内容提要：“坚决不打赤字财政”，是陈云一贯而鲜明的主张，因为在他看来，财政赤字与通货膨胀密不可分。建国初期，我国人民饱受通货膨胀之苦，而“币值下跌、物价上涨的主要原因，是政府的财政赤字庞大”。因此，陈云力主财政安排留有余地，尽量避免出现赤字，尤其忌讳将赤字用于投资。在这一思想的主导下，计划经济时期我国财政预算保持平衡，物价基本稳定。新时期以来，我国经济体制和市场环境发生重大变化，财政赤字渐成常态，相应地物价亦呈不断上涨趋势。尽管近年来连年出现的财政赤字主要依靠发行公共债务来弥补，但这终究不是长久之计，当下的欧债危机警醒了我们，陈云提出的“建设规模的大小必须和国家财力物力相适应”是一条不变的真理。
    关 键 词：陈云 财政赤字 赤字财政 通货膨胀 欧债危机
    作者简介：李文(1963—)，男，山西大同人，中国社会科学院当代中国研究所第四研究室主任，研究员，博士，研究方向为中华人民共和国经济史、社会史。

    财政、信贷、物资三大平衡理论，是陈云经济思想的精华所在，反映了计划经济体制下经济稳定增长的客观需求。在政府主导的经济中，财政平衡是支柱，也是核心；信贷平衡和物资平衡往往取决于财政收支是否平衡。①在财政、信贷、物资三大平衡中，价格信号起着传导作用。由于政府控制着货币发行和物资调拨，物价剧烈波动的背后一定有财政收支失衡的客观原因。有鉴于此，陈云力主财政安排要有余地，尽量避免出现赤字，以免因通货膨胀贻害民生。陈云的这一观点固然是反映了计划经济的客观规律，但时至今日对理解我国社会主义市场经济环境下的物价走势仍有重要参考价值，对思考近年来发达经济体出现的公共债务危机也不无启发。
    历史经验表明财政赤字与通货膨胀密不可分
    ——“币值下跌、物价上涨的主要原因，是政府的财政赤字庞大”
    20世纪80年代初，匈牙利经济学家科尔奈的《短缺经济学》一书出版后迅速传入中国，科尔奈在书中揭示的软预算约束和投资饥渴、扩张冲动，被中国经济学界理解为传统计划经济的典型特征。实际上，抛开传统产权关系安排下的政府与企业之间的“父子关系”不说，理论上，宏观上，既是计划经济，计划安排就是强化预算约束和遏制投资饥渴的有效手段，至少陈云在做中国经济的大管家时是深谙其道的。财政安排留有余地，不搞赤字预算，“坚决不打赤字财政”，是陈云一贯而鲜明的主张。而且，陈云的着眼点，不仅仅在于经济的稳定运行，更在于其长远发展，因为赤字财政有可能引发通货膨胀，从而会伤害到劳动者的利益。
    陈云几乎从他开始走上中国经济建设领导岗位那天起，就把千方百计克服国家财政困难作为第一要务来抓。建国伊始，国民经济一片萧条，物资紧张，物价腾贵，百废待兴。鉴于当时开支浩大，而国家掌握的财力物力又极为有限，一度不得不靠增发货币来解燃眉之急，加上投机猖獗，引发了恶性通货膨胀的局面。陈云以集中力量有步骤地打击私人投机资本为突破口，树立起了国营经济的领导地位，有效降低了市场物价的上涨幅度。与此同时，建立起了统一的财经管理体制，调整工商业，妥善应对抗美援朝战争的冲击，卓有成效地恢复了工业和农业生产，实现了财政状况根本好转，创造了新中国经济工作的良好开局，为第一个五年计划的顺利实施打下了坚实的基础。
    这一时期，陈云在领导经济工作的实践中，对财政赤字的危害性有着清醒的认识。他将当时通货膨胀的根源归结于财政赤字，认为财政赤字与通货膨胀密不可分，“币值下跌、物价上涨的主要原因，是政府的财政赤字庞大，因而钞票发行过多。”[1]因此，解决财政赤字的途径不能“用多发钞票弥补”，相反要尽量促使货币回笼，减少货币发行。他说：“从(1949年——引者)十月中旬开始的币值下跌和物价上涨，对全国人民，尤其是对几百万军队和依靠工资生活的劳动人民所造成的损失，是很大的。”[1]34“去年(1949年——引者)金融物价经过三次大波动，今年一二月也有相当的波动，这是因为去年国家财政赤字占全部支出的三分之二。”[1]77解决财政赤字问题，不外乎增收节支、开源节流两个途径。增收，主要是要增加税收，在特殊时期，在财政赤字较大的时期，不能一味搞仁政。他说：“在平衡负担上，首先应取得城乡负担平衡，然后城市要超过农村。过去是农民负担重于资本家的几倍，这是不应当的。但是，目前不是减低农业税，而是增加城市负担来取得平衡，农业税的减低是将来的问题，在财政赤字未消灭前是不能减的。