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摘要：南海问题事关中国的主权和领土完整，也有维系中国与地区国家关系、考验中国与美国如何共处的体系性意义。南海问题的解决，必须使政治、经济和安全关切均衡地得到保障，必须寓于地区体系的建设之中，方能化解中国与南海诸国、中国与美国之间可能的冲突，实现和平发展。 关键词：南海问题；体系思路；搁置争议；政治、经济、安全均衡 自20世纪90年代初以来，中国对南海诸国的政策就考虑到了经济与政治的统筹安排。例如2002年11月正式确定建立中国—东盟自由贸易区的《中国东盟全面经济合作框架协议》和建立政治信任关系的《南海各方行为宣言》同时签署，就是这一思路的代表。①但在安全领域，中国与南海诸国的关系却面临严峻的考验，特别是自2009年以来，相关争端国纷纷违背《南海各方行为宣言》第五条关于“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”的准则，采取各种侵犯中国主权的行动。在美国高调宣称“重返”东南亚的背景下，②2010年以来的地区安全形势更为扰攘不安。在这种新的形势下，如何看待中国的南海政策，过去的政策是否成功，未来应该怎么办，等等，都是迫切需要反思和回答的问题。而要回答这个问题，首先要认清南海问题究竟是什么性质。 一、南海问题是主权问题，更是一个地区体系问题 最近一些年来，当人们谈论“南海问题”时，首先想到的是南海领土主权和海洋权益受到侵犯、威胁和损害的问题。这无疑是事实。无论是从历史传承还是国际法律来看，中国在南海的传统水域权利、岛屿礁石等领土主权、领海权和大陆架及专属经济区权利都有充分的依据。各个南海邻国提出的要求既不合理也不合法。③但如果仅从处于邻国觊觎的领土的角度来看待南海，显然偏于狭隘。因为，如果以此作为处理南海问题的出发点，有可能产生严重的失误，最终损害中国的国家利益。 对南海问题的认识必须站在地区体系的高度，这是由东亚自身的历史决定的。在西方文明东来之前，亚洲区域内已有自成一体的体系，这个体系由陆上和海上两个部分构成。在海上部分，由于中国历来将登陆港口选在东南沿海，南海便成为保持这个体系畅通的重要通道。远在唐代就有诸多南海国家赴长安朝贡，至明太祖和明成祖时期，与中国保有朝贡关系的仍有安南、暹罗、爪哇、琉球、日本、西洋、苏门答腊和占城诸国。④朝贡贸易带动了地区经济的发展，使地区通过海洋、沿海地区和港口城市等纽带而联结成一个整体。⑤1511年葡萄牙人攻下马六甲之后，中国与东南亚各国的朝贡贸易才渐趋衰落。⑥ 虽然中国与南海诸国之间建立了紧密的经济关系，但这个体系中不仅政治依附关系较弱，军事安全关系更为淡薄。这与朝贡体系的陆地部分殊为不同。⑦唐代南海诸贡国中，除林邑国因邻近唐朝，政治上属于臣属关系，其他南海诸贡国对中国并无政治上的附属关系，仅借朝贡之名行贸易交往之实。⑧而至明清两代，始对南海诸国的政策有转向政治和安全考虑的趋势，特别是政权的稳定和安全，⑥238但明帝国体系内贸易极一时之盛的根本原因在于明朝对贡船实行免税政策，才吸引东南亚诸国纷纷派遣使团。⑥以郑和下西洋为例，尽管其“肃清海氛的追求是明显的，宣扬明朝德威的愿望亦甚显，但经济作用也是不可全然忽视的”。郑和七下西洋，虽有靖清海盗、扶弱抑强和维护秩序之举，而且这些行动也树立了明朝的威望，保障了中国、南海和西洋诸国之间的海道畅通，但从活动的整体状况来考察，其数量相当有限。因而，在朝贡体系的海洋部分，中华帝国除了少数几次以武力出征安南等地之外，实际上从来没有像后来的西方殖民者那样严密地控制周边国家。⑨ 中国与南海诸国之间这种重经济、轻安全的关系既有其优点，亦有其缺陷。一方面它使中国与南海诸国处于一种和平关系之中，“处于东亚国际体系中心的中国从未将东南亚地区作为版图扩展的对象，而只是希望东南亚地区在政治上的‘臣服’，在文化上接受中国文明，在贸易上加强往来”，另一方面也因为中国对这些国家没有进行强有力控制，特别是领土征服，这些国家对中国的依赖性也不高，所以当西方殖民者到来之后，朝贡体系很快便解体了。