田钒平

【内容提要】《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族自治地方的“自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”。这一规定在一定意义上体现了协商民主的基本精神，构成自治机关协调不同民族之间利益，保护各民族利益诉求，建构民族自治地方平等、团结、互助、和谐民族关系的原则。然而，在治理实践中，这一原则并没有得到足够重视，至今尚未形成比较完备的运用该原则处理实际问题的程序机制。应以宪政和法治的基本原则和精神为指导，改革传统的垂直型协商决策模式，建立真正的协商民主决策模式；应培育和发挥基层自治组织的协商民主功能，建立民族性的社会自治组织，改造和完善以代议制为基础的协商民主决策机制，以增强自治机关公共决策和立法的正当性和有效性。

【关键词】民族自治地方；自治机关；协商民主；决策机制

【作者简介】田钒平，西南民族大学法学院讲师。

    自20世纪50年代以来，在中央和地方政府的领导与支持下，各少数民族聚居区通过实施民族区域自治，极大地改善了聚居少数民族的生存与发展状况。实践证明，通过这一基本的宪政制度来解决民族问题是符合我国国情和各民族共同利益的正确选择。但是，由于诸多因素的影响，各民族自治地方的发展水平与制度预设目标还存在很大差距。因此，如何坚持和完善民族区域自治制度，推动民族自治地方全面发展，是必须着力解决的问题。近年来，理论界以《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）的修改和完善为重点，从民族自治地方的自治权和上级国家机关的职责两个方面，较为全面地分析了制约民族自治地方发展的宪政和法治因素；提出了规范上级国家机关与民族自治地方的权力划分，改进其履行职责的约束与保障机制的对策和措施，为政府完善民族区域自治制度提供了理论资源。
    然而，笔者在研究中发现，上述理论成果在一定程度上忽视了在民族自治地方内部，以“代议制”为核心的自治权运行机制在保障民族平等权利方面的有效性研究，没有充分意识到《民族区域自治法》作出“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”①这一原则规定的重要性。对立法者为什么要确立这一法律原则，自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时如何与他们的代表充分协商等相关问题缺乏必要的理论分析。在各民族自治地方，这方面的制度建设也严重滞后于实际需要。笔者以为，这制约了民族自治地方经济社会的均衡发展，也是近年来民族群体事件频发的深层制度诱因。因此，建构一个能够促进民族自治地方的自治机关科学决策的协商民主决策机制，是完善民族区域自治制度的关键环节。本文拟从宪政法理学的视角，剖析《民族区域自治法》强调民族自治地方的自治机关在决策过程中应与有利害关系的民族的代表充分协商的根本原因，探讨完善协商民主决策机制的对策建议，供政府决策部门参考。
    一、建构民族自治地方自治机关协商民主决策机制的必要性分析
    在一个多民族国家，采取什么样的制度协调民族关系，保障民族平等，至少应考虑两个因素：一是民族构成与发展状况。其关键在于各个民族之间在人口数量、发展程度等方面是否处于均衡状态。二是民族聚集与分布状况。这是多民族国家选择特殊的政策和制度保护特定少数民族的生存与发展权益之时必须考虑的关键因素。一般而言，一个民族在聚集和分布特点方面，包括聚居和散居两种形态。相应地，对聚居少数民族可采用区域性的政策和制度，而对散居少数民族则只能选择非区域性的群体政策和制度。
    从民族构成及其人口比例来看，我国不仅有56个民族，而且汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口只占少数。少数民族在政治、经济、文化和社会等方面的发展较为滞后。而且，特定的少数民族在其形成与发展过程中也形成了不同于汉族和其他少数民族的显性的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质。在这种背景下，如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度，就可能导致统一性的政策和制度不能适应少数民族的实际状况，无法满足少数民族的制度需求，从而制约少数民族的发展。而从民族聚集与分布状况来看，我国的56个民族在历史发展过程中形成了“大杂居、小聚居”的空间分布形态，与之相适应，我国选择和实施了“民族区域自治”作为保障聚居少数民族当家做主的权利，建构平等的民族关系的基本政治制度。
