《皇舆全览图》的绘制前后耗时十几年，耗费大量的人力物力，清朝皇帝是基于何种目的，如此费力地去绘制全国的地图？是为了进行国家控制的政治目的，还是基于其他兴趣的？地图与国家控制有什么关系？地图与边界的控制又有什么联系？明乎此，则我们或能见及清代主权观念形成与边界控制的若干面向。
    

“国家有疆宇，谓之版图，版言乎其有民，图言乎其有地。”

“及高祖起为沛公，何常为丞督事。沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。”

近代以来，在欧洲民族国家形成的历史与政治实践中，逐渐形成了近代主权观念，是否拥有明确的主权范围及地理疆界，不仅成为判断一个政权实体是否是“国家”的标准，亦成为判断其是否“现代”的标准。
    韦伯对“国家”的界定有三个要件：一、存在固定的行政官员；二、他们能够坚持合法地垄断暴力工具；三、他们还能在既定的地域内维持这种垄断。由第三个要件可见韦伯对国家的定义除了指出国家机器的作用之外，还包括一个固定的领土，及对这种领土的持续控制能力。

安东尼・吉登斯(Anthony Giddens)认为，现代民族-国家一个很重要的特征是有着非常明确的行政控制范围，而只有现代民族-国家的国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来，这意味着他非常强调在国家边界控制中，国家行政控制力量的作用。
    在一定地域内，要稳定和巩固对该地域的统治和管理，必须有足够强大的军事力量，而现代国家就是拥有这种军事力量，而且有强大的军事机器为其做保障的。所以在吉登斯看来，国家又可以被定义为：在一个固定的地域内，其统治有章可循，而且还能够随时动用军事行政力量去维护这种统治的政治组织。

吉登斯认为一个国家的主权就是一个政治组织，它在有限的领土之内，有能力立法，有效地制裁其组成部分，垄断对暴力手段的处置权，控制与政府的国内政治或行政形式相关的基本政策，以及处置作为其岁入基础的国民经济成果。
    行使主权的重要表现之一为在固定的领土范围内进行垄断性的法律控制。现代社会是由现代的国家组成的，而传统国家，它的内部特征及相互之间的外部关系，都与现代国家不同。吉登斯认为 ：
    

在现代的地理学家看来，现代国家都是有着非常明确边界的行政实体，而传统国家则没有明确的边界。传统的国家的政治中心的行政控制能力非常有限。这样一来，传统国家对国内领土不是进行现代意义上的统治。传统国家只有边陲（frontier），而没有国界(boundary)。

关于国家的边界，地理学家有很多的相关的讨论。现代地理学的奠基者之一拉采尔就构造出国界理论。他认为，“疆界”围绕着国家，由三个地带组成。其中两个地带为毗邻国家的边陲地域，另外一个地带，是使两个国家的社会和政治特征得以糅合在一起的“自主地带”。
    他还指出，国家的疆界必须像更接近其中心的区域一样，被看成是国家的重要组成部分。因为“国界”为国家力量的表征和尺度。他认为，疆界是国家的动态向度，凡是强大的国家均致力于扩张它的空间范围，而衰败中的国家则局限于自然地理上容易捍卫的疆域。

关于国界，有学者有两种区分，一是传统国家的“边陲”，二是现代国家的国界。
    “边陲”在政治地理学中有双重含义。既可以指两个或更多的国家之间具体类型的分界；还可以指一个国家中，人口聚居区与无人居住区之间的分界。从这可以看出“边陲”是属于国家版图之内的，只是该地区处于国家的边远地区，人口稀少，与中心区域隔得相对较远，国家中心区的政治军事控制的权威可能相对较弱。
    而现代国家的国界，就是使两个或更多的国家得以区分开来的地理上的分界线，也就是使国家的主权得以区分开来的分界线。在这个分界线以内的群体还是隶属于这个国家中央权力机构的日常的行政管辖范围。

国界的确定是现代国家的一个重要特征，传统国家有边陲而无国界。现代国家对国界的治理，有着高度集中的行政等级体系，这种行政力量和监控力量，与这种要求所需的领土边界直接对应起来。而这种行政力量与监控能力的实施，表现了国家对主权的充分行使。只有当国家对其边界的领土进行垄断性的主权控制，包括定界、勘界、边界地图测绘、对边界进行法律管理和法律监控，才称得上是现代的国家。
    这一观点为近代中国史学界所采纳，如顾颉刚即认为传统中国，甚至是直到近代民国时期的中国，亦尚未形成明晰的边界概念。
    1939年，顾颉刚在著名的论文《中华民族是一个》中呼吁：
    