⑨64 而且，这个体系在疆界问题上的松散性在西方殖民者带来的以条约定疆界做法的冲击下，造成一系列问题，特别是当东南亚国家走向主权独立和建设现代民族国家之时，疆界问题便成为它们彼此之间以及它们与中国之间的一个极为敏感和重要的问题。其中，海域划界更因为东南亚国家的沿海和岛屿特征和争议地区潜在的石油或者其它矿产品的价值，⑩在亚洲经济发展对能源和资源的不断提高的需求面前，变得更为突出和棘手。随着亚洲各国陆上边界纠纷逐步得到解决，亚洲各国之间的海上争端日益突出。 可见，传统东亚体系的快速崩溃有两个原因：一个是中国无法提供足以与西方贸易体系抗衡的新贸易体系；二是南海国家无法在西方的武力征服面前得到足够的安全。无论17世纪面对荷兰，还是18世纪面对英国，由于与南海诸国政治关系松散，清政府都没有在经济上和军事上对受到侵略的南海国家提供所需的支持和帮助。就连唯一一次使用军事力量维护宗藩体系的中法战争也是“打胜仗而签败约”，以失去千余年对越宗主权的结果而告终。(11)中法战争的例子鲜明地揭示了尽管近代中国仍然希望能够在宗藩关系的框架内来处理藩属国与西方的关系，(12)但由于根本无力或无决心为自己的藩属国提供安全保护，居然把军事上的胜利最终变为外交上的失败。 如果传统东亚体系的崩溃能给今天以启示，那么最不应该遗忘的就是传统体系的崩溃与中国作为中心国家在安全维护上的无所作为有极大的关系。地区体系的建立与崩溃都取决于南海诸国的经济和安全能否得到保障。要真正赢得南海地区的和平与稳定，就必须认识到中国的安全寓于整个地区的安全之中；任何解决南海问题的方法都必须从维护体系安全的角度出发，才能达到最终维护中国安全的目的。 二、南海问题也是一个国际体系变迁的问题 南海是大国权利的过渡地带。中国从南海不断败退的历史正是西方势力不断从南海向亚洲大陆侵略的历史。西方列强从海上东来之时，正是明朝盛极一时的海上力量往大陆回缩的时期。此后至1840年鸦片战争近三个半世纪，南海逐渐为西方殖民者以及后来的日本侵略者所控制，而中国逐步退守大陆。二战后，一方面是东亚民族解放运动的成功迫使西方势力由陆地向海洋收缩；另一方面是冷战格局下美国极力在南海诸国中结交盟友，遏制共产主义阵营。在“丢失中国”和在陆地战争的两度失利（朝鲜战争和越南战争）之后，美国沿着亚洲大陆边缘构建了庞大的同盟体系。这一同盟体系在冷战结束后非但没有解体，反而被不断加固，最根本的原因就在于中国正在呈现的重返海洋的势头。美国将中国海权的发展视为挑战其霸权的先兆，力图阻止中国回到海洋，将中国困在大陆，中美这一较量带有全球体系变迁的意义。在这一战略较量中，南海是主要空间，南海问题为美国提供了左右拨弄的由头，南海诸国则成了美国极力争夺的盟友。 1、南海是美国维护其霸权的前沿 美国崛起为大国的历史就是越过太平洋和大西洋向欧亚大陆投送力量的过程，所依凭的是强大的美国海权。正因如此，美国最大的战略恐惧就是“一个处于支配地位的陆权国家也会成为世界上占据主导地位的海权国家”。(13)美国从自身经验出发，将东亚海域看作中国是否要接替美国霸权的始发地。20世纪90年代以来，美国的战略就是要防止中国在东亚海域形成“非对称优势”，从而将美国力量“拒止(deny)”在东亚海域之外。在美国看来，中国一旦控制第一岛链内的东亚濒海地区，将对美国在西太平洋的优势和美国在东亚战略防御圈构成重大挑战，东亚地区的势力均衡将被打乱，自麦金莱和罗斯福以来美国在东亚的“门户开放”政策将被终结。因而，美国及其东亚盟友不会坐视中国享有拒绝美国自由进入东亚的能力，不能接受中国取得在东亚濒海地区的制海权。(14)美国陆军战争学院战略研究中心主任克里斯托弗·皮尔逊提出的“珍珠链”一说更是明确显示连接中国与中东和非洲的海上交通线是美国至为关注的一线。(15)皮尔逊的说法因“珍珠链”一词而广为流传。 