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摘要：长期以来，藏学界和史学界对于民国初年设置的蒙藏事务局没有引起足够的重视，其中的重要原因就是史料的不足。本文利用近年刊布的原始史料，探讨民国初建、政权鼎革之际，蒙藏事务局对藏的施政管理，以说明在特定历史条件下，该局对维护多民族国家统一，以及民国政府对西藏行使主权和日常行政管理都起到了积极的历史作用。 关键词：民国；蒙藏事务局；西藏；管理 蒙藏事务局（以下简称蒙藏局）是民国初年设置的管理蒙古和西藏事务的中央机构，1912年7月正式成立，1914年5月建制撤销，改为蒙藏院。在这不算很长的两年时间里，正是民国初建、政权鼎革、政局混乱、西藏和蒙古地方的多事之秋，蒙藏局能够积极了解西藏和蒙古地区的情况，向民国政府适时地提出施政建议，同时，代表民国政府对这些边疆民族地区具体施政，做了不少有益的工作。这在当时特定历史条件下，对于维护多民族国家统一，以及民国政府对这些边疆民族地区（特别是西藏）行使主权和日常行政管理，都起到了积极的历史作用。这在西藏问题上，表现得尤为明显。 从历史研究的角度来说，深入探讨民国初年西藏地方和中央政府的关系，以及民国政府对西藏地方行使主权和日常行政管理问题，蒙藏局是关键的一环。但是，长期以来，藏学界和史学界对这个问题没有引起足够的重视，专门的论著一直没有面世。这其中一个重要原因是史料的不足。近年，笔者有幸见到了有关的一批史料，据以连缀成篇，作为引玉之砖，以期引起藏学界和史学界对这个问题的进一步深入研究。 一、辛亥革命后的西藏形势 蒙藏局是民国初年针对蒙藏地区严重动荡的政局，为加强中央政府对这些边疆民族地区的统一和有效地行使主权而设立的中央机构，是特定历史条件的产物。为此，先扼要说明辛亥革命后的西藏形势。 1911年10月10日，在中国历史上具有划时代意义的辛亥革命爆发。湖北武汉革命党人高举义旗，以武装斗争为中国历史上最后一个封建王朝——清朝，敲响了丧钟，在广大人民群众的支持下，成立了湖北军政府。在它的影响和鼓舞下，十数省先后宣布“独立”，脱离清政府。1912年1月1日中华民国临时政府在南京正式成立，孙中山先生就任临时大总统，清朝宣布灭亡。政权的更替，使中央政权对边疆地区的管理和控制能力显著降低，外敌乘虚而入，趁火打劫。 在这中国历史的大转折关头，早就对中国怀着侵略野心的西方列强乘机加紧了对中国的侵略，造成了中国的边疆危机，最严重的是沙俄和英国对我国外蒙古和西藏的侵略。 沙俄公然策动以哲布尊丹巴八世为首的外蒙古王公喇嘛进行分裂祖国的“独立”活动。几乎是与辛亥革命同时，1911年10月，沙俄将大批步枪和骑兵军刀交给了哲布尊丹巴叛国集团，又以加强驻库伦领事馆的安全防卫为名，派出一营步兵和数百名哥萨克骑兵，耀武扬威地开进外蒙古首府库伦。11月28日，4000余名全副俄式装备的外蒙古台站驿卒，在俄国军官的率领下，也涌进了库伦。30日，叛军包围了清朝派驻外蒙的最高官员——库伦办事大臣三多的衙署，交给他一份公文，称哲布尊丹巴已征调军队准备进京保护大清皇帝，要求立即发给粮饷，限3小时内答复。三多理所当然地予以拒绝，并欲设法制止叛乱。12月4日，三多被武装押解“驱逐出境”。12月28日，哲布尊丹巴在王公喇嘛的簇拥下，脱掉了披在身上的喇嘛裂装，头戴蒜瓣皇冠，身穿绣龙黄袍，举行了“登极大典”，宣布脱离祖国，建立“大蒙古国”，年号“共戴”，自称“大蒙古国多人公举之日光皇帝”。 与此同时，英国也在我国西藏加紧制造背叛祖国的“独立”闹剧。英国在鸦片战争中，依仗枪炮打开古老中国的沿海大门，逼迫清政府签订了一系列不平等条约，攫取了中国大量主权和财富，但其鱼肉中国的侵略野心，永远不能满足。侵占西藏、顺长江而下深入中国腹地，与对中国沿海的侵略形成钳形攻势，始终是其侵略中国总体战略的重要组成部分。1888年、1903—1904年，它两次武装侵略西藏，遭到了中国军民的顽强抵抗，没有达到罪恶目的。辛亥革命前夜，即1911年1月，它派出侵略军，侵占中国云南西北的片马。又乘中国辛亥革命政局动荡、混乱之机，于当年12月武装入侵中国的洛隅、察隅地区，吞占西藏属部。同时，又仿效沙俄，变换了侵略手法，在西藏上层僧俗中培植亲英势力作为代理人，图谋达到把西藏从中国分裂出去的目的。 辛亥革命爆发，西藏政局严重混乱，英国乘虚而入，加紧实施其侵略阴谋。清朝末年，中央政府治藏政策有误，驻藏大臣联豫对一些问题处理失当，加之英国阴谋策划，西藏地方当局与中央政府的关系严重恶化，导致十三世达赖喇嘛于1910年2月出走印度，而以钟颖为统领的约二千名川军到达拉萨。清政府不是设法挽回西藏的危局，而是采纳了联豫的建议，革除了十三世达赖的名号，从而使矛盾急剧激化，拉萨古城布满了政治火药桶。1911年8—9月间四川“保路运动”的风暴和10月10日辛亥革命的消息传来，像点燃了导火索，这些政治火药桶立即爆炸，“当时人心惶惶，谣言四起，番言杀汉，汉言杀番，各怀疑惧”。