    但是，这一制度能否真正保障聚居少数民族当家做主，实现民族平等的价值追求，在很大程度上还取决于民族自治地方内部的民族与人口构成状况。如果存在纯粹的单一少数民族聚居的区域，并由该民族在其聚居区建立自治单元，管理本民族的地方性事务，一般而言，其当家做主的权利就能够得到有效保障；否则，如何通过建立地方性的自治单元来保障少数民族当家做主的权利，在具体的制度设计上就显得比较复杂。
    从民族自治地方内部的民族与人口构成的特性来看，我国显然属于后者。在我国已经建立的155个民族自治地方中，没有一个是纯粹的单一少数民族的聚居区。因此，在民族自治地方，作为以保障聚居少数民族当家做主之权利为基本价值取向的政治制度，不仅需要平衡和协调聚居的主体少数民族、其他少数民族、汉族等不同民族群体之间的利益关系，而且需要平衡和协调不同的民族群体与民族自治地方整体之间的利益关系。所以，在建立民族自治地方的过程中，既要考虑聚居的主体少数民族，也要考虑民族关系、经济、文化、社会发展状况等区域因素，以平衡聚居的主体少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系，不能实行纯粹的聚居主体少数民族的区域自治。这是1954年《中华人民共和国宪法》将《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的“各少数民族聚居的地方实行民族的区域自治”②修改为“各少数民族聚居的地方实行区域自治”③的根本原因，1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和1984年《民族区域自治法》延续了1954年《中华人民共和国宪法》的基本原则。
    从语义学和逻辑学角度分析，《宪法》和《民族区域自治法》规定的“民族区域自治”本质上是以一个或者几个少数民族聚居区为基础而设立的地方自治。在这个地方自治单元中，实行区域自治的主体应当是“少数民族聚居的地方”，相应地，自治的范围则是该区域内部的民族事务和地方事务。正是在这个意义上，民族区域自治制度的主要设计者之一周恩来指出，我国的民族区域自治是“民族自治与区域自治的正确结合”。④那么，这种基于民族性和区域性双重考虑而设置的自治制度，究竟是由哪一些主体实行的区域自治？在实践中又如何实现两种自治的结合？是需要认真研究的。对此，理论界存在两种不同的观点：第一种观点认为，民族区域自治就是少数民族在其聚居区实行自治，自治的主体是“自治地方居于主体地位的少数民族”，自治的范围是“本民族内部的地方性事务”。⑤第二种观点认为，民族区域自治是在少数民族聚居地区，以一个或两个以上的少数民族为主体，联合其他民族实行的自治。自治的主体是“民族自治地方的各民族人民”；自治的范围是“该区域的民族事务”。⑥之所以出现分歧性主张，关键在于对“民族自治与区域自治的结合”的认识不同。第一种观点实质上是从“主体民族的区域自治”的角度得出的结论；第二种观点虽然注意到了两种自治的结合问题，但没有深入分析，所以也没有揭示两种自治实现结合的本质路径。而这才是理解《民族区域自治法》为什么规定“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”的关键所在。
    要准确地认识两种自治结合的本质，首先应当区分自治权利与自治权力两种维度。⑦在权利意义上，“民族自治”的主体是特定地域范围内居于主体地位的少数民族群体，“区域自治”的主体是特定地域范围内的全体居民。从权力视角分析，作为一种群体权利的“民族自治”与“区域自治”的结合，是通过民族自治地方不同民族群体的个体行使选举权和被选举权，选出人民代表大会代表，组成自治机关，并由宪法和法律赋予自治机关一定的自治权力来完成的。因此，在权力意义上，民族区域自治的主体是由自治地方各族人民共同组成的自治机关，不是某一个民族组成的自治机关，自治的范围是该区域的民族事务和地方事务。
