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立法是文明社会的一项标志。我国古代每届新朝伊始，都要致力于本朝的立法及法规修订。有清一代，不仅效仿前朝进行立法，而且有所创新，既有案又有例。除了按照常规修订大清律、大清会典、清三通（指《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》）等刑事和行政法规外，还修订了众多则例，如吏部则例、户部则例、兵部则例、工部则例、理藩院则例、处分则例等。由于每隔十年左右就续修一次，继而出现了越修越多、越修越繁的情况。这些纷乱如麻的条例，严重影响了清朝的行政运转。 第一，条例繁密造成政务僵化及官员怠政。制定条例，本来是为了使官员行政有法可依，有例可据。但条例过度繁密，又会在一定程度上束缚官员手脚。到了乾隆朝，条例繁密对政务之消极影响，不仅未能转轻，反而越发加重。中央各部院在办理政务过程中“唯以例案为凭”，对地方上报事件，不考虑具体差异和实际情况，造成政务僵化，问题丛出。在各直省府州县的日常政务活动中，很多衙署官员为例案繁密所困，出现了官不习例而畏惧政事，由畏惧进而懈怠政事的情况。 第二，条例繁密造成衙署吏胥舞弊徇私。嘉道年间官员梁章钜曾言：“古来政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密。处分重，则人思规避，而巧宦生矣。条例多，则法可游移，而舞文作矣。”（《退庵随笔·政事》）在清代，从中央各部院到地方各直省的政务活动，对相关条例的引用，基本都掌握在中央六部书吏和地方六房吏胥手中，堂司官员和府州县正印官只负责最后的裁决。大大小小的吏胥具体掌管条例的引用，权力极大，如康熙朝就出现了“则例纷纭，权总归于胥吏”的情况。而且，朝廷所定条例越是纷繁，在断案时，便越有利于吏胥随心所欲，任意引用，即所谓“欲轻则有轻条，欲重则有重拟”（李之芳《请除无益条例疏》）。例如，官员违限一事，涉及的相关处分条例有计月降调、怠缓迟延、慢上误公、置若罔闻之例等四条。这四条涉及的处分轻重截然不同，究竟应引用何条，重处还是轻处，则取决于具体办案的吏胥。于是，官员的仕途生涯也就取决于这些吏胥的选择了。而此时的吏胥，总是借机巧立名目，高下其手，以行其私，诸如此类的情况不胜枚举，形成了官场中的潜规则。 第三，处分条例繁密，造成处分机构任务繁重，容易出现失误。由于处分条例繁密，一方面，部门司官难以记其全部，对官员的考核只能蒙混而过，不当之处甚多；另一方面，吏部考功司和兵部职方司的工作量倍增，其政务在当时“号为最烦”。以吏部为例，考功司之堂司官员虽贵为高官，每天要处理的处分事项却十分繁琐。这包括中上级官员每十日一次、基层官员每月一次的汇题处分，以及有关经济的处分总题等。不同类型的汇题、总题，都要涉及各省数量不等的处分案件。此外，还有中央户、刑、兵、工等各部院随时交办的对承追钱粮未完、承缉盗案未完的官员议处事项。对于这些事项，吏部虽然可以并为四五案或二三案同时汇报，但即便如此，一年下来，仍然不少于六七百疏。再加上督抚原题的处分，一年或至八九百疏，考功司的章奏之烦于此可见。在如此繁忙的情况下，考功司、职方司能否公允地引用复杂的处分条例，及时处理好每一起案件，就成为一个容易让人质疑的问题了。 第四，处分条例繁密，造成官员违纪违制处分频繁。条例繁密，不仅给中央和地方政务带来许多不便，对于官员本人也造成很大影响。清代对官员的处分，分为罚俸、降级和革职等。如官员被罚俸、降俸、停俸，则意味着他的生计问题难以解决。如官员所受处分累积达十案以上，他的升迁就要暂停，仕途将受影响。由于处分条例繁密，官员被罚俸和降级的频率很高。据史料记载，清代州县官员中有刚上任才一两年、两三年，而罚俸处分却已达五六年甚至十余年、二十余年的。更有甚者，有官员为官数十年竟未沾朝廷尺禄。这些频繁的处分，有的是正确的，有的则纯属条例繁密所致。官员无论尽职与否，都是处分连连，于是不少人便转而抱着多一事不如少一事的态度进行规避，如徐继畬所说：“[朝廷]议处愈增愈密，[官员]规避亦愈出愈奇，彼此相遁，上下相诡。” 清廷重视编订行政法规，目的是要提高统治效能，使国家机器更加严密。但在此过程中，却出现了条例繁密等问题，反而造成行政机能僵化，官员唯按例规办事，缺乏应变创造能力。虽然各朝对此有所调整，但治标不治本，终清之世，条例繁密一直是困扰清廷治政的一个严重问题。 （作者为内蒙古大学副教授） (责任编辑：admin) |