藏、汉矛盾的激化，造成拉萨街头乱云翻滚，“黑云压城城欲摧”。更为严重的是，驻藏满、汉官兵，各立山头，互相厮杀。一部分主张“勤王”（效忠清朝），一部分主张“革命”（服从新成立的中华民国），一部分主张打回四川老家。川军统领钟颖是纨绔子弟，治军无方，而川军内部的哥老会势力乘机膨胀。他们以联豫不发军饷为借口，以“革命”作旗帜，武装攻击驻藏大臣衙署，控制了各要害部门，企图代行驻藏大臣职权，且又“声言勤王，全军回川，向藏人索取路费银十万两。藏人本不愿陆军驻藏，今闻回川，幸出望外，即慨然送给。乃得银竟不回川，日事赌博、仇杀，藏人既大悔恨，复恐饷尽再事劫掠，遂暗集番兵以图防卫”。钟颖虽然处置了几个哥老会头目，但乱局已成，无法平息。在拉萨政局的影响下，江孜、日喀则、亚东等地的驻军也纷纷自立山头，各自为政。西藏地方政府中一些早就对联豫和川军心怀不满的上层僧俗分子，利用藏族僧俗群对满、汉官兵越轨行为的愤怒情绪，对联豫、钟颖所部官兵展开了激烈的围攻，致使其“粮尽援绝，马犬无可杀，草根树皮无可食，甚至煮草囊充饥”。很多人被杀或饥饿而死。英国认为这正是实施其侵略计划的大好时机，于是，加紧策动西藏上层僧俗中亲英分子的分裂活动。卸任不久的英印总督明托亲赴大吉岭与达赖密谈，极尽拉拢收买、恐吓威胁之能事。接着，达赖便派遣亲侍达桑占东秘密潜回西藏，以达赖十三世的名义通告西藏各地官员和寺院，组织了一支1万多人的藏军，发动武装“驱汉”，1912年3月，达桑占东率叛军向驻江孜清军发动进攻，双方展开了一场激战。4月初，英国驻亚东商务委员麦克唐纳赶到江孜，见“藏军缺乏战斗力”，“没有受过军事训练，又缺少好指挥将领”，因此借“调停”为名，迫使驻江孜清军交出武器弹药，由西藏方面发给路费，取道印度返回内地。接着，达桑占东再次指挥叛军包围驻日喀则清军，麦克唐纳又以同样手法，逼走清朝驻军。随后，达桑占东在英国暗中操纵下，指挥叛军包围拉萨，与驻拉萨清军断续激战3个月，煽动民族仇杀，“声言洗汉”，使驻藏清朝官兵商民惨遭杀害。 当时，袁世凯任大总统的国民政府，为了巩固已取得的政治地位，同时迫于全国各族人民舆论的压力，于4月22日发布大总统令，重申西藏是中国领土的重要组成部分，并将按历史定制处理西藏问题，于5月10日发布命令，任命钟颖为西藏办事长官。英国看势头不妙，公然对我西藏进行武装干涉。据当时的中国的报纸报道，“英人确以派军队数千，于日前直抵拉萨府，因藏中军队变乱，有残害旅人之举，因以保护侨民为名，实行干涉”。6月24日，英印政府又护送达赖从印度起程返藏。临行前，英印政府官员与其进行了密谈，并举行盛大的欢送仪式，向其表示：“只要充分履行条约责任及保持印藏之间的亲密关系，印度政府的愿望是，在中国维持对西藏的宗主权而不进行干涉的条件下，看到西藏实行内部自治。他们（指英印政府）期望达赖喇嘛能尽一切力量，达到目的”。说穿了就是图谋使西藏从中国分裂出去，成为其殖民地。在英国侵略军的护送下，达赖经过亚东、帕里，到达羊卓雍湖畔的撒丁寺，指挥叛军围攻拉萨。达赖返回西藏后，发布所谓《告民众书》④，把“藏人永远不见天日”之罪，说成是“皆汉人入藏使之也”，疯狂地叫嚣要把汉人“驱逐净尽”，“总期西藏全境汉人绝迹，是为至要”。致使围攻驻拉萨清军的战斗日益残酷。到7月30日，英国指使廓尔喀驻藏官员噶卜典出面“调停”，迫使钟颖与西藏叛军“讲和”，双方达成了讲和条件四款：“（一）川军枪弹交廓人手封藏藏中，后无汉、廓、藏三面人齐，不得擅取；（二）陆军全行退伍，由印度回国，其钦差、粮台、夷情各官，仍照旧驻藏；（三）钦差准留枪三十支，统领留枪六十支；（四）汉兵出关后，所有前次兵变损失财产房屋，须照实议赔”。就这样，驻拉萨的军队交出了武器，大部分被迫于9月1日从拉萨起程，取道印度，返回内地。钟颖及其卫队也被迫于11月由印度返回中国内地。 具有爱国主义优良传统的西藏广大僧俗群众，包括一些爱国的上层僧俗人士，对分裂祖国的活动极为不满，展开了各种形式的斗争。当时的班禅系统，以及哲蚌寺、丹吉林寺数万僧侣公开站在反对分裂、拥护国家统一的立场，有的甚至武装对抗分裂分子。清朝派驻西藏的官员王久敬，于1912年12月，向民国政府报告当时的西藏形势说：“此次汉番构衅，后藏班禅函力设法调停，布责绷寺（哲蚌寺）及第穆寺僧，均暗借兵饷，资助粮秣”；曾任护理西藏办事长官的陆兴祺，向民国政府报告西藏形势时也说：“藏人意多亲汉，谓中国为黄教之护法、西藏之施主，决无可反对之理由。故除被革之达赖、被抄产之厦札（时为达赖十三世所信任的首席噶伦——引者）外，仇汉者实无（仅）数人。而班禅、布赉绷寺僧众尤为著名亲汉之领袖”。最能反映西藏各阶层人民维护祖国统一，反对分裂态度的是，在1912年底达赖在拉萨召开的一次僧俗代表大会上代表们总的意向。在会上，达赖提出了三个问题交大会讨论：“（一）西藏应与何国或若干国为友？