    从《宪法》和《民族区域自治法》对自治机关组成、职责、权力及处理自治地方内部民族关系的原则等方面的规定中，上述结论可获得证明。首先，从对自治机关组成的规定来看，在人民代表大会中，除主体少数民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。在人民政府和自治机关所属工作部门中，应当合理配备主体少数民族和其他民族的人员。⑧其次，从有关自治机关的职责及其处理自治地方内部民族关系原则的规定来看，自治机关应当领导各族人民，共同建设民族自治地方，逐步提高各民族的物质生活水平和科学文化水平，维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，保障本地方各民族的平等权利。⑨由此可见，自治的范围不仅包括主体少数民族的内部事务，还包括民族关系，各民族的经济、文化、社会生活等事务。再次，从民族自治地方的自治立法应依据“当地民族的政治、经济和文化的特点”的含义来看，⑩这里的“当地民族”是指所有的民族，不是单指居于主体地位的少数民族，自治的范围也不应当限于该民族的地方性内部事务。这些规定进一步说明，我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，不只是主体少数民族在其聚居区实行的区域自治。正如《民族区域自治法》序言所说，民族区域自治不仅体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，而且体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。(11)也正是在这个意义上，有学者指出，我国的民族区域自治的实质是“民族共治”。(12)
    既然民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，而实行民族区域自治的根本目的又在于保障少数民族当家做主的权利，那么，通过哪些具体的制度设计来实现这一根本目的，就成为了实施民族区域自治的核心问题。一般而言，在代议制民主制度下，地方自治作为特定民族群体利益保护的一种形式，至少应具备两个条件：“(1)居住在该地域范围内的这一特定民族群体构成当地的相对多数人；(2)该地域的地理界限是划定清楚的。”(13)作为在该地域范围内人口比例上占多数的少数民族群体，依据“多数制”选举制度组成代议制机构，在代议制机构中依据“多数决定”的决策制度进行立法或作出其他决定，并由相应的行政机关来实施，由此特定民族群体的自治权利才能转化为有效的自治权力。
    但是，我国现行法律对建立自治地方的聚居少数民族的人口规模并没有明确的要求，更没有要求“作为实行区域自治之前提的聚居少数民族”在其人口比例上应超过半数。事实上，在已建立的民族自治地方中，聚居少数民族人口超过半数的只占少数。即或是将特定的民族自治地方不同的少数民族作为一个整体来计算，少数民族人口相对于汉族而言，虽然有96个民族自治地方超过了半数，但占到绝对多数（60%以上）的也只有64个民族自治地方，而且在五大自治区中，广西、内蒙古、宁夏的少数民族人口比例仅为38.8%、22.11%、36.71%。(14)在这种情况下，如何有效保障少数民族当家做主的权利，就成为了实施民族区域自治之制度设计的核心问题。从现行制度看，我国对聚居少数民族自治权利的特殊保障，主要是通过包括公务人员、语言文字和风俗习惯在内的自治机关的民族化来实现的，而明确居于主体地位的少数民族的公民担任人大常委会和人民政府的重要领导职务，确定具有不同民族身份的代表及其他公务人员在政府组成中的适当比例，实现干部的民族化，则是“自治机关民族化”的关键。(15)由此可见，就民族自治地方的主体少数民族而言，“民族自治”作为一种群体权利，是通过该少数民族群体的成员参与当地自治机关的工作而实现向自治权力的转换的，它是实行区域自治的民族对本民族地方性事务能够真正当家做主的基本表现形式。(16)
    然而，由于“多数决定”是政府决策的根本原则，而在绝大多数的民族自治地方居于主体地位的少数民族成员在自治机关中并未形成多数，因此，通过以“干部的民族化”为核心的“自治机关民族化”，并不能保证少数民族群体充分参与决策过程，并对决策产生实质影响，很难真正赢得少数民族的认同。(17)而且，这种将“自治机关的民族化”定位于单纯的少数民族化的政策，也可能产生不利于民族认同、团结和互助局面之形成的消极影响：一是降低民族自治地方的汉族和非主体地位的少数民族对地方政府的信任度；二是由于实践中绝大多数自治地方的自治机关组成人员中汉族仍然占多数，又会降低主体地位的少数民族对地方政府的信任度；三是容易造成民族差别观点，不利于民族团结、互助局面的形成；四是使得民族自治地方政府在实践中忽视保障少数民族权益的决策机制的建设。
    此外，由于以“多数决定”为基本原则的代议民主决策机制本身存在着可能形成“多数人对少数人的暴政”的弊端。因此，即或是在聚居少数民族居于多数的民族自治地方，虽然对居于主体地位的少数民族当家做主之权利的实现而言是有利的，但也存在着如何平衡和保护自治地方内部居于少数的汉族和其他少数民族权利的问题。
