金炳镐、田烨

【内容摘要】 马克思列宁主义具有与时俱进的理论品质，民族区域自治作为中国共产党运用马克思列宁主义解决中国民族问题的基本政策，必须坚持、完善、发展、创新，不断适应新形势新任务的需要。设置“民族自治市”不是否定民族区域自治制度，而是为了更好的坚持和完善民族区域自治制度。从国家的现代化建设和少数民族地区发展的长远目标出发，国家应该通过设置“民族自治市”来鼓励少数民族走出农村、走向城市，以此加快少数民族地区城市化、城镇化的发展速度。

【关 键 词】民族区域自治制度；“民族自治市”；城市化；少数民族

【作者简介】金炳镐，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授，博士生导师；田烨，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院博士研究生。

    民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。我国有三级自治建制，即民族自治地方自治区、自治州、自治县（旗）。在省以下只有自治州、自治县（旗）建制，没有少数民族向“城市”发展的“民族自治市”建制。从国家的现代化建设和少数民族地区发展的长远目标出发，国家应该通过设置“民族自治市”来鼓励少数民族走出农村、走向城市，以此加快少数民族地区城市化、城镇化的发展速度。
    一、设立“民族自治市”是少数民族城市化进程中的必然要求
    当前，我国民族地区城市化面临的困境主要表现在以下几个方面：
    1. 城市人口少。尽管理论界对城市化的标准看法并不完全一致，但城市人口作为城市化的主要衡量指标则无异议，需要进一步明确的是，什么人才算是城市人口。衡量是否是城市人口应从职业特点和生活方式两个方面考虑，即一方面要从事非农产业（即第二、三产业）；另一方面要脱离分散的乡村到城区集中居住。从这两方面进行统计，民族地区的城市人口比例远远低于全国平均水平。
    2. 城市数量少。据民政部公布的统计资料显示，截止2005年底，全国除台湾省外，共有建制市662个，我国民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右，而拥有的建制市只有97个，仅占全国建制市的14.7％。截止2005年底，在我国拥有非农业人口50万以上的80多个大城市中，民族自治地方只有3个——乌鲁木齐市、呼和浩特市、南宁市。不仅如此，我国的中型城市也都主要集中在中东部地区。
    3. 城市规模结构不合理。民族地区不仅大城市缺少，而且中小城市经济结构单一，主要都是靠工矿产业发展起来的资源型城市，这既不利于市场经济的发展，也不利于城乡经济一体化的发展。近几年民族地区的城市建设还主要集中在城市形象和城市基础设施方面，在城市经济功能建设方面刚刚起步，面向腹地区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能还相当薄弱。就金融来说，民族地区至今还没有形成一个具有较强区域性金融中心功能的城市。
    4. 城乡二元结构突出。民族地区许多城镇工业是国家产业布局调整的产物，属于外部植入型，因而城镇与周围农村、牧区的经济联系较差，城镇与城镇之间的相互封闭性较强，发达的城市与落后的农村二元结构明显。乌鲁木齐、兰州、贵阳、西宁、银川等城市的大发展得益于国家的投资拉动，为这些城市输入了发达的技术与先进的文化，外部迁入人口占城市总人口的40～50％，但周围乡村地区仍然以自给自足的自然经济为主，城市的发展并没有起到应有的区域带动作用。
    5. 城镇化质量差，城市特色不明显，对外开放程度低。中心城市的功能，既要体现在政治、文化方面，更要体现在带动经济发展方面。我国民族地区的城市基本没有形成规模效应。自治区、自治州、自治县（旗）政府所在城镇的产业发展与其所承担的经济中心功能相差甚远，难以在全区（州、县）经济发展中发挥应有的作用。民族地区不少中小城市实际上只是一定区域范围内的行政中心。而发达地区的城市，除了行政中心的功能外，还具有较强的产业经济功能。
    “民族自治市”作为市的建制，与县建制相比，主要具有以下四个方面的优势：
    1. 管理权限大。在经济建设审批立项方面，县只能审批100万美元以下的建设项目，而县级市虽然和县是一个等级，但是它却可以审批3000万美元以下的项目，是普通县的30倍。所以“民族自治市”作为市的建制可以利用这种管理权限进行招商引资审批项目，从而促进经济的发展，优化产业结构。