（二）是否扩充军额；若扩充，则如何筹饷？（三）司法若有改革，则手续当如何？”，尽管会上有各种不同意见，但是仍然有不少代表甘冒受迫害的危险，表达了反对分裂的意见。就连当时臭名昭著的英国侵藏急先锋贝尔也不得不承认：“西藏最大之布赉绷寺僧众达万余人，亦倾向中国，及数大僧被杀后，仍未完全忠心助其信仰之主（指十三世达赖——引者）……丹吉林寺之首领，当达赖揽权时，被捕入狱致死，其寺中财产悉被查封，故公然为中国而战。”“西藏之官吏、僧倡与人民中，有左袒中国党，自无容讳言……中国政府欲吸引西藏有力之僧侣至彼方，资助若干大寺，所谓三大寺即色拉、布赉绷、噶勒丹（甘丹）之总称，为西藏寺院中之最有势力者，尤被重视。彼等自不甘坐失其资助费，故迄今仍有亲汉之僧侣，布赉绷寺中尤多。……在农民中，我等亦时时闻其盼望中国复来。一西藏友人述其情形曰：‘西藏农民当受官厅虐待时，则言彼等不喜藏官而愿中国之复还。’”所以，极少数亲英分子暗中煽动分裂，只能做些蝇营狗苟的勾当，不敢明目张胆地宣布“独立”，前引驻藏官员王久敬的报告，对这个问题做了深刻分析：“西藏一般人民对于汉人感情素好，自川兵劫掠烧杀后，藏人始生恶感，逼令官兵缴枪出境，似与中国之关系断绝矣。然西藏不宣告‘独立，者，自知能力薄弱，脱离中国必依赖外人保护，外人虽能负保护之责，然束缚自由，奴隶人民较之川兵之劫掠烧杀，痛苦尤甚。藏人虽愚，密迩印度，闻之熟矣。” 全国各族人民，包括藏族中有爱国正义感的僧俗人士和国民政府中有爱国主义思想的官员，都是义愤填膺，纷纷要求民国政府紧急采取断然措施，制止西藏局势的恶性发展。云南都督蔡锷在致袁世凯电中指出：“西藏为我国雄藩，外人垂涎已久，非亟早经营，则藏卫终非我有，西防一撤，后患何穷，应请大总统早为规划，以固边圉，而毖后患，大局幸甚”。“查藏卫西藩，关系大局，一有破裂，则滇川有覆亡之虞。现藏事危急至此，不能不早为之图”，“西藏毗连川滇，一有危迫，影响所及，关系非轻，应请设法维持”。江西都督李烈钧也多次致电袁世凯，指出：“查西藏为滇、蜀藩篱，一有挫失，滇蜀首当其冲，而吾国国防亦因之破裂，关系大局，至为重要，自非力图挽救，无以奠此危疆。”四川都督尹昌衡致袁世凯电也指出：“西藏为四川藩篱，藏固而后川固，川固而后沿江各省固”，“藏亡则边地不守，边失则全国皆危”。署川督胡景伊更从国际斗争的战略高度，强调说明西藏问题的重要性：“查西藏居扬子江上游，俯视东南，为我全国最要关键，英人乘民国初立，恃强干涉早有轻（我）心，不可过于退让，以馁方张之气，而堕彼族之谋”。曾被孙中山先生任命为甘蜀经略史的熊克武，也是从国家安危的高度，督促民国政府早筹良策：“藏卫为西方屏藩，外人时怀觊觎，近来又内乱纷起，警电频传，非急为镇抚经营，实不足以固边围而杜外寇”。正是由于包括西藏在内的全国人民维护国家统一、反对民族分裂的强大政治声浪，迫使西藏地方极少数亲英分子搞的“独立”闹剧，只能在阴暗的角落里折腾几次，草草收场；同时，也促使民国政府下决心采取了一些些维护国家统一的政策、措施。1912年5月，西藏上层分裂分子在英国的支持下，又挑起事端，发动川边战争。民国政府于6月14日正式电令四川都督尹昌衡率川军入藏稳定政局，又令云南都督蔡锷派滇军增援。同时，为防止英国捣乱，中国外交部就川兵入藏平乱致函英国驻华公使，郑重声明：“一、西藏永为中国领土；二、一切责任均由中国负担；三、商务上利益，中英两国共享有之，惟政治不顾问英国；四、英国不得驻兵西藏，他国亦然。”7月，尹昌衡亲率川军2500人从成都出发，分两路向川边进军，但均未接战，藏军闻风而逃。在不到3个月的时间内，川军以破竹之势，收复了理塘，解除了巴塘、昌都之围，控制了这些战略要地。与此同时，云南都督蔡愕派遣的一支军队也收复了盐井等地。到8月底，川边形势趋于稳定。这对于英国侵略我国的阴谋，无异迎头棒喝，于是，他气急败坏，撕下一切伪装，公然进行干涉，正如一些史学家所分析的那样：“英人当时一面已将达赖笼络到手，一面闻我将大举攻藏，万一胜利，则藏将仍入我手，英人对于西藏之野心必遭极大挫折。于是即借口调停，出面干涉。”英国驻华公使朱尔典威胁袁世凯：如果中国政府不令川、滇军停止西进，英国“不承认中华民国，并以实力助藏独立”。真是赤裸裸的强盗逻辑。 民国政府并没有屈服于英国的恐吓，责成外交部于1912年8月14日发表了五项声明：“一、满、蒙、藏为中国领土，凡关于满、蒙、藏各地之条约，未经民国承认者，不得私订，已订者亦均无效；二、满、蒙、藏各地矿产，无论何人，不得私自抵押，向各国借款。各国亦不得轻易允许遽行开采；三、民国对于满、蒙、藏各地，有自由行动之主权，各国不得干涉；四、民国政府对于各国侨民力任保护，各国不得藉保护侨商之名增加军队及派警察等事；五、蒙、藏反抗民国，为国法所不许，外人不得暗中主使一切”。