    为弥补这些制度缺陷，睿智的立法者对此给予了高度重视，并在深刻把握民族区域自治的实质是民族自治与区域自治的结合的基础上，在1984年制定并颁行的《民族区域自治法》中，将《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定的“各民族自治区自治机关对有关自治区内其他民族的特殊问题，须与各该民族代表充分协商”(18)修改为“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”。不仅提供了合理平衡与有效保护民族自治地方不同民族群体的利益需求的制度基础，而且指出了以民族区域自治保障聚居少数民族当家做主之权利的关键环节与核心问题。这就是建构和完善民族自治地方自治机关协商民主决策机制，使少数民族群体的合理需求通过制度化的路径进入决策过程，并通过充分的沟通与对话，形成合理的决策意见，从而在平衡不同民族群体利益需求的基础上，有效地保护聚居少数民族当家做主的权利。
    但是，由于理论与实务界对民族区域自治的研究主要集中于自治机关的民族化问题，对民族自治地方自治机关协商民主决策机制缺乏必要的关注和深入的研究，导致制度实践中与此相关的具体程序制度建设的缺位，限制了这一机制的宪政功能的发挥。因此，有必要在理论上对此进行系统而深入的研究，以完善民族区域自治的具体制度设计，并推动相应领域的制度实践，从而有效保护民族自治地方不同民族群体的权利。
    二、民族自治地方自治机关协商民主决策机制的运行机理分析
    《民族区域自治法》虽然规定了“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”的法律原则，但并没有就应当由哪些主体参与协商、遵循什么样的步骤和方式进行协商、依据什么样的标准做出最后的决议等问题提供具体的行为规则，从而使得实践中这一原则在很大程度上被虚置了。而且，即或是有依据这一原则处理具体问题的实践，对该原则内涵和精神的理解也存在很大的偏差。
    从一些民族自治地方的实践来看，常见的模式是由负责某一具体事项的政府部门的负责人或具体的工作人员主持，召集某一特定民族的人大代表或者政府部门的工作人员参加，通过会议征求参会人员的意见，在此基础上参考相关意见形成最终决议。可称之为“垂直型”协商决策模式(19)（如图一所示）。从整体上讲，这种决策模式与协商民主的基本精神是相悖的。
    图一：“垂直型”协商决策模式

    首先，协商民主将政治决策视为一个合作领域，“强调共同体的整体利益、竞争方的合作和利益的共生共荣。它兼顾各方利益诉求，实现理性的公共交汇，消除个体有限理性的局限或偏见的束缚，以利益共享或相容的方式追求意见的一致或基于理性的多元尊重，实现政治力量或诉求的柔性整合”。(20)也就是说，作为一个政治过程的协商民主承认并尊重不同主体的利益，而且鼓励多元利益主体在公共领域中平等地进行对话、沟通、论辩，以此加深对公共问题的理解。而垂直型决策模式事实上将特定区域之内复杂的民族关系简化为了单一的自治机关与某一特定的民族之间的关系，忽视了某一特定事项的处理可能对该自治地方其他民族群体产生的影响。在决策过程中，没有充分考虑这些民族群体及其成员的利益诉求，并为其提供表达其利益诉求的渠道和机会。
    其次，协商民主强调的是通过充分的对话、论辩和沟通，“改善特定参与者的信念和理由，使公共决策更多地回应公正或公共利益考虑”，(21)加深协商参与者对某些公共目标的理解，通过公共利益导向使利益存在相互冲突的参与者趋向公共利益，进而引导不同的参与者在多元性的冲突与分歧的基础上形成一致意见，实现利益整合和公共利益最大化。而在垂直型决策模式下，虽然也可能形成合理决策，但是，由于自治机关针对某一事项作出决定时，只征求并考虑了与这一事项有直接利益关系的特定民族的意见，有可能导致其他民族群体及其成员认为其利益诉求没有得到政府的重视，由此也会降低这些群体及其成员对决策正当性与合理性的认同度，从而加大决策的执行难度，影响到决策的可执行性及其实效性，并最终影响到这些民族群体对政府的信任程度，引发深层次的社会矛盾。
    为消解“垂直型”协商决策模式可能引发的消极影响，保证决策的合理性和有效性，首要的问题是要克服实践中将特定区域之内复杂的民族关系简化为自治机关与某一特定的民族之间的关系的倾向，充分考虑利益主体的多元性和利益关系的多元性，以及针对与某一特定民族有直接关系的特定事项的决议可能对该区域其他民族群体产生的影响。在此基础上，才能够真正理解《民族区域自治法》规定的协商决策原则的基本精神，从而建构起一个让所有相关的不同的民族群体都能够参与其中并充分表达其意见的协商民主决策机制（如图二所示）。
