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内容提要：清末民初“国民外交”一词的提出，既是中国人民在严重的民族危机下寻求自强独立的现实需要，在一定程度上也是受到了日本的影响，将本意为国家外交的“national diplomacy”译为“国民外交”。中国的“国民外交”概念的内涵主要表现为三个方面：一是将人民主权思想应用于外交领域，含有视外交为国民的外交，政府应尊重民意办理外交的意思；二是指国民可通过国会参与外交，以舆论监督外交，将自己的意志反映贯彻于外交事务；三是通过国际民间交往增进友谊，进而改善邦交，促进世界和平。虽然今天的“国民外交”概念主要是从国际民间交往的外交意义上来说的，但不容忽视其原来政府外交须尊重民意，而国民有权监督政府外交的含义所具有的现实借鉴作用。 关键词：国民外交概念；清末民初；外交民主化 The Origin and Meaning of the Word “Citizen Diplomacy” in late Qing and Early Republican China ZHOU Bin （Institute of Modern History, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100006, China） Abstract: The formation of the word “citizen diplomacy” was not only practical need of Chinese people looking for self-reliance and independence under the severe national crisis, but also influenced by Japanese in some degree who translated “national diplomacy” to “citizen diplomacy”. The meanings of Chinese “Citizen Diplomacy” main had three aspects. Firstly, it took the idea of popular sovereignty into diplomatic field, regarded diplomacy as people’s diplomacy and the government should respect public opinion. Secondly, citizen might participate in diplomacy by parliament and supervise diplomacy by public opinion in order to realize their diplomatic will. Thirdly, it has the meaning of enhancing people-to-people contact and promoting friendship among peoples in order to improve state-to-state relations and world peace. Although the contemporary concept of “citizen diplomacy” focus on the significance of people-to-people contact, we should not ignore the practical function of its original meaning that government diplomacy must respect public opinion and citizen have the right to supervise government diplomacy. Key words: The concept of “citizen diplomacy”; Late Qing and Early Republican China; Democratic diplomacy 国民外交，又称人民外交、民间外交等，一般是指近代民族国家兴起以来，相对政府外交而言的民间人士或团体的外交参与行为。在中国，国民外交形成于20世纪初，是近代民族主义和民主主义相结合的产物，曾为中华民族的独立与自由做出了不可磨灭的历史贡献。在当今国际形势纷繁复杂、竞争日趋激烈的全球化时代，国民外交仍是中国坚持独立自主的和平外交政策，营造社会主义现代化建设的良好国际环境和外部条件，推动世界和平与发展的一支重要力量。鉴于此，学术界已有多位前辈先进就晚清以来的国民外交问题，发表了一些颇有价值的研究成果。但是，这些成果大多侧重于国民外交实践本身的探讨，虽谈到了国民外交兴起的历史背景和思想内涵，但对“国民外交”一词的形成过程及其含义的多层次形态还缺乏全面而深入的研究。[1]即使已经涉猎的问题，似也还有讨论余地。为此，笔者不揣浅陋，试就清末民初“国民外交”概念的来龙去脉做一考察，敬请方家批评指正。 （一） 众所周知，近代意义的“国民”和“外交”概念来自西方，其相对应的英文译词分别为“citizen”[2]、“diplomacy”。那么，“国民外交”一词是中国人在吸取近代意义的“国民”和“外交”概念之后自己创造的，还是译自其它国家的相关概念呢？1921年6月，时任北京政府国会议员的刘彦将其主办的《国民外交杂志》称为“the national diplomatic review”。[3]1937年10月，由东北大学教授王卓然、刘达人主编的《外交大辞典》收录了“国民外交”的英文译词：“national diplomacy”、“people’s diplomacy”。[4]似乎揭示了中西方关于“国民外交”概念的承传关系。