漆大鹏

【内容摘要】少数民族和民族地区的经济发展，关系到整个国家经济和社会全局的战略性发展。我国民族地区经济发展水平相对落后，在完善市场经济体制进程中，应认真分析民族地区经济发展的制约因素，进一步明确民族地区政府的经济职能。

【关键词】民族地区；政府；经济职能

【作者简介】漆大鹏，北京电子科技学院行政管理系副主任、讲师、管理学硕士，主要从事政府管理理论与实践研究。

    我国是一个统一的多民族国家。根据第五次全国人口普查，各少数民族人口为10643万人，占总人口的8.41％。少数民族和民族地区的经济发展，关系到整个国家经济和社会全局的战略性发展。由于多种原因，我国民族地区经济发展水平相对落后，社会和市场发育程度较低。在完善市场经济体制进程中，如何在分析民族地区经济发展制约因素的基础上，进一步明确民族地区政府的经济职能显得尤为重要，本文对这一问题作初步探讨。
    一、民族地区经济发展的制约因素分析
    1. 民族地区自然生态环境恶劣
    经济持续健康发展的一个重要前提是要有良好的自然条件和生态环境。民族地区绝大部分位于我国自然地理结构的第一、第二台阶的高原和山地上，自然条件差，生态环境恶劣。在我国的民族地区中，西南地区地形复杂，海拔高，有面积很大的石山区，沼泽地、草地、雪山和石灰岩等地形面积也很大，自然条件恶劣。西北地区自然条件也很差，同时生态环境恶化问题则更为突出。西北地区地处内陆，远离海洋，气候干旱，降水量少，同时日照强烈，蒸发量高，沙漠面积大，地面沙化、碱化现象严重，森林覆盖率很低。民族地区的自然生态环境必然会制约该地区的经济发展。
    2. 民族地区经济基础薄弱
    首先，由于历史原因，民族地区社会变迁相对滞后，多数处于原始积累时期。新中国建立以前，由于多种原因，各少数民族还处于不同的社会发展阶段。一部分民族仍处于原始社会末期，如独龙、布朗、黎、哈尼、怒等十几个少数民族；彝族处于奴隶制社会；藏族大多封闭在农奴制社会；其他一些少数民族虽处于封建社会阶段，但总体发展程度较低。总体上讲，民族地区经济发展的历史基础较差。
    其次，从现实状况看，民族地区经济发展较为落后。根据《全国人民小康生活水平的基本标准》测算，到2000年为止，民族地区仅达到小康生活水平标准的56％，2001年，除新疆外其他民族地区人均GDP均低于全国平均水平，除西藏外其他民族地区城镇居民人均可支配收入均低于全国平均水平，民族地区农民年人均纯收入全部低于全国平均水平。① 由此可见，民族地区总体经济发展水平较为落后。同时由于产业结构不合理、城乡收入差距过大、人才欠缺等原因，民族地区的经济发展困难非常大，和全国其他地区的差距有可能越来越大。
    再次，民族地区基础设施落后，制约经济快速发展。基础设施是一个地区提高效率、促进经济发展的现实条件。目前，民族地区的基础设施较全国其他地区相比落后较多。在交通运输方面，民族地区铁路密度和公路路网密度多不及全国平均水平的1/2，大约只有内地的1/4，且公路路况差，高速公路少。② 同时，内河航运河道运力差，航空运输业不发达。在信息设施方面，民族地区的差距则更大。现代社会是信息社会，信息在经济发展中具有极其重要的作用。目前民族地区普遍存在邮电通讯布点密度小、容量小，广播电视覆盖区小、报刊杂志订阅量小等现象，信息不够畅通。特别是在互联网发展方面，凸显了民族地区的差距。从下表所示的8个民族省区www站点数及其占全国比例就可说明这一问题。
    民族省区WWW站点情况统计省份 贵州云南西藏广西内蒙青海宁夏新疆
    站点个数 833 2149651 245013433487081942
    占全国比例 0.3％ 0.7％ 0.2％ 0.8％ 0.5％ 0.1％0.2％0.7％
    资料来源：中国互联网络信息中心，中国互联网发展状况统计报告，2002. 7
    3. 民族地区市场化进程较慢
