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关于边疆事务及边疆治理的理论中，最重要的是制度建设。制度决定措施，措施涉及治理，治理确保稳定。从制度建构或制度管理上着手，边疆方能长治久安。目前，我国的绝大部分陆地边疆是民族自治区、自治州或自治县，因而我国边疆地区的治理及相关理论设计必须正视民族区域自治制度，在这一制度之下做足“文章”。 清朝、民国时期的边疆地区治理概况 边疆治理有历史的承袭性。鸦片战争以前，除与俄国订立《尼布楚条约》，划定外兴安岭等地的边界线外，清政府与其他邻国的陆地边疆多由传统习惯边界线来确定。由于没有国际条约的确认，习惯边界线往往因国力的强弱呈现或“张”或“缩”的现象，变化不定。 近代以来，俄国强迫清政府订立《爱珲条约》、《中俄北京条约》等，攫取我国的大量土地。19世纪后期，清政府先后与英、法等国订立约章，用条约形式划分了陆地边界线，但列强仍通过各种手段，对我国土地侵噬不已。如1897年2月，英国借口1895年6月中法两国《续议界务专条附章》中涉及所谓“江洪”的划分问题，强迫清政府订立《续议缅甸条约附款》，改变了已议结滇缅部分边界的走向，将已经划定是我国土地的“科干”（今缅甸果敢地区）归入了缅甸殖民地。 19世纪末，清政府为实施直接统治，先后改变了台湾、西北及东北等地的管理体制，建立行省，任命台湾、新疆巡抚和东三省总督；在西藏亚东开关设埠，特设靖西厅，隶属四川省管理，该厅同知由四川总督拣任。20世纪初，朝廷支持川滇边务大臣赵尔丰在川边地区（今四川甘孜及西藏昌都等地）、驻藏大臣联豫在西藏地区、驻库伦大臣三多在外蒙古地区（乌里雅苏台）开展“新政”，增派军队，加强力量，改土归流，拟建行省，并改造基层社会，向民众宣传“大皇帝”、朝廷等国家观念，形成并强化认同意识，从制度上维护统一。 当这些措施尚在实施时，辛亥革命爆发，清朝被推翻。新兴的民国政府及国民政府制定了相关法律，政府领导人也强调国家的统一，并在《临时约法》中规定：“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”《中华民国宪法》也强调：“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”其间，国民政府还在青海、宁夏等地建立行省，实施直接统治；在部分边区设立过渡型政区，建立设治局或政治指导区，替代土司头人，从建立健全政治制度入手，保证对边疆地区的控制。但受环境的影响，加上制度孱弱、政府力量不够强大等原因，北洋政府及国民政府对边地的控制力不从心，更谈不上治理。在他国的策动或怂恿下，个别边地或公开“独立”（如外蒙古），或并入他国（如唐努乌梁海、科布多等地），国土日削，边地危机严重。 1949年10月，中华人民共和国建立，人民解放军进驻各边疆地区，实现了对国土的控制，粉碎了列强图谋蚕食鲸吞的妄想。目前在我国大陆，从辽宁鸭绿江口起，到广西北伦河口止，逶迤两万多公里的陆地边疆地区，基本上都是各少数民族的自治区、自治州或自治县。这样的地理现状，使得我们在思考当前我国边疆地区的治理及相关理论时，都绕不开民族区域自治。 民族区域自治与边疆地区的关系 在国家建制及民族理论上，中国共产党历经了从“民族自决”到“民族自决”与“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后确定了“民族区域自治”的过程。 1949年9月底，第一届一次中国人民政治协商会议全体代表审议并通过的《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各民族自治机构。” 于是，“民族区域自治”成为了新中国的政治制度之一。 民族区域自治的建设最初主要针对边疆地区，如1947年，中国共产党创建内蒙古自治区；1950年，毛泽东对解放西藏工作规定了两个原则：区域自治、不吃地方。之所以要求“区域自治”，一方面是遵照《共同纲领》相关规定，另一方面亦是从当地实际出发，依据历史惯例和中央政府统治方式作出的选择。 1951年2月初，政务院会议指令各大行政区军政委员会，要指导各地政府认真推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度。接着，中央政治局会议决定：“认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作”。这表明制度建设被提上了民族地区的工作日程。 