目前一切主张轻税的思想是错误的。”[1]42-43增加税收当然要以生产的发展做基础，说到底，发展生产是增收，厉行节约也是增收。1953年9月14日，陈云在中央人民政府委员会第25次会议上作报告时指出：“财政上有赤字，怎么办呢?首先要抓增产节约。增产是为了增加收入，节约是为了减少开支。不论工业、农业和商业，不论公营和私营，也不论政府、军队和团体，也不论中央和地方，都应该尽一切努力，增加生产，厉行节约。我认为，只要大家共同努力，财政赤字是完全可以弥补的，今年可以平安地渡过去。当然，增产节约不仅是今年下半年的事情，今后年年要做，而且要用很大力量去做。”[1]202有时，增发货币是不得已而为之，陈云指出即便是这种场合，增发的规模和速度也一定要有计划、有步骤地进行，确保物价温和上涨。为有效控制货币增发，建国初期，陈云创造性地提出了发行折实公债的做法。付诸实施的折实公债虽然规模不大，但是同统一财经管理、调整工商业、发展生产、增加税收等手段一起，短短几个月就收到了成效，货币回笼加快，财政支出所需的增发货币减到极小限度，全国金融物价状况明显好转。陈云在谈到这一形势变化时讲道：“我国人民已经饱受通货膨胀之苦，如果能停止通货膨胀，使金融物价稳定下来，这是符合于人民的希望和国家恢复经济的需要的。努力实现这一点，是人民政府的责任。”[1]77可见，陈云已将克服财政赤字、控制通货膨胀上升到了政治的高度来强调。
    新时期以来物价不断上涨不能排除赤字财政的因素
    ——“大量的投资搞赤字，我是有点怕就是了”
    我国在计划经济时期一直奉行财政预算收支平衡的原则。1951～1978年的28年间，仅有10个年份出现财政赤字，赤字数额都不大，一般在2亿～20亿元之间，只有“大跃进”和三年困难时期赤字数额较大，1960年赤字最大，是81.8亿元。“大跃进”反“反冒进”，搞积极平衡，因此财政赤字较大。20世纪60年代初，赤字财政既是经济严重困难的产物，也是调动财力应对经济困难的结果(包括偿还所欠苏联债务)。财政赤字占国民收入的比重1958年为2％，1959年为2.9％，1960年达到6.7％。其他年份，大都赤字很少或平衡有余。1978年，当年实现财政收入1132.3亿元，支出1122.1亿元，收支相抵盈余10.2亿元。[2]
    这种局面在新时期以来被打破。1979～2011年的33年间，仅有1981、1985、2007年3个年份没有出现财政赤字。可以说，新时期是典型的赤字财政时期。这一时期的赤字财政大致可以1998年的亚洲金融风暴为界分为前后两个阶段，前一个阶段的赤字预算主要是出于体制改革的需要(比如物价放开和并轨)，当然消费基金过大和政府投资带动经济增长的因素也占有相当大的比重；后一个阶段的赤字预算主要是为了应对通缩、扩大内需，政府投资大量用于基础设施建设和民生建设领域，当然近年来的民生建设投资既有偿还历史欠账的性质，也有社会保障体系改革推动的因素。前一个阶段的赤字预算主要是被动适应的结果，后一个阶段的赤字预算则主要是主动选择的结果。这30多年来尽管不断通过发行公债和向国外贷款部分抵消了财政赤字对物价上行带来的压力，但通货膨胀的风险一直存在，2009年的居民消费价格总指数是1978年的552.6％。而此前1978年的居民消费价格总指数只是1950年的144.7％。[3]尽管影响物价上涨的因素十分复杂，但是连年的赤字财政恐怕是不能不考虑的因素，特别是我们告别了短缺由卖方市场转变为买方市场、社会总供给与总需求的关系发生了根本性变化以后。
    关于财政赤字与通货膨胀的关系，在经济学界一直是个有争议的话题。不管在国内还是国外，尽管有相当数量的学者否定财政赤字是引发通货膨胀的重要因素，但更多的学者通过实证研究得出了财政赤字与通货膨胀存在强弱不等的关系的结论。特别是在发展中国家，由于中央银行的独立性不强，金融市场不发达，汇率机制不完善，财政赤字的通货膨胀效应更加显著。国内一些学者的研究甚至得出了中国的赤字水平与通货膨胀互为因果关系的结论(如龚六堂、邹恒甫[4]，许雄奇、张宗益[5]，胡爱华[6])，我个人倾向于这一观点。