    图二：协商民主决策机制

    在协商民主决策机制之下，参加决策活动的主体不仅应当包括作为政府组成部门专门负责特定事务的负责人或工作人员，与决策有直接利益关系的特定民族的人大代表或工作人员，还应当包括其他民族群体的人大代表或工作人员。而且，在民主协商决策过程中，主要的应当是不同民族群体的代表或工作人员之间的商谈、沟通与对话，而不是作为政府组成部门的人员与不同民族群体之间的商谈、沟通与对话。政府人员充当的应当是召集人和主持人的角色，其主要职责包括：保证协商过程井然有序地进行，保证不同民族群体的代表或者工作人员有充分表达其意见的机会，保证协商过程的充分性、客观性、真实性和公正性。为此，民族自治地方的立法机关必须制定一个专门规范民主协商决策程序问题的规范性法律文件，对参与协商的不同主体的权力和责任，协商的步骤、方式等问题作出明确而细致的规定，参与者则应严格按照程序规则的要求进行协商活动。
    在多元化社会的民主协商决策机制下，不同的社会主体以公共利益为导向，进行有效的协调、商谈与对话，参与者可以提供信息资源、发表各自观点，相互交换意见。相比起来，单向度的、从上至下的决策模式不适应各独立主体的利益表达及整合各种要求。协商民主决策机制克服了单向度垂直决策模式的缺陷，有利于信息的充分交流、整合和优化重组，提高决策质量，实现了利益的表达、协调与整合的有机结合，有利于消解不同民族群体之间的利益冲突。但是，随着社会主义市场经济的发展，同质的一元化社会结构正逐渐向异质的多元化社会结构转变，社会主体及其利益需求呈现多样性和复杂化，不同群体有着多元的价值观念和价值标准。在这种背景下，民主协商还要坚守基本的原则，即：不同的民族群体的代表以及政府组成部门都应将其观点或建议置于宪法和法律的基本原则与规则之下。也就是说，宪法和法律的基本原则既是商谈、对话与沟通的逻辑起点，也是评判不同民族群体之主张的合理性与正当性的根本标准。只有将协商民主决策的运行纳入宪政和法治的轨道，才能真正实现利益整合、资源整合和意见整合，增强社会的内聚力，保证公共决策和立法的合理性和有效性。
    三、完善民族自治地方自治机关协商民主决策机制的关键问题分析
    笔者以为，以协商民主的基本原理为指导，完善民族自治地方自治机关的协商决策机制已势在必行。依据《民族区域自治法》的规定建构起来的协商民主决策机制，参与决策的主体是由不同的民族群体的代表构成的，而“代表”如何产生，能否等同于人大代表，在法律上没有明确规定，也没有相应的法律解释来解决这一问题。如前所述，在实践中，参与决策的代表包括两个方面的人员：一是人大代表；二是在人大或人民政府及其组成部门或工作机构中工作的公务人员。对某一个特定民族群体而言，由本民族的人大代表或者公务人员作为“代表”参与民主协商，能否真正使本民族的利益诉求进入决策过程之中，并不是不言自明的，在很大程度上取决于这些“代表”是否具有真正的代表性，是否能够真正代表本民族的群体利益参与民主协商决策过程。对此，应当从程序合理性与实体合理性两个方面予以检视。
    从程序意义上讲，将在人大或人民政府中的公务人员作为某一个特定民族的代表参与民主协商决策，这本身就不具有合法性，因为他的代表身份并没有得到本民族成员的认可。而将人大代表作为某一个特定民族的代表参与民主协商决策，虽然在程序上是合法的，但由于代议民主制本身存在的局限和面临的困境，也可能使本民族的利益诉求难以真正进入决策过程之中。代议民主制将公民权转化为投票权的简单做法具有精英主义色彩，(22)随着社会经济和政治结构的深刻变化，已经不能完全适应现代民主政治的发展要求，无法解决多元社会内部日益深刻的分裂和冲突，无法避免由于社会资源、信息资源占有不平衡所造成的公共事务参与过程中的不平等。在实践中，某一特定民族的代表也存在“异化”的可能性，在被公民投票选为代表后，只为本人利益而不为本民族的利益工作，从而使本民族的利益诉求难以真正进入决策过程之中。而且，即或是代表没有“异化”，也可能由于其本人的能力或者所掌握信息的限制，难以在决策过程中准确反映和维护本民族的利益需要。当公民感到自己的投票行为不会对政府的决策及其执行产生预期影响，自身的政治参与不过是徒劳无益的政治点缀时，就容易产生政治冷漠主义，(23)进而降低公民对政府的信任度。这也是近年来，民族自治地方的利益冲突和社会矛盾不断升级的原因之一。
