温和软弱态度，又何尝不是害怕失去民心，“国将何立”呢？
    当然，清政府的“以民制夷”毕竟不是同人民群众站在同样的立场之上，而只是要借助于人民斗争的声势和力量，来维护自己的统治权力，避免外国侵略造成清朝政权的进一步殖民地化。然而事与愿违，清政府在义和团和列强之间玩火的结果，促成了义和团力量的不断壮大和帝国主义列强对华侵略的逐步升级，最终导致了中外战争的爆发。当然，如同世界上任何事物的发展一样，义和团的发展壮大从根本上看是其自身在斗争中完成的，但是，清朝政府所采取的在镇压大规模反教会斗争的同时维护人民反教力量以抵制外国教会势力的特殊镇压政策，对义和团的发展壮大起到了重要的促进作用，当是无可怀疑的。
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