    2. 在市政建设规划方面市建制有优势。在城镇基础设施建设方面县级市比县自主权更大一些，在城镇建设维护费方面，县级市比县高，县只能从地方财政中提取5％作为县城的城镇建设维护费，而市可以从地方财政中提取7％作为城镇建设维护费。
    3. 在对外交往方面，县只能设三级口岸，而市（包括县级市）可设二级口岸。市建制和境外开展贸易通商以及文化技术交流的权限更大。而且县级市可独立对外联络合作，有比较充分的自主权。“市”作为全世界普遍通行的行政建制，和其他国家和地区交流联络起来更为方便。
    4. 在机构设置和职能配制方面，市的机构设置和职能配置比县、地区和省的机构设置和职能配置更有优势，更加便于管理。1999年初，国务院《关于地方政府机构改革的意见》规定省、自治区政府机构为40个左右，人口较少的省、自治区政府机构为30个左右；自治州政府机构25个左右，较大的县政府机构22个左右，中等县政府机构18个左右，小县政府机构14个左右，直辖市政府机构45个左右，大城市政府机构40个左右，中等城市政府机构30个左右，小城市政府机构22个左右。
    此外，在建设项目审批、基建投资规模、金融机构的设置与融资管理等等方面，市建制比县建制拥有更多的优惠政策。
    2005年在对撤县设市的民族自治地方辽宁省凤城满族自治县（现为凤城市）以及海南省东方黎族自治县（现为东方市）进行调研，发现撤县设市对加快地方城市化进程和经济发展的确具有积极的促进作用，具体表现在以下几个方面。
    一是对全县人民有很强的号召力和凝聚力，有利于调动全县人民经济建设的积极性，从而加快经济发展的步伐。辽宁凤城满族自治县于1992年提出撤县设市的奋斗目标，并以此为动力推动全县经济的快速发展。经过几年的努力，2004年，凤城市国民生产总值达到66.45亿元，是建市当年的3.9倍，经济总量在全省44个县级单位排名中跃升为第9位，财政收入25711万元，是建市当年的2.1倍，财政收入在全省排名中跃升为第7位。第一、第二、第三产业比重由建市当年的18.9∶50.7∶30.4提升为16.2∶53.3∶30.5，发展速度为全省最快的县（市）之一。
    二是加快了工业化的步伐，推动了第二、三产业的发展，促进了城市化进程。城市与农村的主要区别是经济结构不一样，城市是以第二、三产业为主体，农村则是以第一产业为主体。因此国务院关于撤县设市的有关文件中要求：提出撤县设市的县工业总产值至少要占工农业总产值的60％以上，第三产业占国内生产总值中的比重至少在20％以上，这就促进申请撤县设市的县加快发展第二、三产业，开拓第二、三产业的就业渠道，促进农村向城镇的转移。城镇基础设施建设不仅需要劳动力，而且还必然要带动相应的建材行业及相关服务行业，从而创造新的就业机会，加速城市化进程。在“九五”期间，东方市固定资产投资累计完成42.45亿元，其中投资基础设施和基础产业约40.59亿元，相继建设了富岛化工、东方风力发电厂等支柱产业，2004年，第一、第二、第三产业比重为31.3∶44.2∶24.5，城市化水平由建市当年的22.4％提升为27.1％。
    三是加快了城镇基础设施建设，促进了交通、建筑、通讯等行业的发展。城市基础设施建设状况是城市质量和发展水平的重要标志，设市标准对此也有明确的规定。因此申请撤县设市的县必须大力加强城镇基础设施建设，大力发展交通通讯事业。1993年末，凤城城市道路总长度45.5公里，1994年（撤县设市当年）改造和扩建了石桥路、公安路、站前停车场和沈丹公路穿城路段一期工程，城市道路总长度达114公里，是1993年的两倍多。全年城市自来水供应量320万吨，其中生活用水217万吨，分别比上年增长28.9％和24.7％。城区控制面积由原来的141平方公里扩大到328.5平方公里。
    民族地区城市化面临的困境突出体现在自治县建制的弊端上，例如城市规模结构不合理、城镇化质量差、城镇管理水平尚低等都是县体制的通病。在城市化水平低下时这些问题有所掩盖，一旦城市化达到一定的程度，这些问题就会由于县建制的局限性而显得尤为突出。从根本上解决的办法就是建立市建制，设立“民族自治市”，依靠市建制在城市建设以及管理方面的优势解决这类问题。
    二、设立“民族自治市”的可能性、可行性
    由于目前尚未实现“民族自治市”行政建制，只能对它进行大略的叙述和勾勒。“民族自治市”建制和自治区、自治州、自治县建制相比，是民族自治地方一种全新的行政区划建制，也是最有活力、最有发展前景的建制。