英国没想到向来软弱可欺的中国政府发表了如此措辞强硬的声明，于是狗急跳墙，撕开一切伪装，暴露出强盗的凶恶嘴脸，3天之后，即8月17日，指使驻华公使，送给中国外交部一纸外交公文，要求五端：“（一）英政府不允中国干涉西藏内政；（二）反对华官在藏擅夺行政权，并不承认中国视西藏与内地各省平等；（三）英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；（四）以上各节先行立约，英方将承认之益施之于民国；（五）暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。”但是，当时袁世凯为在政治上、财政上取得英国的支持，又对英国的无理干涉作了妥协，于9月间，手书答复英国8月17日照会：“（一）民国因西藏骚乱而出兵征讨，属当然权限以内，断非他国所可容喙。惟新共和国亦愿改订中英两国关于西藏之条约，承认暂为停止进兵；（二）为藏民之幸福与中英两国之利益，改订中英两国关于西藏之条约，更当开诚商议，决不犹豫”。消息传出后，“于是民间之舆论，皆斥英国强辩之抗议为不当，一面猛烈攻击政府外交之失败”。政府于1912年12月23日向英国公使发出了外交照会，对英国政府8月7日的无理要求予以驳斥。其主要内容是：“（甲）中国按照一千九百零六年之中英西藏条约，除中国之外，其他国皆无干涉西藏内政之权，今谓中国无干涉西藏内政之权，理由甚无根据。至于改设行省一事，为民国必要之政务，各国既承认中华民国，即不能不承认中国改西藏为行省。况中国对于西藏，并无即时改设行省之意，此中颇有误会。惟现在中国认定不许其他一切外国干涉西藏之领土权及其内政。（乙）查中国并无派遣无限制军队驻扎西藏之事，惟按照一千九百零八年之通商条约，英国以市场之警察权及保护印藏交通，委任于中国，故中国于西藏紧要各处，当然派遣军队。（丙）中英关于西藏之交涉，已经两次订立条约，一切皆已规定明确，今日并无改订新约之必要。（丁）中国政府，从前并无有意断阻印藏交通之事，以后更当加意保护，断不阻碍印藏交通。（戊）承认中华民国，是另一问题，不能与西藏问题并为一谈，深望英国先各国而承认中华民国。” 1912年底达赖由撒丁寺返回拉萨后，立即对那些支持祖国统一、反对民族分裂的爱国僧侣、贵族等进行了残酷镇压。当藏历第十五个绕迥水牛年（1913年）到来时，他按惯例发布新年文告，一反消灾祈福、送旧迎新的俗套，号召“竭尽全力与中国军队展开殊死斗争，最终把驻扎在卫藏地区的中国军队驱逐出境”；又操纵西藏地方政府决议四条：“（一）由内地来藏之汉人，限半年以内一律离境；（二）汉人之为西藏土著者，限一年以内一律离境；（三）三十年以内藏地不得驻扎汉兵；（四）若民国政府派兵来藏，藏人不能阻止时，即请英人出面阻止，并以特别权利报酬英人。”十三世达赖又委派其宗教顾问、蒙古人德尔智赴库伦与外蒙古上层密商，同谋脱离祖国。1913年1月，与外蒙签订了一个所谓《蒙藏协定》，其主要内容为：“蒙古、西藏均已脱离满清之羁绊，与中国分土，自成两国。因两国信任同一宗教，而欲增进古来互相亲爱之关系……两国会同协定如下：1、西藏国主达赖喇嘛赞同并承认蒙古为独立国家，其黄教首领哲布尊丹巴为蒙古国主；2、蒙古国主哲布尊丹巴喇嘛赞同并承认西藏为独立国家，达赖喇嘛为西藏国主；3、两国当于协商之后，设法促进佛教信仰；4、蒙藏两国从今以后，凡有外患内忧，双方皆当永远互相赞助。”这是阴谋炮制的一个历史怪胎，由于它明目张胆地背叛祖国，害怕曝光以后遭到历史和人民的唾骂，所以炮制者未敢让其出笼，即胎死腹中，以至于连西藏地方当局不敢公开承认。在后来召开的西姆拉会议上，英国驻锡金专员贝尔向西藏地方当局代表询问协定真相时，只能答复说；“达赖未曾授德尔智以与蒙古订立任何条约之权，遣德尔智之书，系属普通信札，仅请其为佛教谋利益而已”。既然是见不得天日的勾当，只能矢口否认，这是一切搞阴谋的人惯用伎俩。 不过，关于《蒙藏协定》的消息传出，也使英国极为震惊，担心俄国在西藏的影响和势力加强，不利于英国侵略西藏阴谋的实现。同时，民国政府与西藏地方和解的动向，更使英国恐慌，它一方面胁迫西藏地方政府非法订立密约，要求：“（一）西藏宣言独立后，一切军械由英国接济；（二）西藏承认英国派员来藏，监督财政军事，以作英国扶助西藏独立之报酬；（三）英国以三百万镑贷于西藏，其抵押品一任英国指定；（四）民国军队行抵西藏，英国担负抵御之责；（五）西藏宣布独立后，英国首先承认，并介绍其他各国承认；（六）西藏执行开放主义，准英人自由行动”。以此将西藏上层僧俗控制得更加严密；另一方面，又变换了对沙俄的策略，互相争夺变成了互相勾结。1913年2月16日，英、俄签订了关于中国西藏的秘密“协约”，主要的内容是：“（一）俄国在藏立有五处领事之外不再增设。（二）俄国在藏除领事馆卫兵外不再派兵。（三）西藏政治及铁路矿权俄国不干预，亦不许自由投资。（四）俄国不再派人至西藏传布希腊教。