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摘要：新疆既是一个偏远的边疆地区，又是一个多民族聚居、多宗教多文化并存的地区。鉴于新疆的特殊性，历代统治者都采取了有别于内地的、仅满足于形式上稳定的统治政策和政治制度，这些政策与制度在没有强大外部势力的干涉下，基本保持了新疆社会的相对和谐稳定。但是，随着社会的发展，特别是近代，这些政策与制度完全不能适应新疆社会发展的需要，进而引发了新疆社会的大动荡。 关键词：制度缺陷；社会动荡；近代；新疆 清朝是对新疆实施有效治理的最后一个封建王朝，它对新疆的治理经历了一个由相对平稳到剧烈动荡的时期，且这种动荡并未因清王朝的覆灭而结束。进入20世纪三四十年代后的社会动荡，从性质和危害来讲都达到了顶点。近代新疆社会剧烈动荡向我们提出了一系列的思考，是什么使新疆遭受了长达百年的动荡?原因当然众多，但清朝尤其是其后期对新疆治理的理念和制度落后于时代发展是最应引起我们重视的因素。 一、近代新疆社会动荡概况 清朝统一新疆后延用了历代封建王朝治理新疆的基本策略和制度，并对其中部分内容结合时势进行了强化，新疆进入了一个暂时相对稳定的时期，但是，1840年以后新疆面临的内外政治环境都已发生了根本性的变化，帝国主义的觊觎使新疆随时都有被分割出去的危险，诸多社会矛盾的激化使清王朝治理新疆的基本策略和制度面临着严峻的考验。已走向衰亡的清王朝对新疆的治理措施虽经过一些调整，但新疆的社会动荡并未因之停止。 1840年后的一百年里，新疆社会动荡的次数、频率、规模、形式、内容和危害程度都不能不引起人们的高度关注。它主要表现为：第一，动荡发生的频率高。历史上有记载和有影响的动荡就有几十起，一些事件短则几个月，长则十几年，有些事件彼此影响。比较有影响的事件是：1847年的七和卓之乱，1855年的贸易圈事件，1857年的倭里罕之乱，1864年的新疆农民起义，1865~1877年的阿古柏入侵，1871~1882年的沙俄入侵，1911年的迪化起义，1912~1913年的伊犁起义和哈密吐鲁番农民起义，1912年的策勒村事件，1928年的“七七政变”，1933年的迪化“四一二政变”，1933~1934年的“东突厥斯坦伊斯兰共和国”的出笼，1944~1946年的“东突厥斯坦共和国”的再次出笼。与我国其他地区相比，近代新疆社会动荡的次数、频率、性质和危害之大都是绝无仅有的。第二，动荡呈现外部势力插手的特征。鸦片战争后，清朝统治者忙于应付帝国主义的种种不合理的要求，对边陲新疆的问题无暇顾及，虎视新疆的帝国主义趁机入侵新疆并在新疆制造种种骚乱，甚至企图将新疆分裂出去。先是中亚浩罕阿古柏的入侵及其建立的“哲德沙尔”侵略政权，后是沙俄和英国的武力的、政治的、经济的侵略，这些外国势力不仅直接插手新疆的政治、经济、宗教问题，还极力培植倾向、投靠帝国主义的分裂势力，如和卓势力，所谓的俄、英“侨民”等。这些在帝国主义支持、操纵下的分裂势力利用其特殊的身份，蛊惑群众，煽动民族、宗教情绪，使民国时期的动乱更带有民族仇视甚至分裂的性质。第三，动荡具有明确的政治目标，表现出强烈的意识形态性。如果说近代以前新疆的种种叛乱，包括准噶尔之乱、阿睦尔撒纳之乱还没有将意识形态与叛乱结合起来的话，那么到了近代，叛乱分子意识到了宗教、政治宣传在建立分裂政权方面的特殊作用，并将之经常运用到分裂活动中。1847年的七和卓之乱就是利用宗教从事叛乱的例证。阿古柏更是打着“伊斯兰解放者”旗号，把侵略战争鼓吹为伊斯兰圣战，在新疆建立了侵略政权。“东突厥斯坦伊斯兰共和国”和“东突厥斯坦共和国”的相继出笼，进一步表明分裂分子不单在政治行动上分裂新疆，而且在意识形态上开始进行分裂活动，并将“泛突厥主义”与“泛伊斯兰主义”作为其分裂行径的思想依据，使分裂行为更具有欺骗性。第四，危害深远。民国时期分裂分子的分裂行径危害极大。