2、美国海军战略设定的作战空间覆盖南海 苏联解体后，美国享有了对海洋、太空和空中等全球所有公共空间(global commons)的控制权，在可见的未来不会有哪支海军能够在大洋上与美军一决高下，但美国仍然面对着来自尚不能完全控制的“争夺区”(Contested Zone)的威胁。(16)“争夺区”就是海军语汇中的“濒海地区”(littoral seas)。1992年和1994年美国海军《由海向陆》和《前沿存在…由海向陆》两个战略文件(17)提出美国海军在冷战后的主要任务是进行远征作战，在世界濒海地区保持强大有效的前沿存在，确保无论在和平时期、危机时期还是战时，都能对危机和地区冲突做出快速反应，从濒海地区把力量投送上陆，对陆地事务施加影响。美军关于“濒海”的简易标准是离岸650海里之内且在美国海军力量打击范围之内的，都属濒海。(18)在西太平洋，以关岛为中心的1,500海里半径内，即大约3小时飞行时间或2-3天的海上航程的这段距离，都在美国海空力量打击范围之内。无疑，中国大陆也是美国濒海战略设定的作战空间。 “9·11”事件之后，美国给予本土防御前所未有的重视。但是，美国的本土防御并不是专注美国本土，而是以本土为中心点向外扩大纵深。2005年的美国国防战略报告要求尽可能地及早、在安全的距离上与敌人作战。(19)纵深防御理念进一步强化了濒海战略理念，因为成功的本土防卫越来越依赖于美军在濒海地区的成功，只有从濒海地区控制陆地，或者从濒海登上大陆，才能消灭立足于陆地上的敌人。2010年5月美国新的“空海一体战”概念，进一步明确了以中国为假想对手，以东亚海域为假想作战空间的意图。(20) 将美国濒海战略与中国近海防御战略相比较，就会发现无论是在空间上还是时间上，两者都是大致重叠的。在中国近海防御战略中，近海的主要范围包括“黄海、东海、南海、南沙群岛和台湾、冲绳两侧之海域，以及北太平洋地区”。(21)1997年版中国人民解放军《军语》规定：“中华人民共和国的近海包括渤海、黄海、东海、南海和台湾岛以东的部分海域。”(22)在时间范畴上也可看出，在出现新的、能与美国在大洋上角逐的海军、美国在大洋上的制海权受到挑战之前，或者在美国准备和平地放弃其霸权之前，濒海战略将不会被抛弃。这大致与刘华清为中国海军制订的现代化计划—至21世纪中叶建成一支蓝水海军相吻合。 3、除了权力竞争，南海也是美中规则角力战的中心舞台 美国拒不批准已经拥有153个成员国（截止到2007年2月）的《联合国海洋法公约》，藐视《联合国海洋法公约》第301条和第58条第3款中规定的专属经济区的军事活动至少应该遵守“和平目的”和“顾及沿海国的权利和义务”两项原则，顽固地认为“任务部队的机动、飞行行动、军事演习、监视、情报收集活动和军火试射”等军事行动在待遇上应等同于铺设海底电缆和管道这样的和平利用活动，完全无视这些军事活动对中国行使海洋法公约赋予的专属经济区权利和中国国家安全带来的威胁。自上世纪90年代后期以来，美国进行海洋测量和监视的各种特种船只，就在北起青岛外海，南迄南沙群岛的广阔的中国专属经济区频繁活动，活动的频率与美国冷战时期对苏联的侦察监视活动相比有过之而无不及。2001年“EP-3”事件和2009年“无瑕号”事件就是美国不断挑衅玩火所导致的恶劣后果，这两个事件也都发生在中国南海地区。与美国的行为和言辞形成鲜明对比，中国在海洋秩序上更强调尊重主权原则，强调国际法律框架，而美国则强调不加限制的航海自由原则，强调按照美国的单边原则行动。 美国作为远离欧亚大陆的国家，它对欧亚大陆事务发挥影响力的主要方式就是在欧亚地区寻找盟友；而中国若失去南海诸国，就会被困锁在大陆上。尽管南海诸国都是中小国家，但它们在中美较量中所能发挥的作用却不容轻视。如上所述，中美之间无论是权力还是规则领域的斗争，在空间上首先都汇聚在中国近海地区，南海是其中的一部分。所以，南海问题是美国与中国之间角力的舞台，南海问题的未来走向无疑是牵动全球体系变迁的重要事件。 三、经济、政治与安全关系一体的体系建设是解决南海问题的根本途径 中国南海政策的着眼点在于建立政治信任，这一条是十分明确的。