（五）无英人介绍，俄国不向西藏派使及游历人。（六）俄国认尼泊尔（廓尔喀）为英国完全属国，所有通商须得英国许可。（七）俄国废止一九○二年俄清条约”。这是英、俄明目张胆地在中国西藏瓜分势力。 之后，英国继续对中国政府软硬兼施，要求召开中英藏会议，力图通过外交手段达到分裂中国西藏的罪恶目的。当时，袁世凯当政的民国政府屈服于英国的讹诈，于1913年3月表示同意就西藏新约问题和英国举行谈判。10月13日，所谓“中、英、藏三方会议”在印度的西姆拉正式开幕。中国中央政府代表为西藏宣抚使陈贻范、副使王海平，西藏地方代表为首席噶伦伦青夏札，英国首席代表为英印外交大臣麦克马洪。英国坚持说西藏地方代表为平等的一方，这实际上是要把西藏地方作为“独立国家”来进行对话。西姆拉会议的主要内容和争论的焦点是西藏的政治地位和所谓西藏范围问题。西藏地方代表抛出了一个西藏“独立”的议案，遭到中国中央政府代表严厉驳斥。1914年3月11日，英国摆出一副“调停者”的姿态，提出了一个包括11款的“调停”约稿。1914年4月27日，陈贻范在英国侵略者的软硬兼施下，未经中央政府同意，非正式地在草约上签字。5月1日，中国政府照会英国驻华公使，声明不能承认这样的条约。7月3日是该条约正式签字的日期，陈贻范代表中国政府声明，中国政府不承认该条约，指出“藏约不得中国政府同意，纵英藏签押，万不能承认”。因此该条约上只有英国和西藏代表签字，西姆拉会议破裂。同年3月24日和25日，英国代表麦克马洪私自和藏人夏札边觉夺吉交换信件，在地图上划了一条西自不丹东北，东至我国藏滇同缅甸接境之处的分界线，把原属我国西藏的9万平方公里领土划归英属印度。（这条所谓的“麦克马洪线”在会议中根本没有提出来，属会外阴谋活动，是在23年后的1937年，被偷偷塞进一本冒充1929年出版的条约集里才公开出来的肮脏秘密。然而，不幸的是至今仍成为中印边界争端的悬案。）《西姆拉条约》和所谓的“麦克马洪线”完全是非法的，不仅当时的袁世凯政府不予承认，以后的中国历届政府也没有承认过。 以上，就是蒙藏局成立前后的历史背景，也是蒙藏局代表民国政府对西藏行使主权和施政的历史舞台，同时，也是我们研究蒙藏局所必须了解的前提条件。 二、蒙藏局的成立 由于英、俄两国阴谋唆使西藏、外蒙古大搞所谓“独立”活动，造成了中国严重的边疆危机。这是新生的民国政府面临的一个严重问题。1912年1月1日，众望所归的孙中山先生在南京正式就任中华民国第一任临时大总统。他在《中华民国临时大总统宣言》中，庄严地宣布了五族共和、维护国家统一和领土完整的政治纲领，指出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。武汉首义，十教行省先后‘独立’。所谓‘独立’，对于清廷为脱离，对于各省为联合。蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一”。不久，孙中山先生主持制定的《中华民国临时约法》也明确地规定：“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海”。这就向全国和全世界郑重宣布，西藏和其他边疆民族地区一样，作为中国领土不可分割的组成部分，其在国家政治生活中的地位，受到新生政权法律上的确认和保护，不会因政权的更替而受到丝毫影响，从而维护了国家对西藏的主权，也抓住了解决西藏问题的根本所在，成为后来民国政府解决西藏问题的基本政治原则。 但是，历史没有给这位伟大的民主革命家、政治家提供解决西藏问题的时间和条件，在发表《临时大总统宣言》后仅仅2个多月，为了国家和民族的利益，他辞去了临时大总统的崇高职务，而由袁世凯继任，西藏问题的解决，只能留待后来。窃取了辛亥革命胜利果实而得意蹒跚的袁世凯，面对西藏的严重形势，也不敢掉以轻心。沙俄策动哲布尊丹巴等搞的外蒙“独立”，遭到包括蒙古王公在内的全国各族人民的反对和唾弃。殷鉴不远，如果西藏等边疆民族地区再出现危害国家统一的问题，全国各族人民必然愤起反对，临时大总统的宝座也会因之动摇。所以，在他上台以后，曾多次请教孙中山先生关于处理西藏问题的意见。他占据临时大总统宝座仅十几天，虽然政务纷杂，但还是把蒙藏问题作为紧急要务加以处置。3月25日，他即以大总统名义发布了“劝谕蒙藏令”： “令曰：达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图，分驻蒙藏，为黄教宗主。后辈相传，咸深信仰。凡我蒙藏人民，率循旧俗，作西北屏藩，安心内向。近年，边疆大吏措施未善，每多压制，甚至有一任官吏敲诈剥削，以致恶感丛生，人心涣散。言念及此，不禁慨然。现在，政体改革，连共和五大民族，均归平等。本大总统坚心毅力，誓将一切旧日专制弊政悉行禁革。蒙藏地方，尤应体察舆情，保守治安。兹据驻京扎萨克喇嘛等，公恳组织蒙藏统一政治改良会。