但是，当今西方国家却倾向于将民间人士或团体的外交参与称作“citizen diplomacy”或“track two diplomacy”（第二轨道外交）,以区别于各国政府之间的“track one diplomacy”（第一轨道外交）[5]，而将“national diplomacy”视作国家的、民族的外交。征诸15至19世纪的西方历史文献，不仅难觅“people’s diplomacy”的踪影，也难以发现“national diplomacy”一词具有民间人士外交参与的含义，它仍表示国家外交之意。[6]由此看来，刘彦、王卓然等人似乎是因为“national”除有国家的、民族的意思之外，还有国民的意思，而将“国民外交”翻译为“national diplomacy”。值得注意的是，如果仔细阅读《外交大辞典》“国民外交”词条所附录的一系列外文参考书，可以惊讶地发现，“national diplomacy”、“people’s diplomacy”没有出现于英文《外交风险》、《新旧外交》等书中[7]，而是出现在日文《外政监督与外交机关》一书。这表明中国人使用的国民外交译词很可能是受到了日本的影响。 《外政监督与外交机关》一书出版于1926年，作者是日本著名的国际法专家信夫淳平。他在该书及同年发表于《外交时报》的《国民外交的本质》一文中反复提到，“国民外交”包括法语“diplomatie nationale”和英语“people’s diplomacy”两个概念，既有“政府鉴于国民的时代思潮，代表国民的对外自觉行使外交”的意思，也有“国民离开政府的形式外交，与他国国民诚意地交换意见，沟通意思，通过未来特定的行为彰显友情，以助邦交亲善”的含义。[8]换而言之，在信夫看来，“people’s diplomacy”与“diplomatie nationale”的内涵并非一致，前者是指各国人民之间为增进友谊、改善邦交的往来活动，而后者是指体现民意的外交，政府代表国民的意志行使的外交，也是国民外交。尽管信夫关于“people’s diplomacy”说法的思想来源一时还无从知晓，但他使用“diplomatie nationale”一词，或是受到其老师有贺长雄的影响。早在1898年，有贺长雄在《外交时报》发表《外交秘密论》一文，提出日本正处于由官厅外交（diplomatie bureaucratique）主义转向国民外交（diplomatie nationale）主义的时代，“国民外交是指以国民的精神为原动力的外交，而不是遵从一时的多数政论的外交。”[9]1909年，他在《国民外交与官僚外交》一文中又说道：“盖行国民外交之主义，非必如美利坚、意大利将未决之外交事件尽示内容于公众也，但常令国民得监视大体，知其事实。官僚之义务，固应尔矣”。[10]也就是说政府有实行反映民意的国民外交的义务。从人民主权的角度而言，国家是国民的国家，外交也是国民的外交，本意为国家外交的diplomatie nationale（英语为national diplomacy）被有贺氏译为“国民外交”自然不足为奇。[11]信夫由于在1905年前后师从有贺长雄研究国际法和外交史，接受并发扬其老师的“国民外交”观念也是很自然的事情。 值得一提的是，有贺长雄的上述两篇文章引起了中国《外交报》的注意。该报除原文翻译转载了有贺氏的第二篇文章之外[12]，以《论外交不可专主秘密》一文摘译介绍了他的第一篇文章。该文虽略去了有贺氏关于“diplomatie nationale”的话语，但吸纳了它的精神，有段话是这样说的： “今世之国民外交，与中古之君主外交命意炯异。立宪之国，外交全权属诸君主，然非谓外交为君主私事，谓君主有代表国民指导外交之权力耳。国民外交云者，为国家之本旨而谋之，假国家之能力以达之。本旨何在，在使国民之懿德良能发越于其外；能力何在，在合国民之群策群力萃聚于无形。”[13] 显而易见，这段话有两处提到了“国民外交”，但有意思的是，对照有贺氏的《外交秘密论》，原文为“国家の外交”，而非“国民外交”。 中国译者做如此改动，显然是认同有贺氏关于“国民外交是指以国民的精神为原动力的外交”的思想，认为当世的国家外交就是国民外交，“合国民之群策群力”，对外发扬国民的懿德良能。该文刊发于1903年9月，虽还不能被确证为中国最早提到“国民外交”的文章，但至少可说明中国“国民外交”一词的提出实与日本有不可忽略的关系。 有贺氏的“国民外交”观之所以得到《外交报》的认同，是因为它蕴含的人民主权思想符合中国先进知识分子在日趋严重的民族危机下，参与外交，实现中国独立自由的愿望。根据卢梭的人民主权论，“主权者，惟国民独掌之，若政府则不过承国民之命以行其意欲之委员耳”，“主权不在于一人之手，而在此众人之意，而所谓公意者是也”[14]，这对于强烈要求清政府改变自私自利、丧权辱国的外交状况，实行以民意为旨归的外交的知识分子来说，无疑是最好的理论武器。1906年，《广益丛报》就针对外交当局处理南昌教案中偏袒外人、违背民意的做法，指出：“外交者，一国国民之外交也。国民不能人人立于直接国际之地位，故委托此数人者，以代表之，而外交之职以立。是故外部者，将一国人民共出之公意，以与他国相交涉者也。东西各国之于外交，虽其凭藉之国势有弱有强，其运用之手段有巧有拙，至代表国民之原理，则无不知之，而实行之者。”[15]1907年，由蒋智由、梁启超主办的《政论》也在《国民的外交之时代》一文中宣称：今日之国家“凡外交无不以国民为其主宰之原动力”，今后政府之办外交，应改变过去专擅的秘密的糊涂的欺饰的惯习法，“其着眼点不可专视为政府的，而当视为国民的。既视为国民的，不可不以外交之问题先求得国民之同意，而以国民为外交之后援”。[16]由此可见，“国民外交”概念形成之初，是将人民主权思想应用于外交领域，含有视外交为国民的外交，政府应尊重民意办理外交的意思。这显然超越了今天国民外交限于民间人士的外交参与的界定，在当时却是相当一部分人的共识。 （二） 既然政府外交须代表“人民共出之公意”，那么如何向外交当局反映国民的意志，并使其付诸实践，也就成为“国民外交”概念的另一重要主题。对此，1930年代出版的《辞源》提出：“国民对于外交当局处于监视地位，常造成健全之舆论督促之。”