2002年中国签署《南海各方行为宣言》时，时任副外长王毅指出：“如果说建设自由贸易区标志着中国与东盟的经济合作迈上了新台阶的话，签署有关南海的行为宣言则标志着中国与东盟的政治信任发展到了新水平。”(23)但近两年的形势也说明，经济领域和政治领域的发展并没有外溢到安全领域，或者说外溢效果尚不明显。南海形势的特点仍然是经济与安全保障相分离。(24)诚如新加坡前驻联合国常任代表马凯硕(Kishore Mahbubani)所指出的，“中国已经为与东盟关系打下了很好的基础，它需要更进一步，更上一层楼。”(25)现在需要做的就是使经济政治关系与安全保障趋于一致，那就是建设一个全面的地区体系。 1、继续坚持“搁置主权”思想 在南海问题上，应该避免两个局限，一个是避免控制南海的“零和”思维。传统西方地缘政治思想相信对地球关键地区的控制是确保国家利益的必要举措。(26)如果从这个视角来看待南海问题（马六甲海峡是最有代表性的），那么南海问题必然走向“零和”角逐。另一个是避免对明确边界的教条性追求。在传统东亚国际体系中，中国在边界问题上奉行的是模糊、弹性的“政治疆域”，而非西方通过条约切割的地理边界。(27)在西方殖民者东来之前，这种处理疆界的做法在一定程度上是体系维持和平的原因。而当西方殖民者东来后，纷纷利用其“条约”观念不断挑动划界问题，制造中国与体系内其他国家之间的嫌隙，19世纪70年代中英在中国传统藩属国缅甸划界问题上的冲突就是一个例证。(28)二战后殖民者在撤退之时，更是在边界问题上给前殖民地国家遗留下诸多的争端。另外，二战后欧盟的历史也显示，超越教条的边界思想，是消除战争根源的有效手段。所以，在南海问题上，就应该走“跨越式”道路，而不是一定要将安全与发展建立在所有边界都划分得清清爽爽的基础上，那不仅毫无必要，也只会令形势更为恶化。 早在1984年10月22日，邓小平就指出解决国际争端要“根据新情况、新问题，提出新办法”，并举“一国两制”和“共同开发”作为例子。在“共同开发”上，他点了钓鱼岛和南沙群岛。他指出：“一个办法是我们用武力统统把这些岛收回来；一个办法是把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年积累下来的问题。”(29)尽管邓小平并未就何以需要搁置主权做学理性的论证，但无疑他对现实有清醒的认识。在亚洲地区，主权问题是个高度敏感的问题。主权意识与民族主义情绪往往相互交织和共同发酵，(30)使各国在满足国内政治需求和国际关系需求之间保持均衡的问题上都面临很大的挑战。2009年越南民众冲击中国驻越大使馆，2008年中日东海协议在两国国内掀起的波浪都是鲜明的例证。而且，南海诸国目前在南海争端中享有事实上的有利地位，它们极力渴望中国承诺不使用武力和承认现状，以此抑制中国收复失去的岛屿和权益的意愿，(31)然而这是中国难以接受的。所以，作为解决问题的前提，搁置主权争议仍然是比较现实的做法，否则南海问题不是陷入僵局，就是爆发冲突。 2、切实推进共同开发，缓解地区能源不安全感 1990年12月中国总理访问东南亚后，“搁置争议、友好协商、双边谈判、推动合作”成为中国南海政策的指导方针。其中，“搁置争议”、“友好协商”和“双边谈判”大致是成功的，(32)但“推动合作”或者说“共同开发”显得滞后。邓小平当年讲“共同开发的无非是那个岛屿附近的海底石油之类，可以合资经营嘛，共同得利嘛。不用打仗，也不要好多轮谈判。”(33)但在实践中，中国与相关国家的油气合作开发进展不力，例如马来西亚对中方提议的共同开发反应消极。相反，越南和马来西亚等国纷纷招揽西方油气公司在中国的历史性权利线（九段线）内进行联合开采，意图使油气开发问题国际化，借经济利益撬动区外政治力量介入。 共同开发之所以进展缓慢，除了主权考虑外，另一个原因在于南海的能源潜力。在中国与南海诸国经济迅速发展的背景下，对能源的焦虑持续上升，这就使有关各方对共同开发能源带来的相对收益极为关注。特别是随着越南等同在南海所获取的能源资源在其整个国家能源供给量中所占比例不断上升，它们也许认为共同开发可能带来的损失会大于单边侵占所得到的好处。