——兼论民族政策评估的必要性

哈正利

【内容摘要】本文分别阐述了20世纪70年代以来的国内外对当代中国民族政策研究的范式，描述了研究范式的转换，评价了不同研究范式在当代中国民族政策研究中的得失，同时在综述近年有关民族政策调整研究的基础上，指出了加强民族政策评估研究的必要性及其难点。

【关键词】民族政策；研究范式；政策评估

【作者简介】哈正利，中南民族大学副教授，博士；研究方向：回族历史与文化、文化人类学理论与方法、民族理论与民族政策。

中图分类号：D633.1文献标识码：A文章编号：1004—3926（2010）06—0022—04

    民族政策是国家政策体系的重要组成部分，是国家处理国内民族关系的手段和方式，是国家和政党为调节民族关系、处理民族问题而采取的相关措施、规定等的总和。当代中国民族政策实际上是有关中国少数民族的政策。它是党和政府根据马克思主义民族理论，结合我国多民族的基本国情和民族问题长期存在的客观实际制订的，是我们正确认识和处理民族问题的重要行为准则，是我国政策体系的重要组成部分。
    加强民族政策研究的意义十分重大。首先，这有助于阐述当代中国民族政策和社会环境变迁的相互关系；二是通过民族政策的过程性研究，明确评估民族政策实施效果的标准；三是主要吸收和运用政策科学的理论和方法对当代中国民族政策进行宏观和综合的分析和评估，其目的在于将政策科学研究的范式带人民族政策研究，这不仅有助于该领域的深入，也防止了学术研究和现实相脱节。
    新中国建立以来到21世纪的今天，中国社会经历了巨大社会政治和经济的变迁，同时，20世纪90年代以来，国际上民族主义浪潮兴起，也使国内民族问题日渐国际化和复杂化。这给民族政策的制定和实施带来了巨大的挑战。也使民族政策研究者应该从理论上反思影响政策制定和执行的因素，以及如何判断民族政策实施的效果等。
    一、当代中国民族政策研究的范式
    20世纪70年代末80年代初，有关近、现代中国边疆问题和民族问题成为国外学术界研究中国的一大热点。其研究大致可以分为两类：第一类主要从政治学角度出发，结合民族学和历史学的理论与方法，对中国边疆地区及少数民族与国家的关系进行分析，内容包括民族主义思潮的兴起和近代民族观的形成，中国各民族在现代国家构建中的作用，各民族的国家认同、民族认同和自我意识的兴起等等。第二类是地区和专题研究，主要集中在西藏、内蒙古、新疆、东北、云南、广西等地区及其民族问题的研究。在第二类研究的学者主要从国家层面来探讨，对少数民族的民族观和国家观、对汉族和少数民族的看法不够关注。
    1985年，美国普林斯顿大学出版社出版了康纳（Walker Connor）的书：《马列主义理论战略中的民族问题》。该书收集了从苏联最早的有关文献以及中国共产党从江西时期开始一直到他写书时所发表的很多资料，并加以考证和详细的论述。该书涉及了苏联、中国、南斯拉夫、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、越南等国家。论述了各国共产党是如何制定其民族政策及其在现实社会中的后续影响。该书是在西方出版的比较详尽的论述马列主义民族理论、策略的一本专著。目前，西方学者对中国和其他国家民族政策演变的研究是非常有限的。但是西方学者关于族群关系演变的社会学研究成果对本项研究具有一定的参考价值。[1]
    显然，国外学者关于中国民族政策的研究，尤其是新形势下民族问题的研究还是比较有限的。同时他们的研究往往归属于政治学、历史学、人类学等领域，其中关于中国民族政策的论述往往沦为其理论探讨的材料，并不能回答中国民族政策设立、保留、改善和废止等问题。但是其研究的方法和视角是值得我们学习的。
    1998年以来，国内民族理论研究逐渐转移到对民族政策本体的研究，牛海桢、石亚洲等先后提出建立民族政策学科的设想。当年，沈桂萍和石亚洲合著《民族政策科学导论——当代中国民族政策理论研究》出版（1998），运用政策科学理论对我国民族政策系统和动态运作过程进行理论考察，探讨我国民族政策运行的规律和特点。同时运用政策科学原理对我国现行民族政策的个案进行具体研究，研究具体的民族政策在我国的运行情况。该书的出版打破了以往从理论到理论的研究模式，紧密结合当代民族政策运行的实际，探讨民族政策运行的规律、原则及特点；并在民族政策结构、体系、本质、功能诸方面提出一些新颖的观点。该书的出版标志着中国民族理论研究开始从既往的纯理论的研究转移到当代中国民族政策实践的研究中。