    前文已经指出，早在建国初期，陈云就已经充分注意到了财政赤字对推动物价上涨的作用和危害。在改革开放初期，陈云依然坚持财政不能有赤字的主张，尤其忌讳基本建设中出现赤字，一再提醒切实防止出现通货膨胀。他说：“有同志讲通货膨胀，通货收缩，我不一定同意这个意见。历史上就有过这样的教训。1962年，我们用高价政策收回人民币60亿元。那个时候的货币流通量是130亿元，应该流通的是70亿，多了60亿赤字。因此，就搞高价，从高价糖果开始，还有炒肉丝等等。‘文化大革命’中间，我为此挨了批评。但是，那时采取的政策是正确的，收回了60亿元货币。如果说，市场货币的流通量超过了市场必需的数量太多了，它可以成为一种流通手段存入银行；但是另外一方面，就会造成物价上涨，人们就会抢购东西，那个时候就要增加票证。我记得柯庆施在中央会议上讲，现在什么都要票证，票证可以变成货币。比如，我凭票证买了一个自行车，我不用，而卖给你，我一百块钱买的，卖给你二百块钱，这就造成了通货膨胀。由于生产量的增长，生产资料的增加，这样增加的货币，是正常的增加，否则就是通货膨胀。通货膨胀，如果数量不大，我不怕；数量很大了，我害怕。像有同志说的，如果能当年生产，第二年就见效，这个我同意。但是，用赤字来投资是不行的。”[7]更何况，尽管经历了市场化改革，建立起了社会主义市场经济体制，但我们的经济依然是政府主导的经济，从中央到地方的扩张冲动、“投资饥渴”依然存在，我们的经济增长方式依然是主要靠投资推动的粗放型增长方式。“可否发票子来弥补基建投资赤字?不可能，而且决不能这样做。因为这将无以为继。基建投资年年有赤字是不行的，因为年年用发票子来搞基建，到了一定的时候，就会‘爆炸’。所以，如果明年不削减基建投资中的赤字，后两年必然要大削减，那时局面将会更坏。”[7]265“有同志说，生产搞上去了，有一点赤字也不可怕。这是指生产。如果说，今年搞生产，下半年、明年就见效，这不可怕。问题是基本建设的投资是长期的投资，大量的投资搞赤字，我是有点怕就是了。”[7]464事情果真像陈云同志预料的那样，1979～1980年发生较高额的赤字，按硬赤字口径计算，1979年为170.67亿元，1980年为127.05亿元。1980年财政向银行透支额的年末余额为170.2亿元，引起了当年和下一年度的货币发行量较大幅度增加和零售物价指数上涨，1979～1980年零售物价指数共上涨8％，在许多城市引发了市民抢购风潮。所以，直到1988年，陈云在同中央负责同志谈话时仍然谆谆教导：“永远不打赤字财政”，“如果不从根本上采取稳定市场物价措施，提款抢购风潮还会再起。”[7]366
    靠发行公债弥补财政赤字同样不是长久之计
    ——“建设规模的大小必须和国家的财力物力相适应”
    或许也有人说了，改革以来，我们已经找到了化解财政赤字造成物价压力的有效办法，出现了财政赤字不是向银行透支，而是依靠发行国债来弥补②；财政政策也主要是起宏观调控的作用，经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60％左右下降到“九五”时期的不足40％、“十一五”时期的20％左右，也就是说我们的财政支出已经在由生产建设型向公共服务型转变，客观上减轻了成本推动性的物价上涨压力。但是别忘了，欧美国家的财政都是公共服务型财政，而这些国家目前深陷债务危机已经为我们敲响了警钟。
    目前陷入债务危机的主要是些欧元区国家。1991年12月，欧共体国家首脑在荷兰小城马斯特里赫特签订《欧洲联盟条约》(亦称“马斯特里赫特条约”，简称“马约”)，确定欧洲经济货币联盟的最终目标是建立欧洲中央银行并用统一的欧洲货币取代各成员国货币，实现使用单一货币。鉴于欧洲国家在20世纪70年代和80年代的通货膨胀率一直较高，[8]1974～1983年平均高达10.6％，80年代下半期至90年代初有所降低但仍达5％，于是在德国的主导下，着眼于未来欧元区内的宏观经济稳定，“马约”为加入经济货币联盟的国家设置了财政赤字率和公共债务率的限制性标准。但是，从欧元区这几年的实践来看，由于联盟内部经济一体化、政治一体化与货币一体化并不同步，各国发展不平衡；特别是其福利国家的发展方式本身就不可持续，而各国就此做出的政策调整也不同步，尤其是希腊等南欧许多国家的政客，为了拉拢选票往往不顾国情和实际情况向选民提供大量福利主义的承诺，形成巨额的财政赤字，导致国家债台高筑。结果，这些年欧元区国家的通货膨胀率大为降低(近两年大约为2％～3％)，而财政赤字率和公共债务率却居高不下甚至节节攀升，远远超过了“马约”规定的限制性标准。