主要表现在：其一，完成了分裂主义从思想意识向实践活动的过渡，开创了建立分裂政权的先例；其二，在“泛伊斯兰主义”的思潮下，开创了煽动和利用宗教狂热达到分裂目的的先例；其三，煽动民族间的战争和民族仇杀，开创了将反抗民族压迫误导为分裂运动的先例；其四，利用当时政治反动、社会腐败、经济贫穷落后而民众要求改变生存现状的强烈愿望，开创了将民众反抗阶级压迫和剥削的斗争误导为分裂运动的先例；其五，产生了分裂主义所谓“领袖人物”；其六，第一次将“东突厥斯坦”这一不规范的地理名词政治化，使之成为分裂主义的代名词。 二、近代新疆的政治制度及其缺陷 近代以后，清朝对新疆治理的种种制度越来越不能适应新疆的社会发展，其弊端日益显现。这些制度缺陷暴露了清朝初期在治理新疆的理念上存在错误的认识，导致在新疆治理上的具体制度存在缺陷，我们仅从一些主要的制度缺陷分析入手来揭示新疆近代社会动荡的政治原因。 1.羁縻政策及其缺陷 羁縻政策源于汉朝，随后历代统治者都将羁縻政策作为对边疆地区治理的基本政策，清朝更是将羁縻政策发挥到了极致。清朝所有在新疆的统治策略、统治制度都体现着羁縻思想，是羁縻政策的具体体现和延伸。清朝羁縻政策的最大特点是在维吾尔和哈萨克族聚居地区实行伯克制和扎萨克制。伯克虽然废除了世袭改由清朝任免，但其权力相当大。相对于落后的伯克制，扎萨克不仅可以世袭而且对本部事务有更大的权利。伯克制和扎萨克制是清朝政府在少数民族地区实行的“因俗施治”政策，它一方面赋予地方首领很大的权力，另一方面，又为地方势力在特定条件下分离自立提供了一定条件。清朝新疆历次变乱，十有八九是在外来势力的怂恿与本地分裂势力的影响下发生的，可以说，外部势力插手新疆事务，对新疆分离倾向的加剧起了催化的作用。[1]清朝羁縻政策另一后果是，新疆少数民族直接受伯克和扎萨克的统治，以致新疆少数民族只知伯克、扎萨克，不知清朝政府，整体的国家意识相对内地淡薄，这就严重阻碍了新疆社会进步；新疆的地方统治者更是只知使用羁縻政策，愚弄新疆各族群众，不去发展新疆的政治经济。杨增新政权就是依靠王公贵族、宗教上层人士、大地主、大商人来维持的，他对羁縻政策的认识颇有代表性：“以土著牵制游民，以回缠牵制汉人，即以汉人牵制回缠，更以内地此省之人牵制内地彼省之人，使各有所瞻顾，而不敢轻发。”[2] 2.军府制及其弊端 军府制是清朝羁縻政策在新疆的又一典型。伊犁将军虽是新疆最高军政首领，代表清朝政府总揽新疆事务，但其实际权力仅限伊塔地区，对新疆东部和南部大小事务却少有管理的权限，与乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣(二者均为当地最高军政首领)保持着一种形式上的统属关系，“遇有要事，都统与参赞大臣一面奏闻朝廷，一面办理，仅知会伊犁将军而已”[3]。清朝之所以如此设置伊犁将军，其目的是为了达到官员间的相互牵制，实现羁縻，使清朝政府牢牢掌握边疆地区的实际控制权。这种以军统政、军政合一、权力分散的军府制，虽在清朝初期在稳定新疆、维护边疆安宁方面起过作用，但其内在的缺陷使其不可能长久地发挥积极的作用，近代以来其弊端日显，废除之呼声日高，1884年它最终走到了尽头。军府制自身的缺陷主要表现在四个方面：第一，军府职权形统实分，导致权力分散、办事效率低下。清朝军府制下不仅将军、都统、参赞大臣相互牵制，就连办事大臣、领队大臣也有专折参劾将军、都统、参赞大臣的权力。军府各级官员的职权通过这种左右、上下牵制，其职权被层层分解，权力的有效性大大降低，应对突变事件的能力明显不足，阿古柏的入侵说明军府制已根本无力解决新疆的动荡；第二，军事将领兼管地方行政，不利于新疆政治、经济、社会的发展。习于行军打仗的官兵，在兵源、财力本身十分紧张而又陌生于社会政事的情况下，还要让其在固守边防的同时管理新疆社会政事，各级军府将诸多政事委托于伯克也是情理之中的，如此之军政不分，新疆政治、经济、社会发展又如何能与内地同步?第三，军政不分，管理混乱，使新疆政令难于统一；第四，军府制的存在使伯克制和扎萨克制得以存在并延续，这些落后于时代的旧制度一方面最大限度地维护封建农奴主的特权，一方面极力抵制来自外部的变革，主客观上都是新疆社会进步的阻力。 3.