    市场经济是一种有效的资源配置方式，资本主义世界已把这种经济体制发展到了相当完善的程度。我国在十一届三中全会以后，在思想解放和改革实践的推动下，走上以建立社会主义市场经济体制为目标的市场化进程。目前，民族地区的市场化进程较东部发达地区相比明显缓慢，东部是市场化程度较高的市场经济，而民族地区是市场化程度较低的市场经济。民族地区由于自然、历史、经济基础薄弱等因素的影响，计划经济的氛围还比较浓厚，市场化进程缓慢，主要表现为市场主体发育慢、市场体系不健全、市场环境差等方面，严重制约了民族地区的经济发展。
    二、民族地区政府经济职能定位
    世界各国的经济发展实践已经证明，越是在落后的国家和地区，政府在经济发展和实现现代化中的作用就越强，日本、亚洲“四小龙”和其他新兴工业化国家和地区的发展都证明了这一点。我国经济的市场化进程是和政府职能转变密不可分的，政府在市场经济建设中的作用非常重要。民族地区是我国相对落后的地区，政府必须在经济发展中起主导作用。在分析民族地区经济发展制约因素的基础上，必须进一步明确民族地区政府的经济职能。
    1. 民族地区政府要努力培育市场
    市场经济是以市场配置资源为基础的经济，市场机制能有效促进资源配置的优化和运行的效率，因此市场被人喻为经济快速发展的“法术”。③ 民族地区一定要很好地运用这一“法术”，以期促进社会经济的迅猛发展，民族地区政府要下大力气培育市场。培育市场是指政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育进程。目前，我国民族地区政府必须发挥以下作用。
    首先要着力培育市场主体。只有数量众多的市场主体为了自身经济利益的最大化，积极性地进行生产、经营，才能促进经济的快速发展，目前民族地区市场主体发育较缓慢，政府必须发挥培育市场主体的主导性作用。非公经济主体是活力很强的市场主体，民族地区政府应努力发展非公经济。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体经营等非公有制经济发展的若干意见》，人们称之为“非公36条”。在此意见中，对非公经济在投资核准、融资服务、财政政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，放宽了市场准入的要求，并出台了相关的扶持政策。④ 民族地区政府应用好这一政策，并尽快出台配套措施，抓住机遇，促进民族地区非公经济的快速发展。同时，民族地区政府要进一步解放思想，深化国有企业制度改革，加大对国有、集体工业企业产权制度改革力度，积极探索公有制的多种实现形式，对原有公有制企业要采取兼并、低成本扩张、股权转让等多种形式全力推进企业改制，建立现代企业制度，使其尽快成为独立的市场主体。
    其次要完善市场体系。目前，民族地区商品市场发展相对较为迅速，民族地区政府应重点扶植资本、劳动、技术、信息等市场的发展，快速融入国内、国际大市场，不断完善市场体系。民族地区政府应努力建立多元化的区域资本市场，提供优惠政策鼓励多种资本进入民族地区区域市场，改变国有资产占绝对主体的局面，促进资本市场良性竞争和发展；应肯定市场对劳动力资源配置的基础性作用，改变以往管得过死的用人制度，鼓励形成符合市场要求的更加灵活的用人制度和薪酬激励机制；应加强知识产权保护力度，建立技术创新机制，完善技术市场；应加快信息市场的建立，促进其发挥配置作用。
    2. 民族地区政府要做好经济发展的制度建设
    美国经济学家诺斯认为：“经济增长的关键在于制度的因素。”我国著名经济学家吴敬琏也曾指出：“制度创新的作用大于技术创新。”⑤ 努力进行制度安排和制度创新，为经济发展提供有利的制度环境，是民族地区政府的重要职能。首先，市场经济是规则经济，政府要为市场主体明确规则，约束市场主体，规范市场行为。我国在“摸着石头过河”的市场化进程中，边干边制定规则，取得了很多的经验。民族地区政府应充分运用这些经验，结合民族地区的实际情况，对现有的规则进行全面审视，按照国家法律规定和我国加入世界贸易组织的承诺及世界贸易组织的规则，对已有的地方性法规、规章、条例、政策进行清理，该废止的废止，该修订的修订，该制定的制定，为经济发展提高良好的制度保证。其次，要抓好制度的执行工作。民族地区政府是规则的制定者，同时也是规则的执行者，必须坚决地依法行政，完善监督机制，发挥好政府在市场经济中的裁判员角色，有效地进行宏观经济管理，提高政府效率，降低交易成本，创制良好的交易环境。