    兴起于20世纪中后期的协商民主理论，是对代议制的修正、反思和矫正。协商民主理论认为，间接的代议民主与简单多数原则难以充分体现全体民众的真实意愿，公共决策和立法的合法性和正当性必须建立在公民社会就公共问题在自由平等的前提下进行的充分、真实的开放性协商的基础之上。其基本理念和要素包括：一是“涵括”(inclusion)，所有受影响的公民都应当被囊括在决策过程之中；二是“政治平等”(political equality)，所有受影响的公民都享有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益；三是“合理性”(reasonableness)，参与者要有开放的胸怀和认真倾听的态度，愿意在深思熟虑后改变个人的不合理偏好；四是“公开”(publicity)，参与者应当公开说明自己的利益和偏好。(24)由此可见，协商民主是以“使所有公民都同等地有权共同参与到影响他们生活的决策的协商和推理之中”(25)为基础的立法和公共决策机制，要求参与者应在充分掌握信息、拥有平等发言机会和决策程序公平的前提下，通过自由、平等而理性的对话、辩论、协商、审议等方式参与公共决策和政治生活，对公共政策进行公开讨论，进而提出可行的方案或意见。自由、平等的公民的介入，能够有效避免政党集团、政治与知识精英、强势利益集团掌控公共政策和立法的局面，从而使每个参与者都能够充分地表达自己的偏好和观点，并通过对话和协商，减少分歧，形成共识。因此，完善民族自治地方自治机关的协商决策机制的关键在于建构起一个能够保证不同民族群体的公民参与决策的制度平台。
    协商民主包括微观协商民主和宏观协商民主。乔舒亚•科恩、阿米•古特曼和丹尼斯•汤普森等微观协商理论家诠释的主要是有组织的协商程序应具备的理想条件，认为公民社会各部门及其成员，在有意愿并且有能力参加一些有组织的协商活动的情况下，应积极参与协商政治；约翰•德雷泽克、詹姆斯•博曼等宏观协商理论家关注的主要是公民社会中非正式组织的谈话式协商形式，强调开放式交流在协商政治中的作用。哈贝马斯则用双轨模式将微观与宏观协商民主联系起来。(26)他认为，协商民主是一种强调公民平等、政治民主、政治参与和公共精神的治理模式。公民社会超越了金钱与权力的媒介控制，是独立于国家政治系统和经济系统的公共领域，公众可以在其中进行自由交往，公开讨论公共事务，其信任与参与、公平与公开，以及多元主义等价值取向体现了协商民主的公开、公平、公正等公共性特点。因此，在民族自治地方的治理中，应当充分发挥不同民族的成员组成的公民社会在公共决策和立法中的作用，通过多元利益主体的民主协商为自治机关的公共决策和立法提供具有共识性的公民意见。
    公民社会的运转以民间社会组织为载体，成熟的公民社会有待于民间社会组织的发展。戈登•怀特认为，“强大的基层／社区组织和独立的经济利益集团可能是民主社会的一个颇有价值的方面”。(27)帕特南也认为，对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动，在那些制度绩效高的地区，往往存在着许多社团组织。(28)可见，要想通过民主协商促使不同利益群体达成共识，协调复杂利益矛盾，必须发展民间社会组织。民间社会组织的发展对于提升各个群体尤其是弱势群体获取社会资源，参与政治活动的能力，对于形成公平的权益博弈格局具有十分重要的意义。
    综上，完善民族自治地方的协商治理机制，关键在于建立民间社会自治组织。也就是说，要克服民族自治地方“代表”不具有完全的代表性的缺憾，充分表达各民族群体的利益诉求，首先必须建立起相应的民族性的社会自治组织，由其在整合本民族不同成员的利益诉求的基础上，代表本民族参与民主协商的决策过程。为此，政府应当通过立法赋予民族自治地方各民族建立该类组织的权利，并积极引导和监督其规范运行。在现行立法体制下，这一改革既可以由中央政府通过立法推进，也可以由民族自治地方的自治机关通过立法实施。而民族自治地方各民族则应依据法律赋予的权利建立地方性、民族性的社会自治组织，以本民族的群体利益为扳依，在法律许可的范围内积极开展各项活动，代表本民族参加自治机关组织的民主协商决策。在建立与完善各民族的社会自治组织的过程中，政府应当保持中立、客观与公正的立场，履行其引导和监督职责，为这些自治组织拥有从事正当活动的权利和空间提供保障，不应积极、主动地介入到这些自治组织开展的具体活动之中。特定民族的社会自治组织的建立、完善与发展，其活动场所与经费的筹措、程序规则与主要任务的确定等都应由该民族的成员共同协商决定。