郡县制及其不彻底性 1884年新疆建省标志着郡县制在新疆全面实施，封建统治者对新疆的治理理念发生了根本的转变，单一的军事治理退出了历史舞台，符合时代发展的政府管理体系应运而生。但是，与内地成熟的郡县制相比，新疆的郡县制存在明显的不彻底性，表现有三：其一，保留了伊犁将军名称，仅削减权限，伊犁将军成为仅管伊犁、塔城两地驻防八旗绿营军队的“驻防将军”；其二，哈密“回王”部分权力的保留，说明王公贵族的权力依然很大，其势力仍然可影响当地的行政管理；其三，伯克制虽取消了，但是，原各级伯克“准其各留原品顶戴，仍视城关事务繁简，分设乡约，专司稽查，即于裁缺之回目选令承充，并视品级之崇卑，分送道、厅、州、县衙门充当书吏”[4]。伯克摇身一变又成为政府官员，伯克之名没了但伯克之实却还在。郡县制的不彻底性，使新疆郡县制的职能并不能充分发挥作用，政府对社会管理因种种制约很难奏效，政府的政令不能保证统一，效率难以提高。 4.官吏的任免制度及其弊端 对于军府体系核心官员的任用原则，在清朝统一新疆之初就确定了。统一新疆之后，乾隆就明确强调，新疆地区非内地各省可比，作为边防战略要地，必须由满州将军、大臣驻守。因此，新疆军府体系核心官员的任用，除少数由蒙古人和汉军八旗官员担任外，基本上都由满人担任。甚至连镇迪道所属州、县的文职官员和各地的普通办事员，也多从满人中调补，其他人不得充任。所任官员除个别是新疆境内各职调换外，一般不是从北京委派，就是从陕甘调补，从当地提升的很少，由内地满人出身的军人治理新疆有种种不利因素：其一，来自内地的满人对新疆的实际情况不熟悉，特别是对新疆的宗教文化不了解，以致常常出现因宗教问题引发的种种事端；其二，新疆地处偏远的边疆地区，路途十分遥远，内地的满人是不情愿到新疆任职的，而清朝又将新疆作为清朝政府官员流放之地，这就造成了内地满人到新疆任职的推诿现象，清朝后期，有时虽任命了，但被委任者并不到任；其三，由满人治理新疆表现了清朝对其他各族的不信任心理，使军府官员很难真正掌握真实的治理信息，由此而导致许多治理上的盲点。尽管新疆建省后，这种官员任用制度有所改变，但是收效甚微。 5.移民屯田制及其局限性 清朝在开展军屯的同时，更注意组织内地农民到新疆屯田生产，以求将对新疆的治理置于更牢固的基础之上。移民屯田对清朝治理新疆具有十分积极的意义，首先，促进了生产，提高了新疆居民的生活水平；其次，促进了民族交融，加强了民族团结；最后，新疆虽历经磨难，却始终未像外蒙古那样分离出去，其中一个重要原因就是，清朝统一新疆后开始有规模、有计划地移民屯田，采取移民实边的策略。[5]但是，清朝初期在实行移民屯田政策时在南北疆却采取了不同的政策，对天山北路的巴里坤、乌鲁木齐和伊犁、塔尔巴哈台等地不禁止移民迁入，对天山南路则实行回汉隔离政策，不准内地人迁入，直到近代以来才有所改变。《钦定回疆则例》对南疆居民有许多禁令，主要是禁止新疆各地居民随意走动，如有事外出(包括经商)，必须领取路票，没有领取路票任意走动者，一经查获，要从重治罪，同时还将该处主管伯克及其他基层官员一并处罚。这种政策虽然对稳定社会秩序有一定的作用，但从长远看，既不利于各民族间的交流，也不利于各民族间的团结与国家的统一。 三、近代新疆采取上述政治制度的原因 1.中央政府对新疆的政治态度的摇摆 清朝对新疆的态度经历了三个明显的阶段：第一阶段，清朝初期将新疆作为西北战略要地，设伊犁将军于伊犁统驭全疆。第二阶段，清朝中期特别是张格尔之乱、浩罕阿古柏入侵之后，清朝对新疆的态度出现了模糊。有的大臣认为，“西四城各塞环逼外夷，处处受敌，地不足守，人不足臣……与其靡有用兵饷用于无用之处，不若归并西四城”[6]，提出放弃喀什噶尔、叶城、英吉沙尔、和阗等西四城。1874年，正值出征阿古柏前，李鸿章说，乾隆朝定新疆“徒收千里之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值”，当是之时“实不及专顾西域”，“况新疆不复，于肢体之元气无伤”，公开反对收复新疆。[7]清朝皇帝有时也发生动摇，一份谕令充分表达了这种忧虑：“如此长途远戍，即获平安；无非代内地回众看守家园……于奸夷(指浩罕入侵者)毫无损伤，试问成何事体?”