[9]希腊原本就是无法达到“马约”规定的标准，聘请高盛公司进行财务造假才顺利进入欧元区的。进入欧元区后，特别是受美国次贷危机和国内政局不稳的影响，希腊政府虽然控制住了货币工具的采用，但仍然一再通过大肆举债和扩大赤字来刺激经济，结果终于在2009年底爆发主权债务危机，迫使欧盟理事会和欧洲中央银行一再祭出对希腊进行财政援助的紧急措施。2010年5月以来，由希腊引发的债务危机迅速向西班牙、葡萄牙、爱尔兰、意大利等国蔓延，目前仍在继续发展，而且已经同金融危机和政治危机交织在一起，经济复苏前景暗淡。欧债危机警示我们，依靠发行公债弥补财政赤字的做法同样是不可持续的。类似的情况还见之于美国、日本等其他一些发达国家。[10]而且，希腊的例子告诉人们，当政府资不抵债时，所有的债券持有人都得跟着遭殃，其后果与通货膨胀造成的货币贬值可谓殊途同归。
    我国自1981年开始恢复发行政府公债。此后，国债发行一直未曾中断。1998年以前总体上发行数额不大，国内债务余额占GDP的比重维持在个位数；1999年以来则一直在两位数，最高点为2007年的20％。国外债务余额占GDP的比重自20世纪80年代中期以来多数年份维持在两位数，近年降到个位数，最高点为1994年的17.1％。2009年国内债务余额占GDP的比重为17.8％，国外债务余额占GDP的比重为8.9％，两项合计为26.7％，远低于“马约”为欧盟国家划定的红线。③但是，这只是中央政府的情况，如果加上地方政府这些年积累下来的债务，目前总的债务率恐怕已经接近甚至超过“马约”划定的红线水平。据国家审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62％；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58％。从债务规模看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％。[11]据此推算2010年我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50％。但也有专家指出我国全部政府债务余额静态计算与国内生产总值之比为68.33％；[12]而中金公司测算2010年我国政府总体债务率高达146％。[13]尽管官方部门一再否认地方政府面临债务危机，但在欧债危机形势的发酵下，我国地方政府的债务问题所潜伏的风险还是引起了全社会的高度关注。
    我国尽管已经是全球第二大经济体，但依然是世界上最大的发展中国家，经济发展水平低且不平衡，政府的经济实力远不能同欧美发达国家相比，偿债能力还较低，因此，对我国的债务风险也不能用与发达国家同样的标准来衡量，而是应该采用较之发达国家更为谨慎的标准。更何况地方政府欠下的债务大多以并不可靠的土地财政作担保④，而且受扩张冲动驱使借来的大量资金被盲目投入了形形色色的“政绩工程”，许多地方已经有了“寅吃卯粮”之嫌。当然，赤字财政本身就是今天花明天的钱，这一代人花下一代人的钱。从宏观上看，赤字财政政策以国民经济中存在闲置资源为前提，比如全社会储蓄率高于投资率、银行资金存大于贷，财政用发债方式筹集适量资金专项用于基本建设等中长期项目(不是用于错误的投资)，可以对扩大内需、增加国民收入起到直接作用。但闲置资源毕竟有限，长期实行扩张性财政政策超过经济承受能力，势必导致经济过热，引起通货膨胀。⑤所以，运用扩张性赤字财政政策加快基本设施建设，只应是在特定条件下采取的一种暂时性的财政政策。从中长期看，仍然要坚持财政收支基本平衡的原则，实施适度从紧的财政政策。用陈云的话来说，那就是他早在半个多世纪以前就已经奉劝过我们的：“建设规模的大小必须和国家的财力物力相适应。适应还是不适应，这是经济稳定或不稳定的界限。像我们这样一个有六亿人口的大国，经济稳定极为重要。建设的规模超过国家财力物力的可能，就是冒了，就会出现经济混乱；两者合适，经济就稳定。当然，如果保守了，妨碍了建设应有的速度也不好。但是，纠正保守比纠正冒进要容易些。因为物资多了，增加建设是比较容易的；而财力物力不够，把建设规模搞大了，要压缩下来就不那么容易，还会造成严重浪费。”[7]52“建设规模的大小必须和国家的财力物力相适应”是一条经济工作的重要原则，也是陈云的经验之谈。从发达国家的经验来看，经济建设当如此，民生建设也当如此。赤字财政，欧鉴不远。
