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内容提要：儿玉源太郎是日据台湾时期的第四任总督，他与民政长官后藤新平配合默契，形成日据时期著名的“儿玉—后藤”时代。此时期他们在台湾推行了一系列殖民措施，其中最重要的一项就是建立起一套与日本内地迥然不同的警察制度，并在此基础上形成日据时期最具殖民地色彩的“警察政治”。本文仅就这个时期警察制度及警察政治的准备、形成的具体标志、警察政治的特点进行具体分析。 关键词：“儿玉—后藤”时代 警察制度 警察政治 日本统治台湾初期，各地反抗不断。台湾总督府在调集大量宪兵进行镇压的同时，也在制度层面上建立了与日本内地基本相同的警察制度，但由于台湾人民异常的反抗及台湾不同于日本内地的风俗文化等，使警察事务在具体执行上，遇到了重重困难，这促使殖民政府思考有别于日本内地的另一套警察体系，使其更符合对台湾统治的需求。乃木希典时期所实施的“三段警备制”，其想法就是要摆脱统治困境，协调军队、宪兵与警察的关系，缓和三者间的冲突，其主要精神是让宪兵在行政警察任务方面，回归到辅助的性质上，倾全力从事镇压抗日活动，不再执行平静地区的行政、司法警察任务，而此区域的行政、司法警察任务则回归到正轨，完全由普通警察来执行。但实际上却事与愿违，由于各地抗日义军反抗异常激烈，加之总督府内部官界所谓“疑狱事件”频繁发生，并引发了“高野孟矩事件”，导致了“日本帝国宪法是否适用于台湾”的争议。这些致使乃木总督心里产生了抱怨，觉得日本占领台湾，“就像一位叫化子讨到一匹马，既不会骑，又会被马踢” ，实在是块烫手的山芋，于是他产生了将台湾出卖的想法。1897年春，乃木利用回国之机，向当时的日本首相松方正义及军政界的要人表达了日本在台湾的处境及自己的想法，建议将台湾卖给英国，这样既可甩掉包袱，又可获得巨资。但当时英国占领的殖民地很多，对购买台湾不感兴趣，而法国人却有此意向，双方经过讨价还价，初步确定台湾的售价为1,500万法郎。1898年，伊藤博文重新成为日本首相，乃木重提台湾出卖之事，陆军大臣儿玉源太郎坚决反对，认为台湾系日本南部的屏障，军事价值甚大，如果将台湾卖给他国，不利于日本的远期发展。至于乃木提到的台湾治理问题，他认为主要是由于管理官员的无能造成的，自己愿意前往台湾。儿玉还表示愿与伊藤博文立下军令状，发誓要治理好台湾。这样伊藤博文就任命儿玉为第四任台湾总督，乃木希典被迫于2月辞职。 1898年3月28日，新任总督儿玉源太郎与民政长官后藤新平在基隆登陆。他们在台湾推行了一系列新的殖民政策，特别是改革了原来的警察制度，将警察机构从一个“不见经传”的下属机关，扩张到位于民政部各局之首的机构，使民政部能够直接执行警察事务，实现了总督府的行政官厅与警察官厅的一体化，警察可以参与一般的行政管理，并与保甲制度密切结合起来，其触角深入到社会的各个阶层。这样仅四年间，总督府就杀害抗日人士1.2万余人，扭转了在台湾的被动局面，开创了 “儿玉—后藤”新时代，造就了台湾殖民地统治史上“警察政治”的繁荣期。 一、警察政治的理论与前提 （一）警察政治的理论基础——后藤新平的“生物学理论” 随儿玉源太郎一起入台的后藤新平，以殖民地经营辣腕而著名，曾任台湾总督府民政长官及满铁总裁。他于1857年6月4日出生于岩手县水泽市，须贺川医学校毕业。1881年担任爱知县医院院长并兼任爱知医学校校长。1882年以治疗遭刺负伤的板垣退助而成名。1883年被聘为内务省卫生局长，在职期间曾赴德国留学，取得博士学位，1892年回国。由于其自身对自然科学有充分地了解，在卫生局工作时期，就发表了著作《国家卫生原理》，提出了混合社会契约论、国家有机体论、社会进化论的“生物学国家论”。认为人类是在弱肉强食、适者生存的自然环境中生物的一种，它有“生理的动机”及“生理的圆满”二个方面；国家其自体也有“生命”，也有上述两个方面的要求。所以，无论人类还是国家，都必须将其放在适应其环境的“习惯”中来考查，也必须重视这种“习惯”。这种“生物学的国家观”对后藤新平的卫生工作及行政工作都产生很大的影响。1895年1月，后藤担任了日本中央卫生会委员。4月担任临时陆军检疫部事务长官，负责处理甲午战后归国军队之检疫业务，成绩显著，深获检疫部长儿玉源太郎的赏识。