核其宗旨，系为宣布五族平等，伸我蒙藏人权起见，应准其先行立会。自兹以往，内外扎萨克蒙古各盟旗，暨西藏地方，原来疾苦之事，应侯查明次第革除。并望各王公、呼图克图、喇嘛等，于中央大政，及各该地方应兴应革事宜，各抒所见，随时报告，用图采择，务使蒙藏人民，一切公权私权，均与内地平等，以期大同而享幸福。是所至盼。” 从这个总统“劝谕令”可以知道，袁世凯在蒙藏等边疆民族问题上，还是坚持了孙中山先生《临时大总统宣言》中提出的《中国民国临时约法》规定的五族共和、国家领土统一的政治纲领，以及处理蒙藏等边疆民族问题最基本的政治原则。 为了贯彻、推行这些最基本的政治原则，当然要有相应的中央机构作保证。民国建立之初百废待兴，中央机构不可能立即革新，有些政务只能仍由清朝旧机构办理，以保持国家政务的连续性，故蒙藏事务仍由清朝旧有的理藩部管理，而大政方针，则由具有临时政府性质的民国筹备处决定。《藏文白话报》发表的《蒙藏事务局沿革记》一文，对此有比较具体的记述：“缔造共和，南北统一，清帝逊位时，北京设有临时筹备处，对于东三省、蒙古、西藏，以及各边省之特别计划，维持现状，并预备将来办法，向来理藩部的制度，设有尚书、侍郎等职。辛亥（1911年）九月，清廷组织内阁，各部都改尚书为大臣，侍郎为副大臣。至清帝退位，又改称正、副首领。民国元年（1912年）三月初七日，大总统命令：‘理藩部正首领达寿，因病不克进署，恳请另委接替等语。理藩部正首领委任荣勋兼管。此令’”。袁世凯就任大总统后整顿、组建中央机构，撤销理藩部，将其所管蒙藏政务移交内务部管理。为此，4月22日，颁发了大总统令： “现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等，将来各该地方一切政治，俱属内务行政范围，现在，统一政府业已成立，其理藩院事务，著即归并内务部接管。其隶于各部之事，仍归划各部管理。在地方制度未经划一规定以前，蒙、藏、回疆应办事宜，均各仍照向例办理”。 对于这种机构变革，《蒙藏事务局沿革记》作了一番解释和说明：“‘理藩’二字，是君主国专制时代对于外藩管理一切的意思。前清乾隆时所定的《会典》上载有：‘理藩院掌内外藩蒙古、回部之政令，控驭抚绥，以固邦翰’。所属有旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司等，各司其职，管理外藩。从前满清的制度，汉族完全为他管理，固不必论，蒙、回、藏等族，都列为藩部。理藩院的制度，是专理蒙、回、藏的事情，君主对于藩属，所谓柔远之意。当时情形，立法也真不差。无如后来日久，弊病丛生，生出种种的恶感，到了光绪年间，也想剔除积弊，改理藩院为理藩部，那晓得积弊难除，就是改院为部，不过改头换面的样子，根本上毫无变动。现在民国成立，岂得再有外藩之称，五族既成一家，没有什么彼此，蒙藏的事情即是国内的事情，自然应归内务部办理。于是，政府命令，把前清理藩部所管蒙、回、藏各种事情，交归内务部接受，名正言顺，乃是正当办法”。 为了政令贯通，稳定西藏局势，维护对西藏的主权，在调整中央机构的同时，也调整了西藏地方的行政管理体制，撤销驻藏大臣，设置西藏办事长官，作为中央政府派驻西藏地方的最高行政官员。这是刚刚成立不久的民国政府为应付西藏危局而采取的应急措施，“英人以保护该国在藏商务为言，进兵藏中，藏事日亟，故任钟（颖）为办事长官，以资应付”。 但是，这无补于西藏危局。5月23日，江孜关监督史悠明辗转函致川督尹昌衡，恳其转达中央，速为救援，函称：“达赖在噶伦堡（属印度——引者）集兵万余，购械外国，围攻江孜。后藏（此指日喀则——引者）兵单粮缺，水塘不通”，虽经人居中调停，未酿成激战，但“驻江（孜）陆军（原驻江孜满、汉军队——引者）缴械赴印，驻后藏者亦将出境，前藏被围甚急，兵饷久罄，外祢（断？）声援，番民复禁卖粮食，内缺枪弩，军民危在旦夕”，“（连江孜关）至钟长官电（都）无从投递，拉萨危急，英（国）已派人入藏窥伺”，因此，恳请中央政府速为设法“以救藏中军民之危”。而川、滇关于西藏告急的函、电，飞达北京，日皆数见。全国各地、各阶层人士为挽救西藏危局的建言献策，也如风卷雪片，纷至沓来。连醉心于争权夺利的最高统治集团也感到寝食不安，正如国务院致滇督蔡锷电所说：“现在民国建设伊始，若令藏境一有叛离，势必牵动全局，前途险象，思之心悸”。在这种情况下，关于西藏问题，必须由最高当局决策，内务部难以担当如此重大责任，而且事情繁多，也不是内务部所能兼管得了的，必须有一个与中央各部平行的，直接对最高当局负责的中央机构，才能应付蒙藏地区的危局，于是，蒙藏事务局应运而生。 《蒙藏事务局沿革记》一文对其成立经过做了具体说明：“自从蒙、藏、回疆的事务归内务部之后，内务部的事情觉得太烦，实在忙不了，所以要想增一位次长。