务使一方面杜绝帝国主义者的阴谋……使得中原和边疆可以融为一体，使得将来的边疆只是一条国土的界线而不再是一片广大的土地……

顾颉刚对传统中国的边疆与边界的这个著名论断，为顾氏以后的诸多历史地理学家所认可，这种观点若置之于更早的历史时期，当有相当道理，惟至清代康熙朝以后，已经开始显著地改革。边境概念逐渐形成，边界亦逐步明晰。
    实际上，即使是在没有足够精良的手段进行领土与国界测绘以前，至少在观念上，清朝是明确知道固定的国界是两个主权国家之间政治、法律的分水岭的。清朝是一个历史悠久的官僚体制的国家，拥有各种权力去划定一个国家的领土面积。清朝与其他东亚邻国的外交关系记录中多次提到确切的国界。

例如，清、越之间即曾产生有划界之争，1805年，清朝和越南之间发生领土纠纷时，就提到该争议地区自古以来就是中国的领土：
    

“谕军机大臣等、临安府所属六猛地方。久隶版图。从前安西黎维祁阮光平时。两次恳请申画地界。俱经驳饬有案。今该国兴化镇目、忽递送传词。欲其外附。实属无知妄为……”

而清朝在1782年和1792年，曾2次拒绝了安南国王关于划定边界的请求，并认为，清朝和安南之间的边界，是沿着云南省，属于自然边界，不用重新划定。史料记载：
    

“据富纲奏安南国呈送咨文一件。内称有内地游民混越占认界址，改名内隶，申请分画等语……殊属不知事体。安南与临安边境接壤，中外界址，本自井然，并无淆混。至沿边六猛地方，自隶入版籍以来，迄今百数十载，历年久远，所辖寨名粮额，均有册籍可稽，无从混入尔国所管夷地。且尔国所属之界址，如果未清，必系尔国之土民，藉端影射，希图漏尔国租税。祇应自行察核，不应向内地呈请申画也。况天朝抚绥万国，似此边界毗连处所甚多，从未有因地界不清。率请申画者，今尔国如此渎请，皆缘僻处遐荒，不谙礼法所致……念尔国臣事天朝，素称恭顺，是以不即具奏。今将边境版籍所载六猛管辖各寨落，开单明白宣示。即知云南省之沿边疆界，天然判分，本无未清。而该国所请申画之为冒昧也……”

    由此可见，当时清朝方面认为中越边界已然明确划分，无需以边界模糊为由重行分割。清、缅之间亦有同样性质的界务纠纷，1807年，清朝官员直接告诉缅甸国王，中缅之间的边界是十分清楚的，并认为缅甸的地方官对中外边界很无知。这个领土争议到1809年还没有得到解决，清朝认为中缅边界地区有固定的边界，坚决地拒绝了缅甸地方官员关于中缅共同管辖该争议地区的提议：
    

“……伯麟奏接到缅甸四大万头目来文，饬令永昌镇府驳回缘由一摺。所办甚是。边徼地方设有定界，断无天朝外夷均相管辖之理。该督以该大万此次禀帖所开九龙江地方原是天朝与该国所管之地。实不成话……”
    

如果说中越、中缅关系中对国家疆界的认识还带有传统朝贡体系的特征，清朝与英国、葡萄牙在澳门的界务之冲突与辩论，则体现出清朝将其领土观与边界性质的界定纳入近代西方标准或试图与其接轨，以为本国领土之合法性证明的努力。
    