[17]《外交大辞典》则认为：“以国民舆论或权能，监督并督促外交当局，使外交方针与国民意志一致，是谓之国民外交。”[18]今天的研究者也多援引这两种辞典的说法，将舆论（包括示威游行、罢业等加强舆论压力的运动方式）视为国民外交的主要手段。[19]这固然不错，但他们忽视了清末民初“舆论”和“国民外交”如何联系在一起的过程，而且对于以国民权能监督外交，特别是通过国会参与外交的思想还缺乏深入的研究，笔者觉得有必要在此补充说明。 19世纪末20世纪初，随着西方民族民主主义思想的转播和报刊传媒的发展，中国开始出现以国家内政外交为关怀对象的近代意义的舆论。一些知识分子明确提出：“舆论者，多数人之意见结合而成者也”，“一国之内治外交，且必藉舆论为后援”[20]；或宣称：“舆论者，主张公理者也，对于政府则代表国民之意思而贡献之，对于外交则为政府之后盾而拥护之。”[21]已经认识到舆论乃是国民干预政府外交的重要手段。1908年4月，《大公报》在《所谓国民的外交者何》一文中开始将舆论列入“国民的外交”的范畴，批评外交当局不尊重民意，以致于“舆论自舆论，外交自外交，而所谓国民的外交者终未能现之于实耳”。并呼吁借鉴西方民主立宪国议会有协赞条约之权，君主立宪国议会有质问弹劾外交行政之权的做法，早日成立国会作为国民监督政府外交的机关，称：“国会一日不成立，则政府一日无责任，政府一日无责任，而欲求外交之得，直岂易易哉。”[22]在该文看来，“国民的外交”不仅包括舆论，还有通过国会将民意反映贯彻于外交事务的意思。而后者不单是《大公报》的政治诉求，且是当时众多立宪派知识分子视之为挽救民族危亡不二法门的梦寐以求的目标。正如《中国新报》所言：“惟有国会，则可以举国一致之舆论，为政府外交之后援，对外之精神可以固结，而平等之权利可以抗争。外务大臣有方命辱国者，则国民可据法定机关上奏弹劾”。[23]然而，令他们失望的是，清王朝并不愿放弃其垄断外交的权利，虽颁布了《钦定宪法大纲》预备立宪，但规定：“宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权。国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。”[24]虽成立了资政院和各省谘议局“以立议院基础”，但它们只是咨询机关的性质，毫无外交的审议权。1911年初，当英军侵占云南片马、沙俄以武力威胁满洲里边界谈判时，各省谘议局要求资政院召集临时会议研究对策，就遭到清政府的无情拒绝。立宪派人士不禁愤怒地指责清政府的做法与英、美、法、瑞士等立宪国家由国会协赞外交之举大相径庭，“政府既怀抱此种见解，则两年后国会召集，其外交权亦必悉被剥夺无疑也”[25]，“资政院不得参预条约之权，则安望将来有完全为立宪国民之资格乎”，要求“宪法纂拟时与吾民参预条约之权”，实行“国民的外交之政策”。[26]一部分人则转向革命反清的立场，加速了清王朝的覆亡。简而言之，在清王朝的最后10余年内，时人已将“国民的外交”与“舆论”、“国会”联系起来，除了舆论监督之外，通过国会参与外交也是当时人们国民外交观念的重要内容之一。 1912年中华民国成立后，随着《临时约法》规定：“中华民国之主权属于国民全体”；“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由”，有请愿、陈诉及选举与被选举等权利；“临时大总统经参议院之同意，得宣战、媾和及缔结条约”[27]； 以及第一届国会于1913年4月正式宣告成立，人们通过国会参与外交，充分发挥舆论监督外交之作用的梦想似乎就要实现了。众多国会议员也的确视自己为国民的代表，先后就善后大借款、奥款问题质询政府，参议院还否决了“承认外蒙之自治权”的中俄蒙约[28]，一定程度上抵制了袁世凯政府的卖国行为。1917年，陈铭鉴、彭允彝、朱念祖、蓝公武等40多名议员联合学界孙熙泽、报界邵飘萍等人成立了较早以“国民外交”直接命名的民间团体——国民外交后援会，以援助政府妥善处理德国潜艇击沉载有500多名华工的法国油轮一事[29]，表现了议员们推行国民外交的强烈使命感。不过，总体上来说，在掌握军政实权，将外交视为谋取私利、获得外援至宝的北洋军阀面前，国会及其议员的外交参与是苍白无力的。北京政府的外交多体现北洋军阀的意志，从以“二十一条”为基础的“民四条约”，到1918年中日关于山东问题的秘密换文，均是不顾国家和人民的利益，为一己私利而不惜出卖中国的主权。若要实现中华民族的独立与自由，就必须首先推翻封建军阀的统治。但在当时，多数国人还不能认识到这一点，而主张扩大民众的外交参与来遏制军阀的秘密外交。这种观念随着一战爆发后西方外交民主化思潮的传播，一时颇为流行。 1914至1918年的第一次世界大战是一场争夺世界霸权的非正义的帝国主义战争，给各国人民带来了空前的灾难。不少欧美人士在反思战争的原因时，将矛头指向大国之间的秘密条约，要求废止秘密外交，实行公开的、民主的外交。[30]其中，除了引人注目的列宁关于谴责帝国主义国家的兼并政策与秘密外交的《和平法令》，与威尔逊关于外交公开、民族自决的“十四点和平纲领”之外，至少还有如下3位学者、名流的言论受到中国知识界的青睐。一是英国政治家兼学者亚瑟·鲍生贝（Arthur Ponsonby）于1915年出版的《民主与外交——公众监督外交政策的呼吁》一书[31]，高一涵认为，要破除秘密外交的祸根，就应该如鲍氏所主张的扩大国会参与外交的权力，其要点为：任命外交官须年年由众议院照普通议事手续讨论；非经议会议决条款，不得同外国缔结条约；非经议会明白允许，不得加入别国的协约同盟和承诺事项；非得国会允许，不得宣战；“外交总长有定期宣布外交事情的义务，在议会闭会之后，这种宣布更为重要。使国民由此得以学习外交，信任当局，别叫他们堕入五里雾中”。高一涵建议将这5条主张列入中国的宪法，同时改革选举法，去掉财产年龄资格教育的限制，选出平民的议员，防止国会与外交当局通同作弊，进而实现鲍氏所谓的“民治的外交”。