    在当代中国民族政策研究的发展中，其研究的方向大致可以分为三类，一是历史描述范式，即从宏观上对当代中国民族政策进行分类梳理，侧重描述各类政策的形成、发展和延续。这类学者的成果基本展现出了当代中国政府民族政策的历史脉络，奠定重要的学科基础，但是缺乏对政策科学理论的吸收、运用和对当代民族政策的反思。二是现实描述范式，即以当代民族政策在各地的实施及其遭遇的困境为中心的研究，这种研究既涉及国家民族政策的实施问题，也涉及民族地方的民族政策制定和适用的问题。三是批判研究范式，即针对具体民族政策目标本身提出批判，并在遵循当代中国民族政策纲领精神的前提下，呈现学者自身的政策建议。由此可见，尽管1998年有人已经开始引入政策科学的理论和方法来探究当代中国民族政策，但该领域研究并没有很快过渡到政策科学研究的范式，似乎从原来形式上纯粹理论研究，进入到一个历史和现实描述的范式。
    显然，历史描述范式的研究尽管十分关注政策发展的过程，但是很少探讨政策延续和社会环境、政策对象本身的变迁关系。相对来说，现实描述范式的研究则类似实验性的检验了民族政策变迁及其在各民族地区适用性。在这些研究中，多数学者已经看到随着中国政府社会政治、经济和文化教育等政策的更新，及其带来的整个社会环境的变迁，既往的民族政策在实施中已经遇到了极大的挑战。同时由于社会主义市场经济体系的建立、加入WTO、西部大开发等宏大的社会经济背景下，带来新的民族问题已经超出了既往政策设计方案范围之外，亟待出台新的民族政策，以应对不断出现的民族问题新现象。
    二、近年关于民族政策调整的研究
    1999年，罗树杰和徐杰舜发表《世纪之交中国民族政策调整的思考》一文以来，部分学者开始注意到当代中国民族政策的评估问题，也就开始思考民族政策的“设立、保留、改善和废止”的问题。罗树杰和徐杰舜指出新中国的民族政策为维护国家统一，增强民族团结，保证社会稳定发挥了重要作用。但在少数民族地区在走向市场过程中，经济得到了发展，但与东部发达地区的差距也进一步拉大，民族意识进一步增强。计划经济体制下制定的民族政策已滞后于少数民族经济社会的发展。他们认为应以邓小平理论为指导，从民族工作和民族政策本身提出了九个方面的建议。[2]
    2000年，周平撰文对云南少数民族地区政策过程进行深入研究，指出云南是一个多民族的边疆省份，少数民族地区政策主体和政策环境的特殊性使云南少数民族地区的政策过程具有一定的特殊性，这种特殊性表现在由政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策效果、政策评价等环节构成的动态的政策过程中，如何从云南少数民族地区政策过程的实际出发，加强少数民族地区政策过程的有效性，促进少数民族地区的发展，是云南少数民族地区政策过程所面临的一项重要任务。[3]
    2001年，王铁志探讨了市场经济环境下民族政策问题，指出民族政策运行环境的从计划经济到市场经济的转变，对既往民族政策的合法性和实施带来巨大的冲击。对此，他明确了在肯定现行民族政策体系的前提下，应调整民族政策发展的方向，但同时必须遵循民族平等团结、共同繁荣等六项原则。[4]
    2002年，周平探讨了我国民族政策价值取向以及调整的问题，指出任何民族政策都蕴含着一定的价值取向，民族政策的价值取向构成了民族政策的真正底蕴，是民族政策的真正本质。民族政策的价值取向一旦形成，往往演化为一种外在的力量，影响着民族政策的发展。长期以来，我国民族政策形成了一种“民族主义”的价值取向，此种取向的民族政策在实践中发挥了重要的作用，取得了突出的成效，但也存在着一定的问题。现实的情况表明，我国民族政策价值取向的调整势在必行，通过调整确立一种将国家利益置于至上地位的“国家主义”的价值取向。[5]
    同年，郭家骥在肯定中国政府民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同发展、共同繁荣的民族政策确保各少数民族稳定和发展时，指出这些政策是在计划经济条件下、国家利用中央集权的权威和计划手段制定并实施的，因此在市场经济体制基本确立和中国加入WTO的现实条件下，这些政策便面临着难以落实的挑战。如何构建既与市场经济体制和WTO规则相适应，又有利于帮助少数民族发展的具体政策体系，便成为亟待研究解决的重要问题。[6]此外，年轻学子何伟华指出，民族政策是一个动态的循环过程，只有通过科学的评估活动，人们才能判断某一项民族政策本身的价值，从而决定民族政策的延续、革新或终结。她从政策科学的角度就评估当代中国民族政策的必要性、如何评估以及评估标准等做出具体的阐述。[7]