    （一）“民族自治市”的设置。我国设立行政区划建制上的市主要有三种模式：一是“切块设市”，就是将某一行政区域内城镇人口集中的一块社区单独划分出来设立市建制；二是“整建制改市”，就是将某一行政区域，如一个县、一个地区，整建制地改成市，也就是通常所说的“撤县改市”或“撤地改市”；三是“组合设市”，就是由几个分散的城区组合设市。目前我国已有三级民族自治地方——自治区、自治州、自治县，“民族自治市”的设置主要采取撤自治县改市以及撤自治州改市的形式。之所以采取这种方式设市，是因为民族地区地广人稀，中心城镇少，城市化水平低，城镇人口主要集中在县城，县城是全县的经济中心，不具备“切块设市”和“组合设市”的条件。采取撤自治县改市以及撤自治州改市的形式，有利于城乡统一规划、协调发展；有利于城乡经济相互促进、相互补充；相对于“切块设市”，有利于精简机构，减少财政开支。
    （二）“民族自治市”的行政级别。我国的市制产生于20世纪20年代，但在不到100年的时间内，发展成662个建制市（台湾省除外），其中中央直辖市4个，地级市282个，县级市376个，按市的行政等级分有直辖市、副省级市、地级市、省辖县级市、州辖县级市、地区或地级市代管县级市。虽然同为县级市，但省直管与州市地代管，实际行政地位和职权是不一样的，省直管的县级市一般按副地级对待，但州市地代管的县级市一般按县级对待。因此，在自治县和自治州均改“民族自治市”的模式下，由自治县改建的“民族自治市”如果为省或者直辖市直管，则定为副地级市，由州市地代管的自治县改建的“民族自治市”则定为县级市，而由自治州改建的“民族自治市”应定为地级市；为避免波动过大，在实施自治县改“民族自治市”而自治州不改“民族自治市”的模式下，由自治县改建的“民族自治市”根据是省或者直辖市直管还是州市地代管确定级别，自治州政府所在的市级别不变。
    （三）“民族自治市”的法律地位及职能任务。“民族自治市”作为民族自治地方，其自治机关除了依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》行使规定的相关职权外，同时还依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律法规行使自治权。但是，行使这些权力的前提是要在宪法、民族区域自治法以及组织法等相关法律中明确“民族自治市”的法律地位，主要是通过修改相关法律法规来实现。“民族自治市”兼具城市管理和区域管理的双重性，既有自己的直属地盘市区，又管辖下级政区。与我国的普通市制相比较而言，“民族自治市”最大特点是其自治机关享有自治权，可以根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。
    （四）设立“民族自治市”模式
    1. 自治县自治州均改“民族自治市”模式（模式一）
    自治县自治州均改“民族自治市”指的是自治县在达到设市标准后整县改为“民族自治市”，自治州整州改为“民族自治市”，实行市管县体制。由自治县改建的“民族自治市”如果为省或者直辖市直管，则定为副地级市，由州市地代管的自治县改建的“民族自治市”则定为县级市。由自治州改的“民族自治市”则定为地级市。这样产生的“民族自治市”就有三个级别——县级、副地级、地级。有人担心三个级别过于繁琐，其实不然，目前我国普通市制级别更多，有直辖市（省级）、副省级市、地级市、省辖县级市（副地级）、州辖县级市以及地区或地级市代管县级市（县级）五个等级，也都相安无事。
    自治州改为“民族自治市”后，该自治州不复存在，但原自治州管辖下的市县采取什么样的行政管理体制呢？肯定暂时还不能由省直管，也不能分给其他地级市代管，只能采取市管县的体制，将原州政府驻地的县市升格为地级市，管理其他市县。这样做的好处是：一方面可以通过行政手段来加快市区第二、三产业的发展，加强城乡经济的联系、合作和协调发展；另一方面有利于加强中心城市建设，形成具有一定实力的经济文化中心，从而发挥中心城市对农村地区经济文化的带动和辐射作用。但是这一模式有其弊病。目前国务院及民政部正在酝酿省直管县体制，有些地方如辽宁省已经开始准备实施，如果自治州改为“民族自治市”后，国家推行省直管县制，地级的“民族自治市”就面临被取消的危险，而且政策的朝令夕改不利于社会的稳定。所以采用这一模式设立“民族自治市”有一定的风险。
    2. 自治县改“民族自治市”、自治州不改“民族自治市”模式（模式二）