[32] 二是美国外交史学者亚瑟·布拉德（Arthur Bullard）发表于1917《大西洋月报》的《民主与外交》一文[33]，先后由胡愈之、吴君毅摘译于《东方杂志》、《学艺》两大刊物。其主要内容为：“秘密外交实为平和之蟊贼，今欲图世界之和平，不可不先谋外交之公诸舆论”，实行“外交之民主的监督”（Democratic control of diplomacy）。而要实现民主外交（Democratic diplomacy），首先应注重舆论之教育，增进国民之外交智识，“人民尤当倡设学社党会多所，研究当前之各项外交问题，政府对于此种会社必提倡之奖励之，且详细宣示外交上所发见经过之情形，以诚信之心与人民协力进行。报章杂志为记载报告左右民意之机关，往时因外交秘密之故，于外交问题所载多隔膜，今则当由政府辅助，与以正确之指示，俾人民咸洞然于外交之真相”。其次须加强政府与他国人民之关系，驻外公使应时常注意外国新闻之国际关系议论，必要时可加入其间；“公使派遣之际，宜另制信任状一封，俾呈示于驻剳国之议会，凡外国公使来任之时，宜由大统领正式介绍之于议会，若认为必要时，宜由大统领请其演说”，务使民意代表机关与公使相联络而不隔阂。简而言之，“实行民主外交之方法，在国内则养成贤明之舆论，以指导政府，在外则直接与其人民交际，以疏通意思”，避免少数当局者操纵人民的命运，而求得世界的和平。[34]布拉德的上述思想经胡愈之传给了时任无锡县图书馆馆长的钱基博，他在1919年出版的《国民外交常识》一书对其做了介绍，并将“民主外交”改为“国民外交”一词。 三是英国历史学家詹美斯·勃莱士（James Bryce）于1921年游美期间所做的“ 国民外交与国家之道德”的演讲，由钟建闳翻译收录于《国际关系论》一书。詹美斯认为，残酷的世界战争激起了英国民众要求监督外交政策的呼声，虽然直接由民众办理外交不现实，但政府应尽力将外交公开，征询民众的意见，以避免国家的对外侵略行径，而以公正道谊为依归。他说：“大约外交愈公开，则国民外交之所得必愈多。若一国之执政，以国家有所动作之前，先将其谈判及条约告其国民，以求其鉴别，则于侵犯粗厉之行为，必较有免除之机会。若一国之人民，于曾经执行之事，可视之为既定事实，而有容纳批准之权者，则遇有公众讨论之机会时，凡一切谈判条约，以世界之眼光之觉，其有足降抑道德者，即可拒绝其允许也。”[35]这里的“国民外交”对译的英文为“Popular control of foreign policy”、“Democratic control of foreign policy”[36]，其中文的字面意思为外交政策的公众监督或民主监督，在钟建闳看来，“国民外交”一词更契合它们的内涵。 上述鲍生贝三人关于外交民主化的观点在西方颇具代表性，其意思可概括为政府的外交须体现民意，而民众可通过议会参与外交、以舆论监督外交两方面。其中，通过议会将民意反映贯彻于外交事务，是西方外交民主化的重要特色。它伴随着美国总统威尔逊的“十四点和平纲领”的传播，一度赢得了众多中国知识分子的喝彩与推荐。如1919年2月《晨报》指出：“夫欲实行外交之公开，不外以此置诸议会及国民监督之下。”[37]梁士诒也说道：“凡系国家之人民对于国家之外交皆应负有援助之义务，以外交惯例言之，国家订立条约须经元首批准、国会通过始能有效。因国会系由国民代表组织而成，若在共和国主权在于国民，其外交重要事件应通过国会以表示国民外交之精神。”[38]即使是在巴黎和会与华盛顿会议之后，人们逐渐认清西方列强的帝国主义本质，而更倾向于反帝反封建的革命时，一些信仰英美民主制度的知识分子仍看重国会的外交参与功能。如国际法专家周鲠生在1930年武汉大学演讲“外交的民主化”，先是指出：“所谓的国民外交，当然不是说由国民自己处理外交，国民外交的主旨只在使一国的外交政策受国民直接的或间接的（经由国民代表机关）的支配。简单的说，现代政治所要求的是外交的民主化”；然后详论如何“真正要国会能在外交上行使有效之监督”。[39]在他看来，国会的外交参与是外交民主化暨“国民外交”的核心要素。 至于以舆论监督外交，其作用早在清末就已显现，人们自然乐意将它作为“国民外交”的重要内容。1919年初，由张謇、熊希龄、林长民、梁秋水、邵飘萍等人组成的北京国民外交协会就宣称“以征集国民外交意见，统一国民外交舆论，发挥国民外交精神为宗旨”。[40]被誉为“言论界之骄子”的梁启超也表示：“当此国民外交之时代，凡事之行，固在政府，而所以督促政府者，则在国民审察内外形势，造成健全之舆论，以为政府后盾。”[41]如果说有人因为不看好资本主义代议制度而将国会的外交参与排除在“国民外交”概念之外，那么“舆论”作为民意最直接的反映形式，当仁不让地成为“国民外交”概念中出现频率最高的关键词。这从前述《辞源》和《外交大辞典》关于“国民外交”的解释中也可以看出来。 （三） 从上文所述“国民外交”一词具有的政府外交须尊重民意，而国民有权监督政府外交的含义来看，似乎与今天流行的“国民外交”概念有较大的距离。如今台湾的“国民外交”和大陆的“民间外交”一般是指“各国民间人士或民间机构之间有利于各自国家实现其对外政策目标的、具有非官方性质的国际交往”[42]，但有时“泛指各国人民间的一切友好往来活动”[43]，“举凡学人聚会，艺术展览，体育比赛，戏剧音乐之演奏，乃至观光览胜，佳丽斗妍，无一不可纳入国民外交之范畴”。[44]两相对照，台湾学者廖敏淑认为，清末到巴黎和会时期中国人民所谓的“国民外交”明显与现在所谓的国民外交定义不同[45]，似乎不无道理。但实际上，在清末民初，将国民外交视为国际民间交往，以改善邦交，促进世界和平的话语屡见不鲜，现在所谓的国民外交定义早有历史的积淀。大陆学者虞和平、贾中福虽注意到清末民初国际民间交往的外交意义，但对它的形成原因、发展状态还缺乏深入的论证，笔者拟就该问题谈一下自己的看法。 当今“国民外交”之所以存在“泛指各国人民间的一切友好往来活动”的倾向，首先须从中国传统的外交概念说起。“外交”一词在先秦时期即已出现，通常表示人臣私见诸侯之意，如《礼记·郊特牲》云：“为人臣者无外交，不敢二君也。”有时也指与朋友、外人的交际，如《墨子·修身》说：“近者亲，无务求远；亲戚不附，无务外交。”