“谕军机大臣吴熊光等奏，英咭唎国夷兵擅入澳门一事。英咭唎国夷人藉称大西洋国地方被法兰西占踞。该国因与大西洋邻好，恐西洋人之在澳门者被法兰西欺阻贸易。辄派夷目带领兵船前来帮护。
    所言全不可信，而且断无此理。现在先后到船九只，皆带有炮械火药等物，竟敢湾泊香山县属鸡颈洋面。并有夷兵三百名公然登岸。住居澳门三巴寺、龙嵩庙、分守东西炮台。实属桀骜可恶。
    该督等现将该国夷船停止开舱。派员剀切晓谕，俟夷兵退出澳门方准起货。并称该夷人若再延挨，即封禁进澳水路，绝其粮食。所办尚是但究竟如何严切晓谕及现在作何准备之处。全未奏及，所办太软。
    边疆重地，外夷敢心存觊觎。饰词尝试，不可稍示以弱。此时如该国兵船业经退出澳门则已，如尚未退出，吴熊光即著遴派晓事文武大员前往澳门，严加诘责。以天朝禁令綦严，不容稍有越犯。
    大西洋与法兰西彼此构衅，自相争杀，原属外夷情事之常，中国并不过问。即如近年缅甸暹罗二国互相仇杀，节经叩关求援。大皇帝一视同仁，毫无偏向。至于中国外藩，自有一定疆界。
    试思中国兵船从无远涉外洋向尔国地方屯劄之事。而尔国兵船辄敢驶进澳门，登岸居住，冒昧已极。若云因恐法兰西其侮西洋，前来帮护。殊不知西洋夷人既在中国地方居住，法兰西焉敢前来侵夺，以致冒犯天朝。即使法兰西果有此事，天朝法令具在，断不能稍有姑容。必当立调劲兵大加剿杀，申明海禁。又何必尔国派兵前来代为防护。若云洋匪未净，欲思效力天朝，尤属无谓。海洋盗匪屡经剿办，不过东窜西逃。既经兵船四路擒拏，不日即可歼尽余孽，又何藉尔国兵力乎。看来竟系尔国夷人见西洋人在澳门贸易，趁其微弱之时，意图占住。大干天朝厉禁矣。
    尔国臣事天朝，平素遣使进贡，尚称恭顺，乃此次无知冒犯，实出情理之外，本当即行拏究，姑先明白晓谕。尔若自知悚惧，即速彻兵开帆，不敢片刻逗遛，尚可曲恕尔罪，仍准尔国贸易。若再有延挨，不遵法度，则不但目前停止开舱，一面即当封禁进澳水路，绝尔粮食，并当调集大兵前来围捕，尔等后悔无及。
    如此逐层晓谕，义正词严，该夷人自当畏惧凛遵。吴熊光等仍当密速调派得力将弁统领水陆官兵整顿豫备。设该夷人一有不遵，竟当统兵剿办，不可畏葸姑息。庶足以伸国威而清海澨。此于边务夷情大有关系。
    该督抚不此之虑，而唯鳃鳃于数十万税银往复筹计，其于防备机宜、全未办及。吴熊光、孙玉庭均懦弱不知大体，且吴熊光充当军机章京有年，曾经擢用军机大臣，尤不应如此愦愦。吴熊光、孙玉庭著传旨严行申饬，伊等此次来摺。仅由马上飞递，亦属迟缓。此旨著由五百里发往。著吴熊光等即速遵照办理。并传谕常显知之。”

上文提到的英国军队入侵澳门，清朝皇帝的圣旨中，清朝皇帝明确表示葡萄牙人在澳门，是在中国地方居住。并且明确表明“澳门系天朝地界”，并指责英国军舰，明明知道澳门周围的海域是“中国海面”，还擅自侵犯。
    这表明清朝皇帝内心认定英国军队在澳门是一种“擅入内地”行为，是一种私自入侵中国领土的行为。从侧面也可见，清朝把他们的政治和军事权力范围控制在一个精确的地域上。

清朝明确表示“领土”的含义在乾隆帝颁布的一道圣旨可见。1793年，乾隆皇帝拒绝了英国要求割让中国的两个岛屿作为贸易站点的请求，圣旨这样写道：
    

“天朝疆界严明，从不允许外藩人等稍有越境，尔国欲在京城立行之事，必不可行。又据使臣称于求相近珠山地方小海岛一处，商人到彼，即在该处停歇，以便收存货物一节。尔国欲在山海岛地方居住，原为发卖货物而起，今珠山地方既无洋行，又无通事，尔国船只既不在彼停泊，尔国要此海岛地方，亦属无用。
    天朝尺土俱为版籍，疆止森然，即岛屿沙洲亦必划界分疆，各有专属。况外夷向化天朝交易货物者，亦不仅尔英吉利一国，若别国纷纷效尤，恳请赏给地方居住、买卖之人，岂能各应所求，且天朝亦无此体制。”
    

在帝国疆域扩张，国家治理日渐巩固的过程中，频发的边界纠纷，严重扰乱边界秩序，这促使清朝统治者开始关注边界地图的地图测绘活动。
    康熙帝对全国的地图绘制活动非常热心，而且为了对本国领土边界范围有更加确切的知悉，清朝耗费十几年的时间，委派西方传教士，运用先进的绘图技术，绘制全国地图，以增强其帝国治理的能力。