    模式一与模式二的主要区别在于自治州在达到设立地级市标准时是否撤州设市问题上。自治州是省县中间管理层的重要组成部分，虽然总数只有30个，但所辖国土面积达290万平方公里之多。绝大多数自治州都是在1966年以前设立的。改革开放以后设立的自治州只有两个——1981年由兴义地区改设的黔西南布依族苗族自治州以及1983年由恩施地区改设恩施土家族苗族自治州。自治州作为地级的民族自治地方，近50年来在促进民族地区经济发展、保持民族地区社会稳定等方面发挥了积极的作用。采取模式二——自治县改“民族自治市”、自治州不变的模式的原因是州、市、地区领导县以及县级市体制产生的州、市、地区与被领导的县、县级市之间的矛盾为人所诟病，特别是随着市场经济的发展、交通通讯的日益发达以及地方行政体制逐渐规范，关于取消省县之间的中间管理层（州、市、地区）的呼声日益高涨，所以自治州还是暂时不变为宜。但在行政体制上可以进行调整，对于达到设立地级市标准的自治州府所在县市，可以实行市管县体制，按照一套机构班子（整合自治州政府和自治州所在县市政府为一个领导集体），两个牌子来进行改革（自治州政府和自治州府所在县市政府），将自治州领导班子和自治州所在县市领导班子整合成一个。这样一方面有利于精简机构，另外一方面有利于发展中心城市（自治州府所在县市）。
    模式二的实质其实和模式一一样，都是在自治州内实施市领导县体制，不同之处主要在于模式一把实施市领导县体制的自治州改名称为“民族自治市”，模式二虽然也实施市领导县体制，但其名称不变，还称为自治州。这样做的主要目的是考虑到正在酝酿的省直管县体制，以后自治州有可能逐步撤消（参见民政部区划地名司司长戴均良著作《中国市制》第164页），以维护政策的稳定性，避免制度及名称的朝令夕改。
    三、撤民族自治县设市（区）地方的发展状况及问题
    目前，全国共有5个民族自治县和2个州辖县已改为普通市或普通市辖区县，具体为：辽宁省凤城满族自治县于1985年成立，1994年撤县改为凤城市；辽宁省北镇满族自治县于1989年成立，1995年撤县改为北宁市；海南省东方黎族自治县于1987年成立，1997年撤县设立东方市；黔江土家族苗族自治县于1984年成立，2000年撤县改为黔江区；广西防城各族自治县于1958年成立，1993年该县的主体部分改为防城港市防城区。此外，1988年成立大庸市（1994年改为张家界市），把原属于湖南省湘西土家族苗族自治州管辖的大庸县、桑植县，划归为张家界市管理，变为张家界市的永定区、桑植县。
    （一）撤民族自治县设市（区）的原因
    1. 在改革开放高潮中谋求经济社会更快发展
    1992年小平同志发表南巡讲话后，市场经济进一步发展，政治体制改革也大胆迈进，我国的改革开放出现了又一轮高潮。各地为了加快改革开放步伐，提升城市形象，扩大知名度，以便于招商引资，推进经济发展，纷纷掀起撤县设市热潮。一些民族自治县也闻风而动，当时的辽宁省凤城满族自治县、北镇满族自治县以及海南省东方黎族自治县积极要求撤县改市。引用当时凤城满族自治县一位县委副书记在专题研究撤县设市的党政联席会议上说过的一句话，“对照小平南巡讲话原则，撤（指撤县设市）有利于经济发展，改革开放中市场经济确立为主导地位，客观要求我们地区经济发展要适应这一改革开放形势，适应市场经济发展的需要，市场经济的特点就是要有知名度，有好的客观环境，我们建市就是为了创造环境。”在这个撤县改市的热潮中，尽管当时有些民族自治县的经济及社会指标都离撤县设市的相关规定相差较大，但后来还是通过多次汇报、虚报数据“创造条件”设立了市。
    2. 服从上级国家机关行政区划调整的需要
    为了推动我国西南地区经济发展，国家于1997年决定设立重庆直辖市，为了建立符合直辖市体制要求的行政管理体制，重庆市将黔江土家族苗族自治县撤销民族自治县设区。为充分发挥广西防城港口的经济辐射和带动作用，1993年国务院批准广西壮族自治区在防城各族自治县境内设立防城港市，当时根据国家关于设立地级市必须要设立两个区的规定，决定撤销原防城各族自治县，将之一分为三设立防城区、港口区和东兴市。为了充分开发利用湖南武陵源地区的旅游资源，1988年国务院批准湖南省设立大庸市（后改为张家界市），把原属湘西州的大庸县和桑植县划归为大庸市管理。我们在调研中了解到，这些地区虽然在国家区划调整中服从了大局，但这些民族地区的干部群众中相当一部分不同意撤销民族自治地方的做法，至今还意见不断。
    （二）经济社会发展状况和存在的问题
    从统计数据上来看，撤除民族自治地方后，各地各项经济指标都有所增长。比较而言，辽宁凤城市、海南东方市、重庆黔江区发展较快；辽宁北宁市、湖南张家界市永定区、广西防城港市防城港区发展比较迟缓；湖南张家界市桑植县发展仍然滞后。
    1. 发展较快的地区