[46]这种侧重人际关系的内涵显然不符合侧重国家间关系的近代外交概念，但与今天的“国民外交”有某种相通之处。1840年鸦片战争后，随着西方国际法知识的传播，“外交”这一古词逐渐有了处理主权国家间关系的新义，如1864年丁韪良翻译的《万国公法》一书就谈到了“希腊之内政外交”[47]，1903年《外交报》则明确提出：“英语称外交曰diplomacy的普罗麦西，其义为国与国相交之术”。[48]但与此同时，“外交”原有的侧重人际交往的旧义并未消失，而是与新义并存，兼具传统与近代的双重意义。如《外交报》刊有《论交际与交涉之界限》一文，指出：“外交之事，繁复极矣。其性质，不过两端。一属于事权，施者受者皆有利害之关系者也，今谓之交涉。一属于感情，施者以是为爱憎敬鄙之别，而受者以是为恩怨荣辱之判者也，今谓之交际。”[49]已明确将中外人士之间的感情交流活动视作外交的一部分。另一篇文章《论学问上之外交》则大谈明朝以来中国人学习西方算学、工艺、政法等知识的行为，在作者看来，中外之间的文化交流也是一种外交。[50] 此外，如前文所说，清末的知识分子已从人民主权的角度提出外交为“一国国民之外交”，国民是外交的源泉和真正力量所在，自然也容易认为中外民间交往有助于改善中国的国际关系，促进世界和平，从而将它视为“外交”乃至“国民外交”的应有之义。1910年11月，上海《民立报》就将中国各界热情接待美国访华实业团一事誉为“国民外交之纪元”，称其展现了中国人民豪侠精迈、和平宽厚的精神，使美国实业家认识到中国人民“具大有为之资格，可与携手相将，共济文明平和之运”。[51]中华民国成立后，《临时约法》所描绘的民主共和制度及其赋予人民平等自由的条文，进一步激发了人们与各国人民来往交流，开展“国民外交”的积极性。例如，1912年12月，留法学生靳志、巴黎中国豆腐公司经理韩汝甲联系法国众议院议员班乐卫、汉学家铎尔孟等200余人在北京成立华法联进会[52]，宣称：“本会以联络华法两国国民感情，研究两国政治、实业、科学三大问题，扩张两国人民互相之权利为宗旨。……期华法两国各种问题易于解决，彼此邦交日益亲睦。”[53]1913年1月，北京临时参议院议员吴景濂、金鼎勋、林长民，美国传教士丁义华、丁韪良等120余人又成立了中美国民同盟会，“以增进中美两国国民睦谊，互换智识利益，维持世界和平为宗旨”。[54]伍廷芳、陈国权、张昭汉、舒蕙桢等人则在上海发起中美英睦谊会，“其宗旨以美国与中华民国政体相同，而国民感情素笃，是以互相联络以维持世界之和平，并邀同英国赞助一切”。[55]新闻界在积极报导这些团体的活动之余，对它们的国民外交意义也大加赞赏。如《民国汇报》称赞中美国民同盟会的成立是“国民外交史之新纪元”，“中美国民之握手可于是会之，而国民之外交亦将由是会发轫也”。[56]《民权报》则认为，政府外交的方针常表现为一二政治野心家的计划，而引起国家间的冲突、猜疑，各国人民多希望世界和平、人类交亲，“故在此国家界限未能消灭之时代，欲维持世界之平和、人类之幸福，与其以政府外交代表国家，不如以国民外交代表国家之为愈也”，中英美之国民外交可藉以规正政府外交之谬误。[57]《北京民国报》也指出：“欲避外交上之冲突，实赖国际间之感情。感情素洽者，虽有龃龉不至决裂，而感情之所由生，由于外交手段敏活者半，由于国民交际亲密者亦半。政治上之关系属于国家交涉者居多，经济上之关系属于国民交涉者居多，而政治上之关系恒由经济上之关系而益形密切。故国民交涉实足为政府外交之助力，国际亲和之媒介。今中美中法之国民日相接近，虽由于声气之应求，亦足觇邦交之进步矣。”[58] 其他一些报刊虽未直接评论华法联进会等团体的活动，但也肯定了国际民间交往的外交意义。如《星期汇报》提出：“人民交亲，即两国之国际以巩，人民交恶，即两国之国际以危，此近日国民外交之声所以洋溢世界也。”[59]《实报》在《民国国民外交之方针》一文中也指出，“国与国交，即民与民交”，“所谓观光团也，视察团也，实业团也，探险团也，来者往者，无不悬一方针以周旋于诡异离奇世界，无不仰仗国民以活动于二十世纪之舞台”。[60]由此可见，“国民外交”泛指国际民间交往的倾向在清末民初即已存在，其原因除了传统外交意义的历史惯性之外，主要是因为人们认为这种交往可以加强民间友谊和感情，进而“为政府外交之助力，国际亲和之媒介”。其背后蕴含了他们救亡图存的急切心情，以致于忽略了民间交往与外交的区别。 在1910年代的民国，将国民外交视为国际民间交往的最具代表性人物应属《中国实业杂志》社长李文权。从1915年1月至6月，他先后发表了4篇论述“国际贸易之根本在国民外交”的文章，强调各国人民间的感情好坏关系到国际贸易的兴衰，如果强国对弱国之贸易总是强买强卖，不讲道德，横行无忌，终会引起弱国人民的反感而选择他国的货物，进而削弱强国的贸易。[61]美国的对华贸易之所以优于日本，是因为美人对华人较为亲切，“彼以善感我以善应耳”。日本只有讲究国民外交，“彼此之相处也，以诚以信，无诈无虞”，加强两国人民间的感情，才能改善对华贸易，才谈得上东亚和平与世界幸福。[62]1916年9月，李文权又发表《论国民外交之不可少》一文，建议在交通便利之都埠设立向导所，向外国游客介绍中国的文明古迹，并组织商会游历日本团、设立中日会馆、开办中日博览会，加强两国人民间的交流，“化恶感为善感”。[63]与此同时，他还拜访日本的政界人士、实业家、文人学者等一百余人，询问其关于中日亲善的意见，编为《他山百家言》一书付梓出版，希望借此促进两国人民间的相互了解，改善两国的关系。[64] 从李的言行可看出，他虽然将国际民间交往等同于国民外交，认为它与国家主权不必有直接的联系，其目的可以是促进国际贸易，但又时常强调它对增进民间友谊，进而有益于世界和平或中日关系的作用。如果由此联系到1915年中国实业代表团赴美访问，既抱有推动中美两国的商业合作，“为商业外交上之不可少之事”的动机，也带着“增进国际上之睦谊”的目的[65]，“凡该团在各处会之演说者，均切中两国商务及邦交”。