    其次，应当重视培育和发挥基层自治组织的协商民主功能。在现实社会生活中，作为公民社会基本构成单元的农村或城市社区是微观的、真实的民族关系得以存在的空间基础，不同民族成员之间的经济、文化和社会交往活动主要发生在这些社区。而农村村民委员会、城市居民委员会、企业职工代表大会和行业协会等基层自治组织，是公民社会公共生活的基本组织形式。这些自治组织在以其成员直接参与公共事项决策为主要组织活动方式时，具有直接民主的特征，而且具有被代表的人数少，能够非常便捷地获得被代表者的意见，被代表者也能够对其代表实施有效监督等优点。这些优点能够很好地保证公共决策的合理性和有效性。因此，笔者以为，在消解不同民族群体之间的利益冲突、协调民族关系的过程中，应当重视发挥这些自治组织的积极功能。在具体决策过程中，应丰富基层协商民主的实现形式，充分发挥基层自治组织的功能与作用，扩展公民政治参与空间和利益表达渠道。在治理实践中，应借鉴和推广浙江温岭的“民主恳谈会”(29)等基层民主协商的实现形式，重视互联网在推进基层协商民主建设中的积极作用，大力推进企事业单位的民主管理、民主决策、民主监督，充分发挥工会等组织的谈判协商职能，(30)为不同的利益群体的利益沟通与协调提供便捷和有效的平台。这些微观问题的解决，不仅可以在很大程度上有效地协调与平衡该社区范围内不同民族之间的利益冲突，推动社区层面民族关系的和谐发展，也可以通过特定民族的社区成员，为本民族的社会自治组织提供关于民族关系协调与利益实现状况、存在的主要问题及本民族的根本利益需求等方面的经验实证资料。使不同民族的社会自治组织在充分了解、分析与整合本民族不同成员的利益诉求的基础上，形成反映本民族群体利益诉求的合理意见，推动其在自治机关的主持下，与其他民族的社会自治组织进行富有成效的民主协商，进而为自治机关最终决策的形成积累丰富的公民意见，从而增强公共决策和立法的正当性和有效性。
    注释：
    ①《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）第51条。
    ②《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年9月29日）第51条。
    ③《中华人民共和国宪法》（1954年）第3条。
    ④周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来选集》，人民出版社1984年版，第258页。
    ⑤1981年7月《人民日报》上的一篇文章指出，“我们说的民族区域自治，这‘民族’，是当地居主体地位的少数民族；这‘区域’，以当地居主体地位的少数民族的聚居地区为基础；这‘自治’，是当地居主体地位的少数民族的自治”。乌兰夫：《民族区域自治的光辉历程》，《人民日报》1981年7月14日。文中明确提出自治的主体是当地居主体地位的少数民族。这一主张较主流，也是史筠、陈云生等不少著名专家的见解。
    ⑥戴小明：《当代中国民族区域自治的价值分析》，《中国民族》2004年第9期。
    ⑦参见周勇：《探究中国“区域自治”和“民族自治”结合之路》，王铁志、沙伯力主编，《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第171页。
    ⑧参见《中华人民共和国宪法》（1982年）第112、113、114条；《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）第15、16、17条。
    ⑨参见《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）第6、9、10、11、48、51条。
    ⑩《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）第19条。
    (11)参见《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）序言。
    (12)参见朱伦：《民族共治论：对当代多民族国家族际政治事实的认识》，《中国社会科学》2001年第4期。
    (13)周勇：《探究中国“区域自治”和“民族自治”结合之路》，王铁志、沙伯力主编，《国际视野中的民族区域自治》，第171页。
    (14)参见中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴（2009年）》，中国统计出版社2009年版。