    2004年凤城市国民生产总值66.45亿元，是建市当年的3.9倍，经济总量在全省44个县级单位中排名第9位，财政收入25711万元，是建市当年的2.1倍，财政收入在全省排名第7位。凤城的发展并不完全是因为撤县设市带来了发展机遇，凤城满族自治县原来就是辽宁省的甲级县，以前的基础较好，但是撤县设市使凤城招商引资总额由建市前的1.2亿上升为2004年5.66亿，这对经济发展具有很大的贡献。虽然凤城市经济发展迅速，但同时也存在着问题，凤城市的经济大都靠工矿企业带动，没有支柱型产业，形成不了规模效应（参见表3-1，表3-2）。2004年东方市国民生产总值335003万元，是建市当年的2.3倍，人均国民生产总值9210元，是建市当年的2倍，财政收入15564万元，是建市当年的2.2倍，固定资产投资76620万元，是建市当年的2.1倍。东方市的发展主要得益于经济结构的调整，在“九五”期间，东方市固定资产投资累计完成42.45亿元，其中投资基础设施和基础产业约40.59亿元，相继建设了富岛化工、东方风力发电厂等支柱产业，2004年第一、第二、第三产业之比为31.3∶44.2∶24.5，东方市经济方面存在的主要问题是支柱产业建设起步晚，发展慢，带动作用有限（参见表3-1，表3-3）。2004年黔江区国民生产总值289038万元，是设区当年的1.5倍，财政收入21950万元，是设区当年的2倍，固定资产投资180700万元，是设区当年的2.8倍。黔江的经济情况和财政状况主要由支柱产业——黔江烟厂来支撑。2004年，黔江区第一、第二、第三产业之比为21.1∶49.8∶29.1，黔江区的财政收入80％来自黔江烟厂，经济结构单一，城乡差别大（参见表表3-1，3-4）。

    2. 发展迟缓的地区
    2004年，北宁市国民生产总值586034万元，人均国民生产总值10994元，农民人均年收入3870元，固定资产投资84000万元，经济总量在全省44个县级单位中排名第32位。虽然北宁市的国民生产总值和人均国民生产总值都不低，但其经济结构极不合理，2004年第一、第二、第三产业之比为48∶22∶30，农业产值比重过高。在国家出台减免农业税的政策后，北宁市的财政收入受到很大影响，2004年北宁地方财政收入仅1.01亿元，支出却高达2.76亿，财政收支差距较大（参见表3-1，表3-5）。2004年，防城港区国民生产总值214400万元，人均国民生产总值5982元，财政收入12530万元，农民人均年收入2468元，固定资产投资48166万元，经济总量在全区84个县级单位中排名第66位。防城是最早撤县设市（区）的地区，但发展却相对滞后，其主要原因在于没有自主权，突出表现在财政方面，例如广西在桂政发[1996]18号文件增加了有关财政方面政策性转移支付，只规定县一级享受，而区一级不能享受（参见表3-1，表3-6）。2004年永定区国民生产总值208026万元，是发生行政区划变革当年的6.3倍，人均国民生产总值4889元，是设区当年的5.7倍，财政收入8566万元，是设区当年的5.5倍，农民人均年收入2386元，是设区当年的5.3倍，固定资产投资101823万元，是发生行政区划变革当年的17.7倍。虽然从数字上来看，当前永定区比发生行政区划变革当年进步不少，但永定区发展速度依然不快，2004年永定区财政收入比2003年增长18％，但与全湖南省相比，还处于低下水平，造成这种局面的原因一方面在于永定区不属于实际意义上的城市建成区，70％以上都是农村地区，农业发展速度相对缓慢，这对整个永定区的经济社会发展产生影响；另一方面由于民族区域自治地位一直没有得到明确，导致享受国家扶持政策方面越来越少（参见表3-1，表3-7）。

    3. 发展滞后的地区
    2004年桑植县国内生产总值110319万元，人均国内生产总值2561元，财政收入4695万元，农民人均年收入1494元，是发生行政区划变革当年的4.5倍，2004年桑植县经济总量在全省122个县级单位中排108位，在17个自治县中排名13位，人均国民生产总值在122个县级单位中排最后一位。2004年底，全县还有相对贫困人口5.32万人，绝对贫困人口2.68万人，还有220个村不通公路，74个村生产生活用电困难，28个村不通电话，4.8万人饮水困难。桑植县落后的原因是多方面的，首先在于地理位置偏僻，属于典型的老、少、边、山、穷地区，交通极其不便，而且周围没有发达的大中城市带动发展；二是山多地少，山地面积约占90％，随着退耕还林政策的深入，农业发展受到很大的影响；三是缺政策，缺资金、缺人才，形成恶性循环，导致社会发展的后劲不足（参见表3-1，表3-8）。

    （三）民族政策执行状况和存在的问题