    2003年，田卫疆以新疆少数民族经济文化教育实施的优惠政策的发展为例，提出改革开放的新形势对于以往的“优惠政策”提出了新的要求，针对这一情形，他本着党的民族平等、共同繁荣的原则，提出了若干新形势下制定和实施优惠政策的新思路。[8]同年，苏东海和周艳关注了少数民族的生育政策，前者从宏观上探讨了少数民族地区生育政策调整的必要性、可行性、指导思想、基本原则及主要内容。后者则对广西金秀瑶族计生政策进行了微观田野研究之后，反思了地方计生政策潜在地鼓励民族内部通婚，不利于民族之间的交融。[9]
    2004年，温军撰文对中国少数民族经济政策稳定程度的进行评估与分析，认为由于市场经济体制的全面建立，形成于计划经济时代的少数民族经济政策，绝大多数已基本失去功能作用，其保证执行程度不断下降，这表明国家在民族地区社会经济发展过程中的宏观管理调控能力呈现弱化趋势，必须引起政府有关部门的高度重视。[10]
    2005年，李大建撰文指出我国民族政策的最高价值标准是坚持民族平等、团结、互助；基本价值原则是维护和确保国家统一；最终价值目的是为各民族人民谋利益。而其实施的效果基本实现其价值取向。[11]
    2006年，杨盛龙肯定了当代中国民族平等、民族团结和促进各民族共同繁荣的总政策，在巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族发展繁荣的理论和实践中，发挥重大的历史作用，在国际上也很有影响。进入新世纪，中国民族政策的总政策应该继续坚持和发展。同时，他在强调坚持和发展中国处理民族问题的基本政策、民族区域自治政策、发展少数民族经济社会政策、尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰政策、尊重和发展少数民族语言文字政策等时，也分别对各项政策在新世纪实施面临的问题。[12]
    2007年，龚志祥吸收政策科学的概念和分析工具，从民族政策机构、民族政策过程和民族政策系统探讨民族政策科学化、民主化和法制化现实意义和途径。[13]
    可见，新世纪以来，政策科学理论和方法运用在该领域研究中逐渐展开。但是对于政策实施和环境的关系，以及评估民族政策的标准等方面研究还是不够，对于当代中国民族政策的调整与创新的研究还有待深入。因此，在新世纪新形势下，必须面对新的问题，必须要对当代民族政策进行总体性的评估和分析，对于应该制定哪些新的政策、应该保留哪些旧政策、哪些政策需要改善、哪些政策必须废止等等，如何让民族政策的执行真正推动各民族团结奋斗和共同繁荣发展，这都需要作出积极的回应。
    三、民族政策评估必要性和难点
    进入新世纪以来，民族政策有效贯彻执行，少数民族和民族地区经济社会发展成效显著，势头良好。但随着国际和国内形势的发展，随着深化改革和扩大开放，向社会主义市场经济的转轨，有的具体优惠政策在新的条件下失效或者失去优惠，有的名存实亡，有的难以执行，在一定程度上影响了少数民族和民族地区更快发展。同时民族问题的长期性在诸多方面呈现出来。
    例如，建立社会主义市场经济体制，对于民族地区合理配置资源，优化产业结构，提高经济效益，会产生积极的推动作用。而市场经济条件下讲求公平竞争，少数民族地区经济基础脆弱，自我发展能力低，与发达地区相比，处于事实上不平等的竞争地位，这与国家对少数民族和民族地区实行优惠照顾政策在一定的场合会产生矛盾。这些困难和问题，需要从政策上深入研究，提出对策。再如，由于民族政策以及民族团结的宣传教育不够广泛深入，由于不了解民族政策或民族团结意识不强，引发了不同民族之间的矛盾和纠纷，有的用人单位甚至因为少数民族人员的特殊民族习惯在招聘录用的时候拒绝少数民族成员，引起少数民族的不满。此外，随着城市化的建设和发展，一些民族自治县改为市，一些民族乡或改或并为镇，享受到市政建设的一些优惠政策，但是由于国家法律中没有自治市、民族镇的建制，不能继续享受民族自治权利和民族区域自治的优惠政策。这应该在民族法制建设中论证、修正和完善。少数民族干部占干部总数的比例与少数民族人口占总人口的比例不当，有些部门和地区少数民族干部明显偏少，且干部素质有待提高。
    鉴于此，民族政策评估具有十分重要的现实意义，即，一是针对新现象提出新对策，为新政策的制定提供一定的参考；二是通过对当代中国民族政策的总体评估，明确在新世纪新形式下必须坚持的民族政策的目标和价值取向；三是通过对政策运行环境的考察，对既往政策的保留、改善和废止提出具有建设性的建议，使民族政策的发展做到与时俱进。