六月十二日，参议院的议案——大总统交议修改官制通则，由法制股审查长报告，说明审查会否决内务部增添次长的理由，以为一部设两次长，并非审查会绝对的反对，但是政府没有说明事务权限，况且各部多是一人，如果内务部增添次长一人，恐于法制上不免冲突。再则，事实上又不把蒙藏事务专归该次长管理。即使该次长专管蒙藏事务，也要增设蒙务司、藏务司等附属的机关，如此则有各司各科专办蒙藏事宜，即一次长也可以帮助总长，何必再增一次长？但是，只改蒙务司、藏务司以期蒙藏事务之发达，恐怕有所不能。况且，该部已分蒙藏事务与内务行政为二，一专理本部内务行政，一专理蒙藏各种的行政照此情形，反不如另设一部的好。有此种种理由，所以把该案否决”。 法制股审查长又就设置蒙藏事务局的必要性及其规格向议会做了说明：“蒙藏事务的办法，以后尤要主张积极（意为努力解决蒙藏地区危局——引者）。《约法》（即《中华民国临时约法》——引者）上规定，五族人民平等。但是，藏族的文化上、经济上、教育上，与内地恐不能一致，所以须要积极主义，方可发展蒙藏的事务，然后才可为蒙藏同胞谋幸福，才可以达到五族人民平等的目的，所以决定另设特别机关，专营蒙藏事务，并非对于蒙藏有特别的政策，实在因为注重蒙藏事务起见，不得不然。其机关取名为蒙藏事务局，直隶于国务总理”。这项议案经参议院议决通过，“即由参议院咨请大总统，把蒙藏事务局的官制案提出交议”。1912年6月12日，“大总统交参议院议蒙藏事务局官制案”。其理由是：“蒙藏两处，与内地情形大相悬殊，当在前清时代有理藩部管理此事。现在专部不设，而事情又很重要，所以要设特别机关，名为蒙藏事务局。此局组织情形，又与各部不同，政府斟酌情形，所以官制草案亦不能一律”，即是说，蒙藏事务局内部机构的设置，充分考虑到蒙藏地区及其政务管理的特殊性，与其他各部均不相同。参议院议决通过后，七月二十四日发布大总统会，予以公布：“参议院议决蒙藏事务局官制。本大总统按照约法第三十条公布之。此令”。 蒙藏事务局官制： 第一条 蒙藏事务局直隶于国务总理，管理蒙藏事务。 第二条 蒙藏事务局置职员如左（下）： 总裁 简任 副总裁 简任 参事 荐任 秘 书 荐任 佥事 荐任 主 事 委任 执事官 委任 第三条 总裁一人，综理局务，监督所属职员。 第四条 副总裁一人，辅助总裁整理局务。 第五条 参事二人，承总裁之命，掌拟订及审议法律、命令案事务。 第六条 秘书一人，承总裁之命，掌理机要事务。 第七条 全事八人，承总裁之命，分掌局务。 第八条 主事十二人，承长官之命，辅助全事分掌局务及编译事务。 第九条 执事官四人，承长官之命，掌接待及传译语言事务。 第十条 蒙藏事务局得商承国务总理，酌设顾问，作为名誉职员。 第十一条 蒙藏事务局为缮写文件及其他庶务，得酌用雇员。 第十二条 蒙藏事务局附设蒙藏研究会，掌研究、调查蒙藏一切事宜，其组织法另定之。 第十三条 本制自公布日施行。 关于蒙藏事务局主管官员的任命、正式办公及履行职责，《蒙藏事务局沿革记》也有详细记述：“元年（1912年）七月二十九日，政府任命姚锡光为蒙藏事务局副总裁，并暂兼署总裁。八月初五日，内务部通告，概不接受关于蒙藏的文件，是为蒙藏事务脱离内务部之始。蒙藏事务局暂设于东单牌楼苏州胡同，作为办公处，当由内务部派该处科员霍顺武等五员，将各项文件移交到局，姚副总裁即于是日接收视事。九月初四日，由国务院颁发汉、蒙、藏三体文字新印一颗，文曰：‘蒙藏事务局’，于初五日启用。九月初九日，大总统令：‘任命贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁。此令’。贡总裁于十六日到任视事。贡总裁系蒙古卓索图盟协理盟长，喀喇沁扎萨克亲王。十月二十八日，姚副总裁奉使宣抚口北。大总统令：‘任命荣勋署蒙藏事务局副总裁。此令’。荣副总裁于十月三十一日到任视事。蒙藏事务局于十一月十八日由苏州胡同迁入前理藩部旧署办公”。除总裁、副总裁由大总统任命外，还根据官制的规定，还由总裁、副总裁呈请大总统任命了一批顾问、参事、全事等。顾问共19名：熙凌阿、鄂多台、沈钧、存瑞（以上8月17日延聘），马良、达寿、三多、吴廷、张国金、徐敬熙、邵从恩、周正朝、陆兴棋（以上8月13日延聘），黄仕福、张秀奎、黄国士（以上9月6日延聘），温宗尧、萧剑秋、钱应清（以上9月15日延聘）；参事2名：陈毅、刘昌言；秘书2名：罗迪楚、马为珑；佥事8名：何宾笙、刘正雅、范其光、黄恭辅、张仁寿（以上8月15日延聘），马吉符、任承流、祥桂（以上9月3日延聘）”。 需要特别说明的是，《蒙藏事务局官制》规定，“蒙藏事务局附设蒙藏研究会，掌研究、调查蒙藏一切事宜”。这就以行政法形式明确规定，蒙藏研究会作为学术团体，受到国家的扶持和鼓励，蒙古学和藏学作为一个独立学科，受到社会承认。后来的事实证明，蒙藏研究会培养了一批专家，取得了一批科研成果，为中央政府对西藏问题的决策，提供了重要的政策建议。 对于民间自发成立的藏事研究机构，蒙藏事务局也均予承认和支持。