    1. 民族政策执行状况
    这些地方在撤除民族自治地方时，所在省、直辖市、自治区政府都曾专门发出文件，明确规定它们可以继续享受民族自治地方的待遇和各项优惠民族政策。如：辽宁省人民政府在辽政[1994]45号文件《关于撤销凤城满族自治县设立凤城市的批复》中规定：凤城是少数民族聚居地区，设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇。辽宁省人民政府在辽政[1995]45号文件《关于撤销北镇满族自治县设立北宁市的批复》中规定：北镇是少数民族聚居地区，设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇。广西壮族自治区人民政府在桂政发[1993]57号文件《自治区人民政府关于成立防城港市的通知》中第七条规定：设立防城区后，原防城各族自治县享受的民族自治县经济优惠政策一律不变。海南省人民政府在琼府[1999]1号文件《海南省人民政府关于东方市继续享受民族自治地方各项优惠政策的通知》中规定：东方撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策，以促进民族自治地方的经济发展、民族团结和社会稳定。重庆市委在渝委办[2001]41号文件《关于黔江区比照民族自治地方享受民族优惠政策的通知》中规定：黔江区仍比照民族自治地方，继续享受国家、市里规定的民族优惠政策和扶贫开发政策。2004年9月27日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于黔江区享受有关民族优惠政策的决定》，决定黔江区享受重庆市规定的有关民族优惠政策。中共湖南省委常委会议纪要[1988]第34次第七条规定：新的大庸市（后改名张家界市）继续实行原有少数民族地区的优惠政策。
    这些地方撤除民族自治地方后，尽管上级政府承诺继续享受民族自治地方的优惠政策，但由于不再是民族自治地方，一些民族区域自治的政治权利没有了。例如《民族区域自治法》规定的制定自治条例和单行条例的立法权，地方行政首长由实行自治的民族公民担任等。经济方面的各项优惠待遇一般由省、直辖市、自治区政府发文决定继续享受，少数民族考生降分录取和少数民族育龄夫妇生育政策也都继续享受。具体而言，辽宁省按照“8+2”的模式（即8个自治县+2个自治地方待遇县），给凤城市和北宁市保留了大部分民族自治的优惠政策，主要有四项：一是上划中央两税增量返还；二是民族机动金补助；三是少数民族高考加分录取；四是农村少数民族可生二胎。与省内其他自治县相比，没有享受到政策主要有：每年500多万元的扶贫资金、民贸企业贴息贷款（2.88厘）和去年辽宁省在民族自治县座谈会后给每个自治县500万元的补助资金。防城区享受的民族优惠政策主要有三项：一是继续享受自治区所规定的林区优惠政策；二是边民互市享受国家给予的优惠政策；三是享受边境基础设施扶持资金。不能享受的优惠政策主要有五项：一是不能享受每年的民族经费定补政策；二是不能享受自治区每年拨给的财政补贴政策；三是不能享受条块资金的补助政策；四是不能享受国家低息、无息、贴息贷款和信贷资金规模等方面的优惠政策；五是自治区里的商业、供销、医药等企业不能享受国家给予民族贸易企业的优惠政策，同时不能享受少数民族特需品和传统手工业品生产和供应所需计划安排等优惠政策。海南东方撤县设市前后享受的民族政策基本一致，而且省委、省政府规定东方设市后市长必须由当地主体少数民族（黎族）担任。重庆市黔江区享受的民族政策主要有三项：一是继续享受国家设立的少数民族发展资金的扶持；二是享受民族贸易县的各项待遇；三是民族干部政策继续执行，部分少数民族干部被选派到中央国家机关和发达地区挂职锻炼。湖南张家界市桑植县和永定区享受的民族政策主要有三项：一是享受民族专项资金的照顾；二是民族贸易和民族用品定点生产优惠政策；三是科教文卫方面较好的落实了少数民族教育助学金、少数民族医疗减免等优惠政策。不能享受的政策主要是湖南省“逢10周年和50周年庆典”项目资金扶持，国家西部开发中的项目和资金扶持。
    2. 民族政策执行中存在的问题
    这些地方，就对民族政策的执行情况来看，存在以下几个方面的问题。
    （1）缺乏法律保障，容易因人废事。在辽宁省调研时，当地领导干部就反映省里领导干部换届后，对凤城、北宁和其他民族自治县区别对待，例如辽宁省政府转发的省财政厅《关于促进辽西北地区省扶贫开发重点县和民族自治县经济与社会发展的政策意见》中，就没有包括凤城市和北宁市，去年9月份召开的全省少数民族自治县工作座谈会也没有包括凤城市和北宁市。