    (15)参见《中华人民共和国宪法》（1982年）第112、114条；《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）第16、17、18条；《中华人民共和国选举法》关于少数民族选举的规定。
    (16)参见乌兰夫：《在青岛民族工作座谈会上的发言》，内蒙古乌兰夫研究会编，《乌兰夫论民族工作》，中共党史出版社1997年版，第265页。
    (17)周勇在《探究中国“区域自治”和“民族自治”结合之路》（王铁志、沙伯力主编，《国际视野中的民族区域自治》，第171页）一文中也指出了以“干部的民族化”为核心的“自治机关民族化”在保障实施区域自治的少数民族当家做主之权利方面存在有效性不足的问题，并提出“在少数民族群体利益的代表性方面，须有恰当的组织实体和程序制度保证形成代表其群体意志的权威意见，并选出在地方自治机关（尤其是代议制机关）中可靠的少数民族群体利益的代表”，以维护少数民族群体的权利，具有积极的实践价值。但是，其分析视角限于特定少数民族群体，没有充分考虑民族自治地方的多民族背景。
    (18)《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952年）第28条。
    (19)通过笔者在湖北、四川、青海、贵州等地就民族自治地方协商决策问题的调研发现，这一模式是实践中处理涉及特定民族利益问题时经常采用的决策形式。
    (20)王洪树：《协商民主的复性：民主政治的现代反思》，《求实》2007年第3期。
    (21)［南非］毛里西奥•帕瑟林•登特里维斯著、王英津等译：《作为公共协商的民主：新的视角》，中央编译出版社2006年版，第51页。
    (22)这种精英主义倾向在实践中主要表现在：一是人大代表候选人的提出、介绍和确定基本上是通过上级组织进行的，没有真正的竞争选举，代表在多大程度上被选民认可，并无真正的尺度去衡量。二是在人民代表大会的构成中普通民众的比例偏低。例如，新疆石河子市第七届人民代表大会的代表组成中，公务人员的比例为70.85%，如果按石河子市29万的人口分摊，公务人员代表的群体就有20多万（参见王雪迎、刘冰：《新疆：人大代表中官员不得超过25%》，《中国青年报》2007年9月19日）。根据湖北省恩施自治州恩施市人大常委会网站2010年1月7日公布的该市第八届人民代表大会187名代表中，政府领导及公务员71人，占37.97%；企业经理、厂长5人，占2.67%；农村村委会、城市社区居委会（副）主任、党支部（副）书记100人，占53.48%；一般工作人员4人，占2.14%；普通教师3人，占1.6%；普通农（居）民4人，占2.14%。
    (23)参见张爱军、高勇泽：《协商民主的内在关联性及其定位——基于中西方协商民主发展的环境视角分析》，《中央社会主义学院学报》2008年第5期。
    (24)参见Iris Marion Young,Inclusion and Democracy[M],Oxford UniversityPress,2000,pp.31-33。
    (25)［美］詹姆斯•博曼著、黄相怀译：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，中央编译出版社2006年版，第23页。
    (26)参见［澳］卡罗琳•亨德里克斯：《公民社会与协商民主》，陈家刚选编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第121-140页。
    (27)［英］戈登•怀特：《公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围》，何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第85页。
    (28)参见［美］罗伯特•帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版，第100-103页。
    (29)参见郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江温岭市的“民主恳谈会”》，《浙江社会科学》2005年第1期。
    (30)参见李火林：《论协商民主的实质与路径选择》，《中国人民大学学报》2006年第4期。
    来源：《民族研究》

    栏目编辑：焦艳