蒙藏事务局正式成立不久，即收到川、鄂、云、贵四省人士成立藏事研究所恳请批准电称：“大总统暨蒙藏事务（局）总裁钧鉴：藏事危急，存亡枚关，川、鄂、云、贵为尤切，兹特集四省人士设藏事研究所于鄂省，专以研究藏事为宗旨，冀抒一得，以效曝献。目下，请急与英人严重交涉，勿稍退让，是所至恳。川鄂云贵四省人士公叩”。蒙藏事务局当即照准，为此，于8月11日，咨呈临时大总统，称：“本局于中华民国元年八月初九日，接到湖北武昌藏事所公电。查来电集川、鄂、云、贵四省人士设藏事研究所，已由本局专电照准”。 蒙藏局附设的蒙藏研究会和川鄂云贵四省的“藏事研究会”，虽然有官办和民办的不同，但都是中国历史上第一批藏学研究机构，在中国藏学研究发展史上，具有划时代的意义。另外，政权机构依靠学术团体而实施行政（以科学研究的成果作为制订政策的重要依据）这在中国的政治史上，也有着重要的意义，对封建专制时代的官僚政治，是一种历史的否定，因而有着进步意义。 另外，需要特别说明的是，蒙藏局的第一任总裁贡桑诺尔布在蒙藏局是主管官，是决策人物，所以他的阅历、学识、政治倾向、决策能力等，都对蒙藏局的行政有着重要的（有时甚至是决定性的）影响。所以研究蒙藏局，介绍一下他的情况是很有必要的。贡桑诺尔布（1872—1931年），字乐亭，内蒙古喀喇沁旗人，世袭札萨克郡主，是我国近代史上一位开明的蒙古族上层人士。幼年师从山东学者丁锦堂受业，通晓汉、蒙、藏、满四种文字，尤喜爱汉族传统文化，能诗、善画、精鉴赏、富收藏。他虽身为王爷，但思想比较开明，能适应当时比较进步的历史潮流，尤其重视教育，有教育强国的思想。1902年，他在喀喇沁王府西院创设崇正学堂，自任校长，招收旗民青少年及适龄儿童入学，聘任钱桐（字孟材，江苏无锡人，民国期间曾任北京古物陈列所所长和北京古学院副院长）为总教习。对于成绩优秀的学生，则选送到北京东省铁路俄文学堂（校址在北京东城东总布胡同）学习俄文。清政府于1902年首次选派15岁以上、25岁以下八旗子弟出洋留学，在这种风气影响下，贡桑诺尔布与喀尔喀亲王那彦图长子棋诚武等，于1903年冬同赴日本考察政治，一年后归国，不久，即在本旗开办毓正女子学堂及守正武学堂，并选派优秀蒙古族学生到北京、天津、保定、上海等地读书，又选派其中一部分人赴日本留学。这其中还有数名女生，为蒙古族女学生赴日留学之始。他任蒙藏事务局总裁期间，为培养蒙藏青年，创办蒙藏学堂（后更名蒙藏学校），和他的这种兴教强国思想有很大关系。贡桑诺尔布在政治上是追随孙中山先生的。1912年民国成立后，他即参加了同盟会，后任参议院议员。1914年，蒙藏事务局更名蒙藏院，他仍任总裁，主政管理蒙藏事务的中央机构16年之久。晚年居住北京太平街王府（在地安门内景山西北），有园林花木之胜，为当时北京许多著名文人墨客、社会名流的宴集之所，如严复、梁启超、余绍宋、三多、钱桐、陈半丁等，皆与之过从甚密，交谊深厚。从上述情况来看，他确是一个出身于蒙古贵族世家、比较开明的、有着进步思想的人士，不是一个饱食终日，坐享富贵的封建官僚，而是一个有理想、有追求的民国政要，由于他在政治上追随孙中山先生，所以孙中山先生提出的治藏基本政治原则，他能够自觉接受，并在实际中贯彻执行，尽职尽责，倾所知、所能，及时向最高当局提出“解决藏事办法”。1920年5月，他在给国务总理的一份报告中，袒言了自己的报国之心：“贡桑诺尔布职司边务，苟属利国利民之举，何忍缄默不言，虽此时国势尚未统一，财政尚未充裕，而因噎废食，智者不为。”在当时极其复杂的历史条件下，蒙藏局始终能够保持比较正确的、维护国家主权的基本政治方向，贡桑诺尔布是做出了一定贡献的。 综上所述，辛亥革命后，英、俄两国乘中国政权交替，对边疆地区管理、控制松弛之机，趁火打劫，加紧了对中国西藏和外蒙古地区的侵略，阴谋制造“独立”，妄图达到肢解中国的罪恶目的。为应对这种极为险恶的边疆危机，褪祝中的民国政府，设置了蒙藏事务局。蒙藏事务局历史地继承了清朝理藩院（部）的职能，在职能机构中，又吸收了一批清朝理蕃部派驻外蒙古、西藏的高级官员，并按照清代的历史定制处理了外蒙古和西藏问题的一些重大问题，这不仅是新生民国政府的应急措施，客观上也有利于维护中央政府对蒙古和西藏地方行使主权的历史延续性。而且，通过历史考察，蒙藏局在这方面，也确实发挥了其应有的历史作用。随着历史的发展，它的职责和机构不断扩大，成立两年之后，即改为蒙藏院（以后再改为蒙藏委员会）。由于历史的原因（主要是外蒙古脱离祖国），蒙藏局的历史作用在管理藏政问题上，表现得最为显著。这也是考察、了解民国初年西藏问题的一个重要关键，本文也是侧重在这方面进行了一些探讨。如果能引起学术界对这个问题的重视，笔者将感到最大的欣慰。 （附记：本文原为作者向2001年北京国际藏学会提交的论文《蒙藏事务局及其对藏政的管理》的一部分。在改写过程中孙宏年先生提供了部分史料，附此致谢。） (责任编辑：admin) |