    3、民族地区政府要加大基础设施建设力度
    在市场经济体制下，政府负有提供公共产品的职责。政府有效提供公共产品，有利于弥补市场不足，促进经济发展。加大对基础设施的投入和建设力度，就是有效提供公共产品的一个办法，针对于民族地区而言，这一点就尤为重要。首先，要用好国家政策，加大公共基础设施建设的投入力度。民族地区经济落后，加强基础设施建设离不开中央政府的支持。1994年国家实施分税制财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全部保留下来，随着国家财力的不断增强，中央政府对民族地区的一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付的力度不断加强，民族地区政府应用好这一政策，加大对基础设施建设的投入。其次，民族地区政府要加强对基础设施建设的统筹规划，有计划、有重点地进行建设工作。目前的建设重点应是交通基础设施建设、信息基础设施建设和生活基础设施建设。以公路、铁路、航道、航空为主的交通基础设施建设是基础设施建设的重要方面，民族地区政府要根据当地地形、地貌等自然条件因地制宜地进行建设工作，为经济发展提供基础条件。信息化建设主要是做好邮电通讯网、广播电视网特别是互联网的建设。要优先建设中心城市和一般城镇的信息网络，然后发挥其辐射功能，带动整体协调发展。同时必须高度重视信息技术的教育、普及工作，提高民族地区群众认识、接受、使用信息技术的能力。大力建设生活基础设施，落实以人为本思想，提高民族地区群众的生活水平和投身经济建设的积极性。
    4. 民族地区政府要加快完善社会保障体系
    社会保障制度是经济发展的稳定器，完善社会保障体系关系到民族地区的稳定和发展。我国东部较发达地区已经开始建立了包括养老、医疗、失业保险、社会救济、社会福利等内容的社会保障体系，值得民族地区政府借鉴。民族地区社会保障体系建设的难点在于该地区经济落后，工业以重工业、纺织工业等传统产业为主，一些企业在经济转型期停产、倒闭，社会保障压力大。民族地区政府应发挥个人、企业、政府三个方面的积极性，适当利用中央财政援助，同时在经济结构调整过程中将部分竞争性领域的存量国有资产变现，解决社会保障中的资金问题，逐步完善社会保障体系，为经济社会快速发展提供有效保障。
    5. 民族地区政府要大力发展生态经济
    民族地区自然条件差，生态环境恶劣，生态承载力差，为了促进该地区经济的可持续发展，一定要将经济发展和保护生态环境有机结合起来，大力发展生态经济。国家对民族地区的生态经济建设十分重视，国家制定的《全国生态环境建设规划》中的四个重点地区和四项重点工程全部在民族地区。国家实施的“天然林保护工程”和退耕还林、退牧还草项目主要在民族地区。⑥ 民族地区政府应积极落实国家的政策措施，加强生态建设。西部民族地区是我国大江大河的源头区，生态环境影响范围广，一直延伸到江河中下游地区，要加强对西部民族地区水源地的生态保护工作，保证中华民族的整体利益。在民族地区应广泛实行封山绿化、保护植被、植树种草，实现退耕还林、退牧还草，不断优化生态环境。同时，民族地区发展工业一定要先规划，后发展，避免不规划和边建设边规划现象，避免走先污染后治理的老路，切实做到经济发展，生态减压，保证经济发展和生态环境保护协调统一。
    注释：
    ①国家统计局. 中国统计年鉴(1979-2003)[M]. 北京. 中国统计出版社. 1979-2003.
    ②赵晓华. 科学发展观与民族地区经济增长方式的转变[J]. 贵州民族研究，2004. (4).
    ③曹沛霖. 政府与市场[M]. 杭州. 浙江人民出版社，1998.
    ④⑥葛忠兴. 少数民族和民族地区经济发展的现状与思路[J]. 西南民族大学学报(人文社科版)，2006. (1).
    ⑤曹仁祥. 经济全球化与我国民族地区社会经济发展[J]. 中央民族大学学报，2005. (3).
    来源：《青海民族研究：社科版》

    责任编辑：焦艳