    （2）省、直辖市、自治区政府发文效力有限。虽然省、直辖市、自治县发文规定撤县设市（区）的原民族自治地方继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇，但在实际操作中存在诸多问题，有些国家职能部门在制定相关政策时，不了解相关情况或不认可省、直辖市、自治区的发文，因而很少把这类地方考虑进去。例如在桑植县调研时，当地领导干部举了这样一个例子，桑（植）——龙（山）公路改造时（龙山是隶属湘西州的县），对龙山段的资金投入是100万元/公里，而对桑植段的投入只有43万元/公里。
    （3）即使有上级机关的发文，但在执行过程中有很大的随意性。例如在黔江区调研时，黔江区发改委就反映上级机关在执行增量返还政策时，中央有文件规定按照80％增量返还，但是上级机关在执行时，却是根据汇报情况来定，如果对汇报不满意就少返还或者不返还。
    （4）地位尴尬，导致一些后出台的新政策享受不到。一方面省、直辖市、自治区规定这类地方继续享受民族优惠政策，而另外一方面这些地方又的确不再是民族自治地方，随着依法治国、依法行政的推进，一些新出台政策法规都明确民族自治地方为行使主体，而这类地方享受政策没有法律依据，违背了依法行政的要求。
    （5）自治权利的丧失对经济发展具有负面影响。撤县设市（区）后，政治上的一些权利如《民族区域自治法》第十九条规定的“民族自治地方的人民代表大会有权按照本地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，由于不再是民族自治地方，这些权利就丧失了。这对当地经济和社会发展具有重要影响。黔江区民委就曾反映，设区后黔江电力公司被上划到重庆，但重庆市秀山土家族苗族自治县就利用制定的单行条例来避免本地电力公司被上划，保护既得利益。
    （四）解决撤民族自治县设市（区）地方存在的问题的建议
    改革开放以来，我国的城市化进入快速发展时期。近二十年来，城镇人口年增长率在4％以上，2003年城市化率达到40.5％。今后20年我国城市化将进一步快速发展，而且可能是我国城市化进程中发展最快的时期。随着民族地区经济和社会的发展，以后将会有更多的自治县达到国家规定的设市标准，如果撤县设市，对于进一步提升城市规模，扩大城市的影响力和对周边农村地区的辐射力，以及在对外交往、市政规划建设等方面都有积极的意义，但同时也意味着丧失了民族区域自治的权利；如果保持不变，虽然可以继续享受民族区域自治的权利，但是享受不到设市后带来的种种发展机遇。这是在现行的法律法规没有“民族自治市”行政建制的情况下产生的一个两难的问题，也是民族自治地方在城市化进程中不可避免的一个问题，涉及到在新形势下如何坚持和完善民族区域自治制度、如何贯彻落实党和国家的各项民族政策的问题。
    胡锦涛总书记在2005年5月召开的中央民族工作会议上明确指出，“民族区域自治制度作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”所以，必须坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，对待民族自治地方在城市化进程中出现的新问题，就应该具备与时俱进的精神，从长远来看，应及时对“民族自治市”的问题进行立法研究，一方面保护当地少数民族的自治权利，另一方面促进民族自治地方城市化进程。在对“民族自治市”的问题进行充分立法研究的基础上，在宪法和相关法律中增设“民族自治市”行政建制。
    四、设立“民族自治市”的思路及建议
    设立“民族自治市”，首先要确定试点。应在民族自治地方少数民族群众自愿的基础上先确定一个或多个试点进行研究和探索。在条件成熟时修改宪法和民族区域自治法，制定出相关政策，在民族自治地方实施。
    （一）设立“民族自治市”的原则
    1. 代表性原则
    选择的试点首先要具有代表性，能反映出面临这一问题具有的共同特征。此外选取的试点还必须达到国家规定的设立县级市或地级市的标准。就选取自治县试点而言，可以在实施了自治县改市的城市（凤城市、东方市、北宁市）中选择，也可以在达到县改市标准的自治县中进行选择。相对而言，在实施了县改市的三个城市中选择更为妥当。一方面这些地方都达到了改市的条件，经济及社会各项基础相对较好；另一方面由于撤县设市后不再是民族自治地方，尽管上级政府承诺继续享受民族自治地方的优惠政策，但由于一些民族区域自治的政治权利没有了，当地很多少数民族群众不满意，以这些地方为试点更具有代表意义及现实意义。