[66]再联系到1916年许怡荪在拜读胡适的《藏晖室札记》之后，盛赞胡适致函美国《新共和》杂志，反对其提倡由日本负责指导中国事务以解决远东问题的行为是“尽心力于国民外交，解难释疑，以为祖国辩护”，而并未将他与美国人的一切交往称作国民外交。[67]可以说，即使“国民外交”被视为国际民间交往而具有经济、文化、政治诸方面的功能，它对改善邦交、促进世界和平的功能是最基本的，最容易得到国人的认同。 最后，不能不提到1919年3月北京国民外交协会干事陈介的一番话：“‘外交’二字范围甚广，就狭义的解释，即为因一种事故本国与他国有交涉之时是也。若就广义的解释，则平日无事时国家与国家、人民与人民寻常之交际亦可名为外交。……曰国民外交者，所以表示非必有关系于国家事件，即平日无事之时，为世界和平起见，为本国与他国、本国人民与他国人民感情起见，均不能不讲国民外交。”[68]这段话比较典型地反映了当时一部分国人对于“外交”和“国民外交”的理解，即认为外交不仅是处理国家间的关系，也包括各国人民间的普通交往；而国民外交既可与国家事件相关，也可以仅是各国人民之间为交流感情的来往活动。这种“国民外交”概念兼具外交的传统意义和近代意义，直至今天，在“民间外交”的定义中，仍能看到它的影子。 （四） 综观清末民初“国民外交”概念的形成与发展情况，似可提出如下几点以往研究者有所忽略，甚至完全忽略的新认识： 第一，“国民外交”概念形成之初，有将人民主权思想应用于外交领域，视外交为国民的外交，政府应尊重民意办理外交的意思。这层意思既是中国人民在严重的民族危机下寻求自强独立的现实需要，在一定程度上也是受到了日本的影响。中国的《外交报》正是吸收了日本学者有贺长雄关于“国民外交是指以国民的精神为原动力的外交”的思想，而较早提到“国民外交”一词的。 第二，严格来说，与“国民外交”对应的西方概念并不是“national diplomacy”、“people’s diplomacy”，中国一些知识分子使用这两个译词除了将“国民外交”一语由中文翻译为英文的可能性之外，或是受到日本学者有贺长雄、信夫淳平的影响，将本意为国家外交的“national diplomacy”译为国民外交。其实，当时的西方国家多用外交民主化，即“democratic diplomacy”、“democratic control of foreign policy”来指称国民的外交参与，包括以舆论监督外交、通过国会参与外交等。虽然中国知识界对西方外交民主化的内容在清末已有关注，就如何通过国会将民意反映贯彻于外交事务，发表过诸多真知灼见，但有意识地直接将外交民主化的概念译为国民外交，还是在一战爆发外交民主化呼声高涨后的事情。 第三，清末民初的“国民外交”概念除有政府外交须尊重民意，而国民有权监督政府外交的含义之外，还有中外民间交往的意思。这层意思既是侧重人际关系的传统外交意义的历史惯性使然，也是因为人们认为这种交往可以加强民间友谊和感情，进而改善邦交，促进世界和平。当今中国大陆的“民间外交”和台湾的“国民外交”概念泛指国际民间交往的倾向可谓由来已久，在清末民初即已存在。 第四，今天的“国民外交”概念主要是从国际民间交往的外交意义上来说的，而较少提及原来政府外交应体现民意，国民有权监督政府外交的意思，这固然是因为“监督政府行政机制之形成”减弱了它们与“国民外交”联系在一起的必要性[69]，但它们的现实借鉴意义是不容忽视的。近几年来，中国出现了“公众外交”或“公共外交”的新词，它译自美国1960年代兴起的“public diplomacy”一语，其原意是指一国政府主办的，通过出版物、电影、文化交流、电台和电视等工具引导或影响他国舆论的项目，以使他国公众理解和支持本国的政策和行动。[70]与国外“公众外交”的外向性相比，中国的“公众外交”具有鲜明的内向维度，其对象多是本国的人民，“一方面通过交流、介绍外交政策，引导公众理性思考外交问题，争取他们的理解和支持。另一方面，老百姓的智慧、观点对外交政策的制定者和执行者也是一种启示、促进，甚至是监督”。[71]这与过去“国民外交”所谓政府外交须尊重民意，国民应监督政府外交的意思是相通的，由此也可见清末民初整体意义上的“国民外交”概念至今仍有着重要的借鉴作用。 [1] 涉及清末民初国民外交的论著主要有：顾莹惠的《论20世纪初的中国国民外交》（《武汉大学学报》2002年第4期）探讨了20世纪清政府时期革命派、改良派和商会的外交活动；虞和平的《五四运动与商人外交》（《近代史研究》2000年第2期）考察了五四运动前后商人外交活动的变化、特点以及外交意识的嬗变；廖敏淑的《清末到巴黎和会时期的国民外交》（金光耀、王建朗主编《北洋时期的中国外交》，复旦大学出版社2006年版）以巴黎和会时期的国民外交活动为例论述了清末以来“国民外交”的历史意义；印少云的《近代史上的“国民外交”》（《甘肃社会科学》2003年第3期）概述了中国近代史上不同历史时期“国民外交”的内容、形式和特点；贾中福的《清末民初的国民外交思想论析》（《学术探索》2004年第12期）虽专门针对1930年之前国民外交思想产生的背景、内涵和历史意义做了有益的探讨，但在史料运用和学术观点上仍有许多需要深入挖掘的地方。 [2] 日本学者池上荣子指出，明治维新时期日本的知识分子在吸纳西方政治观念时，并没有将citizenship和citizen译作“市民权”和“市民”，而是译为“民权”、“国民”。（Eiko Ikegami, “Citizenship and National Identity in Early Meiji Japan,1868-1889: A Comparative Assessment”, in Charles Tilly（ed.）,Citizenship, Identity and Social History, Cambridge University Press, 1996, p.190.）台湾学者沈松侨也认为，中国具有近代意义的“国民”一词译自citizen，“是十九、二十世纪之交中国知识阶层自日本辗转假借而来的西洋翻译名词”。