根特木尔世代居住在西伯利亚尼布楚。1653年，当俄国哥萨克人到达根特木尔居住的地方时，为了避免向俄罗斯纳贡，根特木尔离开祖先世代居住的地方，逃到清朝控制的满洲南部地区。
    根特木尔离开之后，俄国哥萨克人占据了他的生存地。后来根特木尔与清朝一起反击俄罗斯的侵略。但是在1666-1667年，他又从清朝的军队逃走，将自己和其他40名家族成员置于俄罗斯的统治之下。后来又有300多名其他部落民众也跟着他，进入俄罗斯的控制。

康熙帝对根特木尔逃离一案尤其重视，强烈要求俄罗斯返还根特木尔等逃人：
    

“朕以为尼布潮、雅克萨、黑龙江上下及通此江之一河一溪，皆我所属之地，不可少弃之于鄂罗斯。我之逃人根特木尔等三佐领及续逃一二人，悉应向彼索还。如鄂罗斯遵谕而行，即归彼逃人及我大兵所俘获招抚者，与之画定疆界，准其通使贸易。否则尔等即还，不便更与彼议和矣……”
    “……并以先年逸去根特木尔归我。乃背前约，入我边地，扰害打虎儿索伦，焚劫飞牙喀、奇勒尔。今故命将出师永驻额苏里。尔若离我边境，还尔本土，以逋逃来归则已，否则，我亦纳尔逋逃，即往来之人亦必擒戮……”

    康熙帝明确表示，如果根特木尔问题没有得到解决，清朝拒绝与俄罗斯进行更多的贸易和外交关系，清朝要求根特木尔必须回国，边界地区必须维持和平康熙帝如此在乎根特木尔，是因为根特木尔案件与清朝帝国的安全利益密切。但相比之下，除了对根特木尔及其部落的担心，对明确中俄疆界，建立有效边境控制的考虑则是其更深层次的考虑。
    

1685年的朝鲜参务案则更直接地危及测绘人员。清朝协领勒楚和他的一帮手下，奉康熙帝的命令，调查长白山的边界地区的地形，并绘制边界地图。勒楚一行人等来到一个叫三道沟的地方，这个地方靠近鸭绿江边。
    而就在同时，有一批朝鲜人非法越界三道沟，因为三道沟盛产高质量的人参，他们在三道沟采集人参。这28个人都是中朝边界地区的边民。当时清朝官员发现了非法入侵者，双方发生战争。最终结果是朝鲜人开枪射杀了一个清朝官员。清朝官员向皇帝报告了这起边界纠纷案件。
    

“礼部议覆，差往朝鲜国审事、护军统领佟宝疏言：朝鲜国王李焞，前屡次获罪，俱荷皇上洪恩宽宥，理应益加恪慎。乃平日不将人民禁饬，以致韩得完等二十八人，违禁越江采参。复擅放鸟枪，将钦差绘画舆图官役打伤，殊干法纪，请将该国王罚银二万两，以警疎纵。”

这件事情就成了朝鲜与清朝之间非常严重的外交事件。朝鲜国王知道了清朝官员在边境地区被本国越界采参的边民杀死的事件后，非常惊慌失措。国王让人去调查事件发生具体情形。

“礼部题，……有奸民韩得完等违禁采参，擅放鸟枪，杀伤官役一案。皇上始遣大臣严讯。犹念小民犯法，其主或未之知。仅以约束不严，罚锾示警。”
    “刑部等衙门题，朝鲜国韩得完等二十八人，犯禁采参、鸟枪打伤绘舆图官役，应将为首韩得完等六人，及为从金太成等二十二人，俱拟立斩。其约束不严，失于觉察之咸镜道节度使尹时达，平安道观察使朴尚，咸镜道观察使李秀彦，三水郡守李观国等，应各降革调用有差。韩得完等六名著处斩立决。金太成等二十二人，俱从宽免死，减等发落……”

最终所有的越界的罪犯都被处决，还有两个地方官员被免职，五个官员被降级。朝鲜国王李焞特地致信康熙帝：
    

“臣忝守外藩，奉职无状。从前边民屡越疆界，触犯宪典，辄蒙恩宥，恒怀感惧，时加严饬。不意边地奸民见利忘生，冒禁采参，其罪已不容诛，况将绘画舆图官役，放枪伤害。致烦遣官降敕，严加警责。臣惶恐震越，无地自容。会同敕使，将各犯韩得完等二十八名严行鞫讯，并按律拟罪，恭候圣裁。