    随着国内和国际环境和少数民族自身情况的变化，如果要使当代中国民族政策在促进民族平等团结、各民族共同团结奋斗和共同繁荣上发挥积极作用，就需要对其作出整体性的评估和分析。由于政策运行环境的变迁，在民族政策的制定和实施上，应该做到因势利导，顺时而变。对于在现实社会中依然具有良好政治和经济效果的政策，应该继续保持和维系。对于难于执行和不易推行的政策，应当做相应的修订或废止。
    因此，十分有必要从宏观上对当代中国民族政策制定、实施过程及其效果进行动态的、整体性考查和评估。其内容主要涉及当代中国民族政策体系的建立和演变、当代中国民族政策的价值取向和政策目标、评价中国民族政策的标准、当代中国民族政策实施效果的评估以及民族地区在制定和执行民族政策过程中收到的成效和遇到的挑战、当代中国民族政策调整的必要性和可能性等进行充分的探讨。
    采用政策科学研究中的综合分析方法，对当代中国民族政策的制定、执行及其效果进行过程性分析和评估。首先应当学会利用文献研究方法，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。同时对民族地区民族政策的制定、执行和政策影响进行田野调查，并以个案研究法呈现当代中国民族政策在民族地方实施中遇到的挑战和困境。
    民族政策评估的重点在于依据一定政策评估的标准，对国内和国际社会变迁背景下的当代中国民族政策实施状况进行过程性研究，发掘影响当代中国民族政策制定、实施和政策目标实现的基本因素。同时对民族政策设立、保留、改善和废止所涉及的相关问题进行具体的实证性研究，力争为民族政策的延续和创新，提供积极有效的参考。
    民族政策评估难点首先在于评估标准的确定，因为民族政策层次的分类比较多，且涉及面比较广泛，在设立评估标准时，很难做到全面。其次，民族政策评估具有复杂性，其原因在于有的政策目标是不能量化的，如政治目标和文化目标等。同时由于有的政策具有多重目标，甚至在目标之间还存在矛盾。在执行政策过程中，政策目标本身会发生变更或被修正。还有就是政策本身就是以不明确的形式来表达其目标，这使评估者在评估时，很难准确把握该政策的目标。再次，民族政策效果的不确定性。由于政策活动涉及面广泛，参与者众多，政策执行后产生的社会影响往往涉及社会生活的方方面面，既有预期的影响，也又非预期的影响，又长期的影响，也又短期影响，又显性的影响，也有潜在的影响。最后就是评估信息的真实性问题。第一手资料获得是进行评估的前提和条件，鉴于我国政策信息工作还比较落后，许多行政机关不重视信息管理，信息收集系统尚未形成，政策评估所需要的数据往往残缺不全，杂乱无章。加上抵制评估者拒绝提供关键性材料，这就大大增加了政策评估的难度。
    【参考文献】
    [1]马戎．论中国的民族社会学研究[J].北京大学学报（哲社版），2001(5).
    [2]罗树杰，徐杰舜．世纪之交中国民族政策调整的思考[J].广西民族学院学报，1999(4).
    [3]周平．云南少数民族地区政策过程研究[J].学术探索，2000(1).
    [4]王铁志．市场经济条件下的民族政策问题[J].西北民族研究，2001(2).
    [5]周平．民族政策的价值取向及我国民族政策价值取向的调整[J].学术探索，2002(6).
    [6]郭家骥．中国的民族政策：成就与挑战[J].云南社会科学，2002(5).
    [7]何伟华．对当代中国民族政策评估的思考[J].广西民族学院学报（哲学社会科学版），2002(5).
    [8]田卫疆．制定和实施民族地区优惠政策的基本思路[J].新疆社会科学，2003(3).
    [9]苏东海．小康社会与少数民族地区生育政策的调整[J].北京大学学报（国内访问学者，进修教师论文专刊），2003；周艳．瑶族的计生政策与民族交融：广西金秀瑶族自治县考察有感[J].人口与经济，2003(3).
    [10]温军．中国少数民族经济政策稳定性评估（1949～2002年）（上）[J].开发研究，2004(3)；中国少数民族经济政策稳定性评估（1949～2002年）（下）[J].开发研究，2004(4).
    [11]李大健．我国民族政策的价值取向探析[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2005(2).
    [12]杨盛龙．新形势下民族政策与民族工作体制的发展[A]//郝时远，王希恩主编．中国民族发展报告（2001－2006）[C].北京：社会科学文献出版社，2006:113－147.
    [13]龚志祥．民族政策的科学化、民主化和法制化探讨[J].满族研究，2007(1).
    来源：《西南民族大学学报：人文社科版》

    栏目编辑：焦艳