    注释：
    ①陈云指出：“从全局看，在几大平衡中，最基本的，是财政平衡。”见《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第366页。
    ②1993年以前，由于我国的赤字是财政的经常性收入与债务收入加在一起之后仍然入不敷出的硬缺口(硬赤字)，当这种赤字发生时，因国债收入已经打入预算收入，弥补硬赤字只有两条途径：一条是运用过去年度的财政结余，从我国实际情况考察，这种方式余地极小，因为1979年以后连续出现赤字，已经没有结余可利用；另一条途径是向银行透支或借款，这种弥补方式容易引起“赤字货币化”的通货膨胀。1994年，国家规定财政不再向银行借款用以弥补赤字，财政赤字完全依靠国债弥补，至此，我国财政“硬赤字”计算口径不再存在，结束了财政向银行透支或借款弥补赤字的方式。1994年以后的财政赤字全部以发行国债弥补。(贾康：《财政平衡与财政赤字》，《财经科学》2001年第1期)
    ③国家统计局：《中国统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版。1981～1999年内债余额数据来自Jia Kang and Zhao Quan-hou， The Size of China’s National Debt，World Economy and China，2001；2000～2004年数据来自中国人民银行《1990～2005数据年国债余额一览表》，其他年份数据来自国家统计局《中国统计摘要》(中国统计出版社相应年份出版)；2009年外债余额数据来源于国家外汇管理局网站《2009年我国外债基本情况》。
    ④根据银监会的统计，截至2010年11月末，9.09万亿元的地方融资平台贷款余额中有37.5％为地方相关机构提供担保，剩下的62.5％为土地及土地出让收入的抵质押贷款。近年由于房地产价格调控，土地价格日趋疲软，不排除这部分抵质押贷款出现大面积违约的可能性。
    ⑤大多数经济学家认为，在货币供给不变的情况下，公债发行会对私人部门投资产生“挤出效应”；当中央银行和商业银行持有公债时，通过货币乘数会产生通货膨胀效应。因此，政府以发行公债来弥补财政赤字并不意味着一国经济由此而避免了通货膨胀压力。
    参考文献：
    
    [1]陈云.陈云文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1995.34.
    [2]中国统计年鉴(1983)[Z].北京：中国统计出版社，1983.
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    [4]龚六堂，邹恒甫.财政政策与价格水平的决定[J].经济研究，2002，(2)：10-16.
    [5]许雄奇，张宗益.财政赤字、金融深化与通货膨胀——理论分析和中国经验的实证检验(1978～2002)[J].管理世界，2004，(9)：24-32.
    [6]胡爱华.我国财政赤字的通货膨胀效应分析[J].商业时代，2011，(18)：56-57.
    [7]陈云.陈云文集(第3卷)[M].北京：人民出版社，2005.464-465.
    [8]罗云毅.财政赤字率和债务率：马约标准与国际安全线[J].宏观经济研究，2002，(10)：44-48.
    [9][EB/OL]finance.qq.com/zt2011/debt 2012-4-12.
    [10]林双林.中国财政赤字和政府债务分析[J].经济科学，2010，(3)：5-16.
    [11][EB/OL]http://cn.reuters.com/article/cnMktNews/idCNnCN189871720110815.
    [12][EB/OL]http://news.hexun.com/2012-04-28/140902202.html.
    [13][EB/OL]http://finance.qq.com/a/20111219/005146.htm.
    

责任编辑：田粉红