这两次案件非常明确地提示着控制边界人口流动的重要性。边界纠纷的频发让康熙帝明白，为了限制边界地区的人口流动，更为了从根源上杜绝边界越界事件，必须尽快划定边界，其中既有主权观念的需要，更是实际治理的当务之急。
    因为边界线一旦划定，双方的各自管辖控制的领土区域就非常明确，有利于加强边界线内外的人口的管理。从此，全国范围内一系列的国境地图测绘项目开始以更大规模和规格迅速展开。

康熙帝很早就有认识到地图的政治价值，并将帝国的地图绘制工作提高到了空前的规模。他从耶稣会士那里学习到测量技术，学习几何学，学习测量北极星高度的经纬度测量法，学习如何测量悬崖的高度等。
    在噶尔丹战争结束后，他委派耶稣会士为他绘制一幅皇舆全览图，这个地图囊括了整个帝国统治区域。清朝致力于广泛地实地测绘、测量和边界控制，力图把所有帝国内的事物都置于帝国的控制之下。

据1736年法国杜赫德所著的《中华帝国志》记载，1700年，康熙帝先命令耶稣会士绘制了北京附近的地图，并且康熙帝亲自校勘，认为这个地图技术相当准确，“远胜旧图”，才开始让他们制作全国各省地图。
    1707年，康熙帝让耶稣会士制作了一幅长城地图，这个地图也绘制成功。耶稣会士开始通过实地测量绘制满洲地图、热河地图、黑龙江的地图。接着他们绘制了北直隶地图，这些地图的准确性也经过了康熙帝的检验。
    1710年，开始在人烟稀少的领土绘制地图。最后，耶稣会士调查中国其他省份，通过各种天文和地理测量，总共确定了641个地区的经纬度。地理学家翁文灏认为这一工作非常重要，为前所未有之重要贡献：

清朝绘制全国地图，耗费了大量人力物力。康熙帝向传教士表示，绘制全国地图这件事“对国家至关重要，将不惜一切代价使之成功”，并选派官员督办，让地方官员配合传教士的实地测量活动，同时提供测绘所要求的一切物资耶稣会士张诚在日记中描述： 
    

皇帝派耶稣会士实地绘制两河之间地区的精确地图，以便他能随时看着地图，考虑如何重建此地被冲毁的一切，确定在何处修筑新堤，在何处开挖引水沟渠。皇帝命令安多、白晋、雷孝思和巴多明诸位神父绘制这一平面图。
    皇帝陛下向他们提供了完成这项工作所需要的一切物品，并命令两位官员，一位是宫廷大臣，一位是钦天监监正，督办，令其寻访精明强干的土地测量员，绘图员和熟知当地地理风貌之人……
    1710年7月22日，皇帝命传教士向萨哈连乌拉进发。因为俄国人从稍西的尼布楚顺流而下只须数日即可进入大清的疆域。为了防止与俄国人接壤的边界，皇上已经诏令在江南建成一座城，名为萨哈连乌拉和屯（黑龙江），由一名副都统（满语称之为梅勒章京）率八旗兵驻守。
    ……是图于12月14日制成，尽管图上颇多空缺，皇上仍感到满意，因为这使他得以了解这块新的领地，而该地对于大清的安宁是如此重要。

此段日记描述的测绘活动，体现了清朝一边在边界地区测绘，一边还要维护该地的安宁，防卫俄罗斯的入侵。边界地图测绘与领土主权的维护实际上一个双向互动，主权观念的兴起促成了地图测绘的项目，而地图测绘的精确化，又使得主权的边界从模糊变得明晰。
    边疆地区的测绘也大致如此。但是，由于西藏地区比较特殊，可能是基于政治方面的考虑，皇帝没有委派西方传教士亲自实地测量，而是派自己的人接受训练之后，再去实地测量。

“对于西藏，虽未能由耶稣会教士用同样的方法进行，但至少是根据多种确切的资料编绘，并由皇上直接派遣几名鞑靼人去西藏测量了旅程距离，这几名鞑靼人实现接受过传教士必要的训练，懂得数学知识。”
     “朝鲜地图是取自该国王宫内所藏地图，在两国边境上有传教士校正……”