针对20世纪50年代初个别民族上层人士甚至一些民族干部认为“民族聚居地就是该民族的地区，共产党虽然实行了民族区域自治，规定了‘自治权利’，但他们当家做不了主，‘自治权利’是空的”、部分自治地方的少数民族比例不符合《共同纲领》有关聚居区的“聚居”规定、一些自治地方是人口“少数”的民族来领导人口“多数”的民族等问题，周恩来同志曾强调，我国的民族区域自治“是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”。我国少数民族分布情况是大散居、小聚居，交错杂居，因而民族自治地方不是某个民族的地区，是众多民族共同生活生产的区域，不能限定于某个特定的少数民族，区域自治要与民族相结合，包括生活在该区域的所有民族。 1952年实施的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），从法规的角度强调各民族自治地方是中国领土不可分割的一部分，各自治地方政府是中央政府领导下的一级地方政权，并接受中央政府的领导。其后，受多次政治运动的干扰，《纲要》没有得到全面贯彻。1981年8月，邓小平同志建议以立法形式，用制度建设来维护国家统一、确保民族团结。 1982年11月，五届全国人大第五次会议对《中华人民共和国宪法》进行修改或补充，民族区域自治是其中的重要内容之一。1984年5月，六届全国人大第二次会议审议通过《中华人民共和国民族区域自治法》，确定民族区域自治是“国家的一项重要政治制度”。2001年2月，九届全国人大常委会第二十次会议对《民族区域自治法》加以修改，将民族区域自治制度提升到“国家的基本政治制度”的高度，与现行的人大制度、政协制度和基层群众自治制度相并列。 在实践中，民族区域自治也处于发展与健全的过程中。 从制度建构的层面上讲，在1959年前，除西藏外，全国各民族自治地方的政治制度，已初步形成了统一的体制，即所谓“四大班子”（党、政、人大和政协）。1959年平息西藏上层发动的武装叛乱后，国务院宣布解散西藏地方政府，废除西藏地区的旧制度，建立新型的行政体制及管理制度，除西藏部分地方没有设立政协外，与全国各地基本统一。 同时，各自治地方政府机关的工作人员也由过去“与人民群众有联系的领袖人物”与新型民族干部这两部分的构成，改变为共产党培养的新型民族干部。对“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成份组成之”规定，也作出了两次修改，不再是政府机关中“主要成份”，而是规定“合理配置”。这样，各自治地方的组织构建及干部配置，均发生了变化，完成了制度及人事的统一。 尽管如此，我们在边疆治理中还必须高度重视民族区域自治制度，从治理理论的角度研究相关问题。 边疆治理必须正视民族区域自治 首先，民族区域自治已确定是“国家的基本政治制度”，认识边疆治理或构建边疆治理理论，都必须在此框架内开展。我国的绝大多数边疆地区是民族自治区、自治州或自治县，必须贯彻“民族区域自治法”。治理边疆地区的理论及政策必须坚持贯彻执行民族区域自治制度的前提下，探讨如何有效治理边疆地区、保持稳定、促进团结。 其次，尽管我国各边疆地区存在种种差异及发展不平衡，但边疆治理仍需要统一，避免差别，摒弃个性。 目前，我国民族区域自治及相关制度，既存在民族的差异与区域的差别；在同一自治区内，也有“自治民族”与非自治的少数民族、少数民族与汉族间的差别。差别意味彼此的待遇或要求有所不同。如何在差别基础上有效地实现团结、实现统一，保持边疆地区的稳定，需要认真思考。周恩来指出的“民族区域自治是民族因素与区域因素的结合”，就是说坚持民族区域自治，必须正视两者，既要考虑民族因素，兼顾“自治民族”和“非自治民族”、人口较多的少数民族和人口较少的少数民族的民族权益，又要重视区域的因素，正确对待区域内的所有民族，做到地位的平等、权利的平等。 再次，边疆治理还需要发展经济、促进交流。我国边疆地区的少数民族多是跨境民族，与毗邻国家的同族民众有血缘纽带，来往密切。在我国各级政府强而有力、能够控制边疆地区时，这些来往并不会构成威胁。否则，就会出现部分边民外迁、边地不稳等现象。 邓小平曾说，解决民族问题的基础是经济、是发展。在研究边疆治理新思路时，应依据现行的民族区域自治，充实民族区域自治制度，利用“自治权利”相关规定，积极地发展自治地方的经济，提高边疆地区民众的生活水平，缩小甚至消除差距，实现共同富裕；加强边疆与内地的交流，促进相互联系。只有这样，边疆才能长治久安。 (责任编辑：admin) |