因而，在共同开发问题上，只有得到相关方的认可才能如期展开。但要使共同开发政策成为共识，首先要改变相关方对其利益得失的评估。而要改变相关方的评估，必须同时从两个方向着手，一是看收益，二是看代价。目前相关方肆意侵占南海油气的状况在于收益评估偏高而代价评估偏低。其次，改变相关方评估既要求中国有足够的实力来保障自己所主张的权益，同时又要有良好的沟通渠道，使相关方认识到这一点。只有当相关方对其收益和代价有了较为平衡的认识后，共同开发政策方有可能真正付诸实践。 所以，原则上要避免对能源安全的焦虑变成对军事安全的担忧，努力通过共同合作，沟通相关国家对能源问题的认识和探讨共同的解决之道，使各方都能在能源问题上有较充分的安全感。中国必须拥有强大的海上实力，令任何试图抢占中国油气资源者在采取行动时必须三思而后行，并为其行为付出相应的代价。在这种实力基础上提出具体可行的共同开发的方式，才有一定效果。具体而言，可以考虑争取以下目标：一是要争取与相关国家达成停止争议地区的国际招标、停止区外力量参与南海争议区开发的协议；二是对相关方已经与区外势力进行联合开采的争议地区达成新的分享协议；三是切实推进争议各方的联合开发，包括双边开发和多边开发。 3、安全上积极主动保障和平的航行自由原则 南海是共同利益之海，不是冲突之海。中国历届政府从来没有将南海划为自己的内湖，南海海域是开放性的海域。目前全世界1/4的航运量都通过这片海域，从来没有出现过因为中国的阻挠而使航运受到影响的事件。无论按照中国在南海的历史性权利还是《联合同海洋法》，中国在南海地区享有的主权和海洋权益与其他国家在南海上和平航行的权利都不矛盾。这为和平利用南海提供了相当坚实的信任基础。 与此同时，在海上安全秩序和“航海自由”原则上，不主动就会陷入被动。冷战结束以来，美国采取了更为灵活的策略，在维护既有同盟关系的同时，以保障全球海上安全为旗号，大力推进建立自愿性质的“联盟”，例如“防扩散倡议”(PSI)和“全球海上伙伴关系计划”（前身为“千舰海军”计划），得到相当多国家的支持。当一个宣称是促进合作的多边机制被提出以后，中国无论选择加入还是不加入都多少比较被动。具体如南海问题，美国虽然声称反对任何一方使用武力解决争端，但却持续点名批评中国军力增长，以此恐吓南海诸国提防中国，并借此积极倡导建立南海国际争端解决机制。(34)这对于中国来说，无疑已经形成压力。 因而，与其被动，不如主动，何况客观上也存在中国主动推动多边安全合作的可能性。首先，尽管总体上南海是中美较量的重要舞台，但在南海岛屿和权益的主权归属问题上，美国却是持刻意模糊的立场，目的是为其政策调整留下余地。其次，从南海国家的政策取向看，它们对中国有自己的认知和战略选择，不会在美国与中国之间进行简单的“选边”，也不会容许美国主导地区多边安全进程。在美国国务卿克林顿·希拉里在越南的讲话之后，越南副国防部长在接受中国媒体采访时声称绝不会与美国结盟来对付中国，即是作证。(34)再次，虽然中国一贯支持以东盟为主导的地区多边安全进程，但这并不等同于中国袖手等待东盟行动。中国可以在尊重东盟主导权的框架内就很多问题主动提出倡议，增加投入。例如，中国可以牵头组建维护南海海域海上航行安全的机构，构建南海海上安全的共同力量，与南海诸国在南海海域进行联合巡逻等。 总而言之，南海问题的解决必须本着体系性解决的思路，认清南海的体系性意义，给予政治、经济和安全手段同样程度的重视，最终赢得南海地区的和平与繁荣。 注释：①石家铸.南海建立信任措施与区域安全[J].国际观察，2004(1). ②东盟官方网站，http://www.aseansec.org/24842.htm＃Article-21. ③关于南海争端的起源和中国在南海的主权和权益，吴士存.南沙争端的起源与发展[M].中国经济出版社，2010. ④王日根.明清海疆政策与中国社会发展[M].福建人民出版社，2006:242. 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