在《皇舆全览图》的制作中，运用了先进的科学绘图技术，而利用这种技术绘制出来的地图，既扩展皇帝的视野，同时也限制了皇帝的视野。扩展皇帝视野，是因为清朝皇帝开始对自己的统治空间领域有明确的认知，而限制视野是因为，在那些不能详细调查的地区，或者那些信息不够准确的地区，地图上必须被空着。
    在《皇舆全览图》中，长城以外的西北边界地区是空白的，准噶尔地区的地图，也只包含了几个地名、粗略的山脉和河流，还有很多空白的地区。因为清朝直到1720年代才控制整个地区，1760年后，清朝征服新疆后，清朝地图上这个地区的地名数量才剧烈增加。

地图作为一个知识传播的途径，的确是一个矛盾体。一方面统治者希望地图能够尽量详细，因为越详细的地图，就越能够了解自己所控制的领域。但是统治者又不希望地图过于详细，因为一旦地图内容过于详细，当地图被印刷并被广泛传播后，地图也为其他人打开了视野，这种空间内容的暴露，对统治者来说，可能成为一种威胁。
    所以统治者限制地图的印刷和传播。即使在今天，各国对地理图像的控制还是很严格的，因为现在的地理信息技术处理的地理图像有时准确得让国家军方人员感到紧张。所以地图不管是古代还是现代，都被统治者强力控制，视为国家安全控制的重要手段，反之，亦因其重要性突出，而成为国家主权与治权的象征。

地图在清朝创建帝国和民族国家的作用重大。从广义上来说，地图的绘制在欧洲的发展是与民族国家意识的兴起紧密相关的，使用天文科学制图技术，地球上的具体的地点与其他地点的相对关系，都被绘制在地图上，很形象的描绘了国家领土范围的有限性。在这种情况下，要划定固定的边界，使用相当精确的比例尺来绘制地图，就变得非常重要了。
    
    
    越是边界地区的控制，越需要非常精确的地图，同时，越精确的地图，越能够反映边界地区的全况，从而更有利于边界的控制和管理。在这种新型技术方法下绘制出来的地图，是现代民族国家即有明确边界的主权国家，对其所拥有的主权的一个重要的证明。

在17世纪末18世纪初，像欧洲其他国家一样，清朝开始划定帝国的边界。但是限定一个帝国的具体管辖领域——划定全国地图范围，包括边界地图的绘制，需要有相当强大的行政控制力，需要拥有对比例尺地图知识相当了解的人才投入，需要强大的资金支持。
    康熙帝委托法国传教士开展大规模的实地测量，绘制地图活动，这项实地测量地图绘制活动覆盖了全中国，包括边界地区。在1717年至1726年间，绘制成了皇舆全览图。
    皇舆全览图是一部使用欧洲绘图技术绘成的地图。康熙帝绘制现代科学的比例尺地图，能够准确的反映自己统治领土范围的确定，并且满足于帝国控制的需要——军事需要和宣誓国家领土主权。

对清朝的统治者来说，充分利用先进的科学绘图技术来绘制全国的地图，将自己管辖的空间画成一个有边界的帝国，通过比较先进的制图技术，可以提高地图的准确性——地图能够以前所未有的精度来呈现清朝统治者所控制的地区。
    作为进行国内控制的一种武器，利用地图，清朝统治者就能够准确的知悉其统治领域的资源和边界，非常有利于其庞大帝国的治理。
    清朝的地图作用有很多，一是清晰边界地形，以提高防御工事，维护疆域边界前线。二是确定管辖区内的国内和国际的司法管辖权。三是明确财政负担，让每一个官员都知道哪里应该收税。

尽管清朝的边界地图呈现出的是地理空间的面貌，但附着于其上的法律控制，则更多地针对人，而非土地。因为在国家边界地区画一条边界线，就可以适用法律禁止其他人未经许可私自穿越，统治者就可以结合法律控制人群（包括难民、游牧民族、部落、商人及其他可能移动的人群）的流动。
    通过测绘地图，可以进行土地地籍测量，人口普查，可以通过各种新的方式来固定人民，固定土地。地图和边界法律的结合，可以成功地限制了边界人群的流动性。

清朝在近代与外国交往过程中，有着相当清晰的边界意识，通过绘制地图，明确自己的主权管辖行使范围，并通过各种法律手段和措施去限制边界地区的人口流动，以维护国内最大的政治稳定。
    传统史学大多认为，中国历史上主权观念淡薄，从而没有形成明确的“国界”概念，而只有模糊的“边疆”的观点。至少到18世纪，这一现象已然得到根本改变，疆界与主权地日益明晰，从某些方面意味着清帝国已经迈向朝近代国家转型的道路。