    自治州改“民族自治市”，建议以吉林延边朝鲜族自治州为试点，延边州地处中、朝、俄三国边界，全州辖6市、2县、67个乡镇、22个街道办事处，总面积4.27万平方公里，人口218.5万人，其中非农业人口139.2万人，占总人口的63.7％；朝鲜族人口82.9万人，占总人口的37.9％，2004年，全州实现生产总值194.3亿元，人均实现生产总值8906元，首次超过1000美元，财政收入实现24.3亿元。在30个自治州中颇具有代表性。按照模式一方式，撤消延边自治州设立延边（或延吉）“民族自治市”，实行市领导县体制；按模式二方式，改革延边州的行政体制，实行市领导县体制，但维持名称不变。
    2. 自愿原则及开放性原制
    确立试点必须建立在民族自治地方少数民族群众自愿的基础上，由民族自治地方在本地区做好民意调查后提出申请，必须尊重当地少数民族的自主权。可以通过采取调查问卷以及召开本地人民代表大会的形式了解群众的呼声及要求，如果仅仅是自治州自治县领导同意而本地少数民族不同意则不能成为试点。
    试点还要具有开放性。开放性原则指的是首先在试点地区的选择上，要进行公开的合理竞争，不能总是给某一个或者某几个民族自治地方，否则会加大地区经济发展差距。二是试点的时期不能太长，以基本了解“民族自治市”的运行情况为限。三是试点要具有跟进性，要时时关注国家在行政区划方面的政策，与国家制定政策的方向一致。
    （二）设立“民族自治市”的步骤
    1. 地方行政机关的改革
    县和市的区别主要在于体制不同：一是在工作重心上，市以城市工作为重点，兼顾农村；县以农村为重点，兼顾城市。二是在配套政策上，各级政府对市的城建方面支持多；对县的农业方面扶持较多。三是在城市规划管理水平上，市政府介入较多，因而基本上是县级水平；县主要由驻地镇政府管理因而基本上是镇级水平。四是在机构设置上，市在城市规划建设管理方面较强，而县在农业方面强。
    因此，设立“民族自治市”试点，自治州、自治县的行政机关应该相应地做调整，把城市工作作为重点，加大对城建工作的支持力度。就机构设置和职能配置来说，市比县、地区和省的机构设置和职能配置更有优势，更加便于管理。1999年国务院《关于地方政府机构改革的意见》规定自治州政府机构25个左右，较大的县政府机构22个左右，中等县政府机构18个左右，小县政府机构14个左右，直辖市政府机构45个左右，大城市政府机构40个左右，中等城市政府机构30个左右，小城市政府机构22个左右。“民族自治市”试点可以根据本地的情况和工作重点对行政机关进行改革，以适应城市建设的需要。
    2. 自治权的保障以及考核验收
    实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。在确定“民族自治市”试点后，上级政府机关（最好是国务院）能发文明确试点的法律地位，明确规定试点可以和其他民族自治地方一样，设立自治机关，行使自治权。要从五个自治县撤县设市（区）中吸取经验教训，明确各级工作部门的责任和义务。
    由于政策实施的滞后性，试点的时间不宜过短，建议试点时间为5年。最好在一个五年计划之内，一方面可以和其他同级地方横向进行比较，另外一方面可以同过去纵向进行比较，从两方面综合考虑设立“民族自治市”试点的实施效果，进行具体量化打分。
    在“民族自治市”试点工作结束时，由试点地区相关工作人员对试点的实施情况、取得的成效、出现的问题进行全面总结，由“民族自治市”自治政府向国家民族事务委员会提交书面报告，同时，国家民族事务委员会安排相关人员奔赴各试点组织考核验收，考核验收办法根据试点情况制定。
    总之，从以上四个方面的分析来看，设置“民族自治市”不仅是必要的，而且是可行的。我们应该顺应时代的发展，尽快修改宪法和相关法律，增加“民族自治市”建制，以此来解决民族自治地方城市化进程中的矛盾，加快少数民族地区城市化进程。
    【参考文献】
    [1]金炳镐，龚志祥. 论我国民族区域自治的创新与发展的几个问题[J]. 黑龙江民族丛刊，2005，（1）.
    [2]隋青. 加快民族自治地方城市化进程的必然选择——设立“自治市”[N]. 中国民族报，2003-05-19.
    [3]朱玉福. 自治市法律地位刍议[J]. 广西民族研究，2005，（2）.
    [4]鲍明. 中国民族区域自治的城市制度安排与制度创新[J]. 民族研究，2003，（1）.
    [5]戴均良. 中国市制[M]. 北京：中国地图出版社，1999. 84.
    来源：《西北民族大学学报：哲社版》

    责任编辑：焦艳