（（《国权与民权：晚清的“国民”论述，1895～1911》，《中央研究院历史语言研究所集刊》第73本，2002年12月，第686页。） [3] 《国民外交杂志》第1卷第1期封首，1922年6月1日。 [4] 外交学会：《外交大辞典》，中华书局1937年10月版，第733页。 [5] 维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Track_II_diplomacy, http://en.wikipedia.org/wiki/Citizen_diplomacy;以及 http://www.beyondintractability.org/essay/track2_diplomacy/, Diana Chigas, “Track II (Citizen) Diplomacy”, August 2003. [6] 笔者通过查阅国家图书馆的电子数据库Early English Books Online（1473-1700）、Eighteenth Century Collections Online、The Making of Modern Law（1800-1926），并未找到含“people’s diplomacy”一词的文献，但有4本出版于19世纪的英文著作各有一处谈到了“national diplomacy”，但均指国家的外交的意思。这4处引文详见S. P. Lyman, The public and private life of Daniel Webster : including most of his great speeches, letters from Marshfield, &c., &c.. Philadelphia, 1852, p.95; Rufus Choate, The works of Rufus Choate : with a memoir of his life / by Samuel Gilman Brown, Boston, 1862, p.64; L. E.Chittenden, A report of the debates and proceedings in the secret sessions of the Conference Convention for proposing amendments to the Constitution of the united states ... New York, 1864, p.353; James Schouler, History of the United States of America: under the constitution, Rev. ed. New York, c1894-c1899, p.218。 [7] Walt Lippmann, The Stakes of Diplomacy, New York: Henry Holt and Company, 1915; A. L. Kennedy, Old Diplomacy and New, London: J. Murray, 1922. [8] 信夫淳平：《外政監督と外交機關》，日本評論社1926年版，第51页；芝崎原士：《近代日本と国際文化交流》，有信堂高文社1999年版，第37－38页。 [9] 有賀長雄：《外交秘密論》，《外交時報》第2号，明治31年3月，第36－37页。 [10] 有賀長雄：《國民外交と官僚外交》，《外交時報》第139号，明治42年6月，第70页。 [11] 法语“diplomatie nationale”一般是指国家的外交。法国汉学家白吉尔在《中国资产阶级的黄金时代（1911－1937）》一书中将中国的“国民外交”译为“diplomatie populaire”，而不是“diplomatie nationale”，也可证明这一点。见Marie-Claire Bergère，L'âge d'or de la bourgeoisie chinoise, 1911-1937, Paris：Flammarion，1986, p.266-267。 [12] 《论国民外交与官僚外交之别》，《外交报》第253期，1909年9月，第9－10页。 [13] 《论外交不可专主秘密》，《外交报》第55期，1903年9月6日，第2页。 [14] 《卢梭学案》，梁启超：《饮冰室合集》文集之六，第108、104页。 [15] 《南昌教案议结感言》，《广益丛报》第115号，1906年8月29日。 [16] 观云：《国民的外交之时代》，《政论》第2号，1907年11月15日，第3－4页。 [17] 方毅、傅运森主编：《辞源》续编丙种，商务印书馆1931年版，丑60。 [18] 《外交大辞典》，第733页。 [19] 印少云的《近代史上的“国民外交”》，《甘肃社会科学》2003年第3期，第132页；廖敏淑的《清末到巴黎和会时期的国民外交》，金光耀、王建朗主编《北洋时期的中国外交》，第252－253页。 [20] 长舆：《立宪政治与舆论》，《国风报》第1年第13期，1910年6月17日，第2－6页。 [21] 《舆论与外交之关系》，《大公报》1908年1月19日。 [22] 《所谓国民的外交者何》，《大公报》1908年4月21、22日。 [23] 《请开国会之理由书》，《中国新报》第9期，1908年1月12日，第163、169页。 [24] 《附宪法大纲暨议院法选举法要领清单》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第58页。 [25] 柳隅：《国会与外交》，《国风报》第2年第6期，1911年3月30日，第2页。 [26]《论今日国民宜要求参预外交之权利》，《申报》1911年3月26日。 [27] 章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》（1912－1928）第1卷，武汉出版社1990年6月版，第680-681页。 [28] 耿云志等著《西方民主在近代中国》，中国青年出版社2003年版，第268－274页。 [29] 《国民外交后援会之进行》，《晨钟报》1917年2月14日；《国民外交后援会成立》，《政法学会杂志》第2期，1917年4月1日，第5－6页。 [30] M. S. Anderson, The Rise of Modern Diplomacy, 1450-1919, Longman Group UK Limited 1993, p.147. [31] Arthur Ponsonby, Democracy and diplomacy：a plea for popular control of foreign policy, London：Methuen & Co, 1915. [32] 涵庐：《民众运动的目的》，《每周评论》第33号，1919年8月3日。 [33] Arthur Bullard, “Democracy and Diplomacy”, Atlantic Monthly, Vol.19, Jan.-June, 1917, p.491-499. [34] 愈之：《论民主政治与外交》，《东方杂志》第14卷第7号，1917年7月，第25－29页；君毅：《外交与庶民政治》，《学艺》第1年第2号，1917年9月，第153－159页。 [35] James Bryce著，钟建阖译：《国际关系论》，商务印书馆1924年版，第220页。 [36] James Bryce, International Relations: Eight Lectures Delivered in the United States in August, 1921, New York : the Macmillan Company, 1922, p.176-177, 205. [37] 以芬：《秘密外交之弊害》，《晨报》1919年2月17日。 [38] 《国民外交协会讲演会补志》，《晨报》1919年3月11日。 [39] 周鲠生：《外交的民主化》（1930年12月2日），《国立武汉大学社会科学季刊》第1卷第3号，第629－631页。 [40] 《国民外交协会简章》，出版项不详，中国国家图书馆文津分馆所藏。 [41] 《梁任公在国际税法平等会之演说词》，《东方杂志》第16卷第2号，1919年2月，第166页。 [42] 钱其琛主编：《世界外交大辞典》，世界知识出版社2005年版，第1463页。 [43] 刘志遥：《“民间外交”之我见》，《世界知识》1987年第4期，第13页。 [44] 黄宝实：《中国历代行人考》续编，台湾中华书局1970年版，第382页。转引自廖敏淑《清末到巴黎和会时期的国民外交》，金光耀、王建朗主编《北洋时期的中国外交》，第245页。 [45] 廖敏淑《清末到巴黎和会时期的国民外交》，金光耀、王建朗主编《北洋时期的中国外交》，第271－272页。 [46] 《辞源》（修订本），商务印书馆2004年版，第650页。 [47] 惠顿著，丁韪良译《万国公法》卷二第一章第九节，同治三年刻本。 [48] 《外交释义》，《外交报》第48期，1903年6月29日，第2页。 [49] 《论交际与交涉之界限》，《外交报》第107期，1905年4月29日，第2页。 [50] 《论学问上之外交》，《外交报》第95期，1904年11月11日，第2－3页。 [51] 《国民外交之纪元》（社论），《民立报》1910年11月15日。 [52] 《华法联进会开成立会纪事》，《申报》1912年12月21日。 [53] 《北京华法联进会章程》，《申报》1913年1月22日。 [54] 《中美国民同盟会成立》，《申报》1913年1月10日。 [55] 《国民党开恳亲会纪事》、《中美英睦谊会之发达》，《申报》1913年1月11、12日。 [56] 《国民外交史之新纪元》，《民国汇报》第1卷第2期，1913年2月5日，第5－6页。 [57] 《中英美之国民外交》（《民权报》），转载于《民国汇报》第1卷第1期，1913年1月20日，第6页。 [58] 《论国民外交与国家之关系》（《北京民国报》），转载于《民国汇报》第1卷第3期，1913年2月20日，第4页。 [59] 《论二十世纪国民外交渐臻进步》，《星期汇报》第1年第14号，1913年5月24日，第2页。 [60] 兰：《民国国民外交之方针》，《实报》第1期，1913年2月1日，第7、11－12页。 [61] 李文权：《论国际贸易之根本在国民外交》，《中国实业杂志》第6年第1期，1915年1月1日，第4－6页。 [62] 李文权：《再论国际贸易之根本在国民外交》，《中国实业杂志》第6年第2期，1915年2月1日，第8－9页。注：李的另两篇文章为《三论国际贸易之根本在国民外交》、《四论国际贸易之根本在国民外交》，《中国实业杂志》第6年第5、6期，1915年5月1日、6月1日。 [63] 李文权：《论国民外交之不可少》，《中国实业杂志》第7年第9期，1916年9月1日，第5－7页。 [64] 《敬告诸前辈先生》，李文权：《他山百家言》，中国实业杂志社1916年版，第1页。 [65] 《中华全国商会联合会在上海开第一次大会纪事》，《中华全国商会联合会会报》第1年第9期，1914年6月1日，第153页。 [66] 《商界要闻》，《中华全国商会联合会会报》第2年第9期，1915年8月1日，第5页。 [67] 《藏晖室札记》，《新青年》第3卷第2号，1916年12月1日，第1页；《为祖国辩护之两封信》，胡适：《藏晖室札记》，上海亚东图书馆1939年版，570－575页。 [68]《国民外交协会讲演会补志》，《晨报》1919年3月8日。 [69] 廖敏淑《清末到巴黎和会时期的国民外交》，金光耀、王建朗主编《北洋时期的中国外交》，第272页。 [70] “What is Public Diplomacy?” http://www.publicdiplomacy.org/1.htm, Sept.1, 2002. [71] 葛军：《让民众更多地参与外交》，《世界知识》2005年第10期，第55页。 (责任编辑：admin) |