[8]但是，左宗棠认为：“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以卫京师”[9]，强调了新疆于西北于全国的重要性。第三阶段，新疆建省后对新疆的地位又有了新的认识，新疆不仅是军事要地而且还是清朝的一个重要省份，要加强军事治理更要加强政治、经济的治理。在三个不同时期，清朝对新疆的治理手段是不同的，所采取的政策、制度也是不同的，这些政策、制度都对新疆的治理产生了重大影响。 2.封建王朝的实力不济 乾隆以后清朝走向了衰落，经济实力和军事实力都大大削弱，对边疆地区的治理只能是维持现状，力求不出乱子。中央政府实力的强弱与新疆的稳定存在着直接的联系。清朝实力的减弱和对新疆控制的削弱从新疆的军费开支可见一斑。清朝中期就有大臣主张放弃新疆以节省中央政府财政支出，虽未引起清朝的重视但已将新疆问题提了出来。左宗棠收复新疆后，迫于新疆极其困难的财政，不得已“减防营以复兵制，减额兵以节协饷”[10]。新疆建省后，驻军总数已减至不足四万人，比清朝前期总数还少。《辛丑条约》签订后，主要依靠内地财政支持的新疆也要每年分摊赔款银40万两，这使本来因协饷严重不足而几乎无法维持的新疆财政更是雪上加霜。1907年，新疆驻军总数进一步下降到一万人。新疆大量裁军，虽然暂时缓解了财政方面的困难，但其后果是十分严重的，不仅使新疆军队的战斗力下降到难以维持内部治安的状况，而且使中国西部数千里边防也形同虚设，新疆内外一旦发生事变便无法应付。 3.封建王朝加强皇权统治的政治目的 历代封建王朝只是将新疆作为维护其皇权统治的重要屏障而治理新疆的，对新疆的社会发展、居民的生活改善与否并不重视，因此，对新疆采取了羁縻政策，内地一些发展生产、巩固基层政权的行之有效的制度、体制在新疆不能广泛推行。由于清王朝治理新疆的目标也是巩固其王权，因此清朝也不能走出历代帝王治理新疆的模式。清朝统一新疆之初就没有将新疆作为一个与内地一样的省份来治理，而是作为战略要地来把守，乾隆一再要求有关官员要站在“西北防塞乃国家根本”的高度来妥善筹划新疆的治理问题，乾隆以后的皇帝也都遵循着这一指示，注重军事防御而不注重新疆的政治、经济、社会的发展，新疆的社会发展远远落后于内地，清朝中后期，中央政府无力支持新疆的巨大财政，这时就有人发出了将国家紧张之财政用于偏远无用的新疆是浪费国家经费并进而放弃新疆的怪论。新疆居民生活的贫困加剧了新疆的社会矛盾，引发了社会冲突，为分裂势力制造动乱、为帝国主义插手新疆提供了条件，种种复杂因素相互交织在一起，形成了新疆近代以来社会动荡的根源。 4.新疆特殊的地理、人文因素 新疆历史上就是多民族聚居、多宗教并存之地，多元文化对新疆居民的生产、生活影响很大，特别是伊斯兰教及其文化已深入新疆居民日常生活的方方面面，成为新疆居民行为的基本准则，这些不同就导致了新疆的治理与内地有着很大的差异。清朝初期就确定了新疆治理的基本原则，即“因地制宜”、“因俗施治”，这一原则贯彻清朝治理新疆的始终。因而，伯克制、扎萨克制得以存在，军府制成为新疆的主要治理方式，郡县制也在乌鲁木齐等地实施，多种治理方式并存就是新疆治理的一个鲜明特点。但是，清朝过分强调“因俗施治”妨碍了中央政令在新疆的贯彻执行，造成了官民隔阂、下情难以上达，这种状况在清朝国势强盛时，尚不能危及清朝在新疆的统治，但在清朝国势衰危时则加剧了新疆社会矛盾，动摇了清朝在新疆的统治。 注释： [1]管守新：《清代新疆军府制度研究》，新疆大学出版社，2002年，第178页。 [2]杨增新：《补过斋文牍》甲集上，第17页。 [3]《清代新疆军府制度研究》，第126页。 [4]《光绪朝东华录》，卷74。 [5]王拴乾主编：《走向21世纪的新疆》，政治卷上编，新疆人民出版社，1999年。 [6]魏源：《圣武记》，卷4。 [7]《李文忠公全集•奏稿》，卷24。 [8]《清宣宗实录》，卷192。 [9]《左文襄公全集•奏稿》，卷4。 [10]《左文襄公全集•奏稿》，卷53。 (责任编辑：admin) |