同年，再任卫生局长，曾就改变监狱卫生制度、开办劳工疾病保险、台湾鸦片政策等，向内务大臣野村靖及内阁总理大臣伊藤博文提出意见书。1896年4月担任台湾总督府卫生顾问。6月随同第二任台湾总督桂太郎同赴台湾。1898年3月2日，于儿玉源太郎手下担任台湾总督府的民政局长，至1906年11月13日，任职长达八年八个月。他深获儿玉总督的信任，得以施展才能进行施政，特别是在日俄战争期间，儿玉担任参谋次长以后，忙于战事，后藤遂成为实际上的台湾总督。 后藤随儿玉赴台后，没有进行例行的施政演说，在后藤看来，“殖民政策的要谛不是语言而是行动。让民众心悦诚服不是说出来的，而是以行动来证明，这一点民众非常敏感，罗列华美的词藻，运用千言万语，不能实现的政策，对民众只能是‘马耳东风’。”他认为：“所有的殖民政策都必须尊重殖民地的民情、风俗及习惯这一原则。”这就是所谓的“生物学理论”，“就好比比目鱼的眼睛不可能一下变为鲷鱼的眼睛一样。”他于1901年成立“临时台湾旧惯调查会”，亲自担任会长，聘请京都大学岗松参太郎、织田万等教授，从事大规模的调查事业，以期为殖民地统治政策参照参考。同时，因后藤新平曾经长期在日本内地任职，对日本政治比较了解，认为日本政治的根本弊害之一，就是只以法律制度为中心的形式政治，这是由于日本官僚政治家大部分出身于法律科的原因。这种弊害在殖民地经营上，以殖民国的法律作为尺度，或原封不动地应用，台湾统治的失败，大半是出于此种原因。 当时的台湾，确如后藤新平所言的那样，总督府的事务官大多出身于法科，大量新法不断涌现。在后藤看来，这些新法大部分都是无用的，“就台湾而言，排除极端的同化主义，避免放任急进主义，从集中渐进主义出发，同时，任何事情都要置于科学研究的基础上。”“虽然说旧的东西不好，但在台湾必须稍稍尊重旧惯开展行政，这是因为风俗不同。” 他第一步就着手就是打破法律万能主义，废除形式上的法律，采用适合殖民地特殊性的特别法。他避开殖民政策的文字，将台湾统治政策称之为“新领地统治政策”，其内容有三个方面：组织的一体化；团结的精神；专门的技能。 在后藤看来，“帝国在外观是没有殖民地的，如果说有的话，那只能是台湾。台湾在内容上是殖民地，其实质是帝国唯一的殖民地，更应当是帝国殖民统治的练习场。”“此殖民事业最重要的是在精诚团结基础上的若干权力，即警、裁、税的参与。”为此他提出了《台湾统治救急案》，认为现今实际施政上最为急迫的三要件是：“土匪的镇定，和平的实现；在军政民政过渡时期，明确文职官员的权威，确立民政主义；明确地籍（土地调查）及人籍（户口调查），确立诸般行政的基础。” 此三件的要谛是“土匪的镇定”和“民政主义”。在当时台湾军队气焰嚣张之时，即完成剿灭抗日义军，又能辅助民政主义的最好的手段，就是发展警察力量。“土匪之害是政治的‘邪魔’，尽管如此，土匪也有各个种类，清楚地进行判断，分别地进行处理是最为重要的，不能一概全部视为匪类，否则，政策上就容易出现错误。对付土匪的机关，则有警察与宪兵，过去当闻宪兵胜于警察，现在实际的情形，在民政上，毋宁是警察比较妥当。”据此，必须改革现有的警察制度，加强警察的力量，以警察代替行政官员，来处理普通行政事务，以强制力量，达到政务的圆满。这种以“生物学理论”为基础，以警察力为中心的民政主义理念，实质上就是警察政治的理论基础。 总督儿玉源太郎，对后藤新平绝对地信任和支持，把权力充分地下放给后藤，加之他大部分时间都在日本内地任职（历任陆相、内相、文相、参谋次长、参谋总长），这就造就了民政长官可以独揽统治的大权，使得其施政的理念与推行能够并行不悖，而后藤新平行事大胆独特，非常具有行政决策的魄力，在任职期间也做出一些成绩，所以一般把这个时期称为“儿玉—后藤”时代。后藤新平对台湾实权的执掌，是警察政治能够形成的最根本原因。 （二）废止“三段警备制”为警察政治扫清了组织障碍 日据台湾初期，军、宪、警三个单位都能行使警察权力甚至司法处分权，这导致政令百出，人民无所适从。为了解决这个问题，楠濑参谋向乃木递交了《将台湾全岛分为数区制定适应各区之统治政策》的意见书，提出实施三段警备制的构想。1897年6月26日，总督府以民政局长之名，向地方官发出“三段警备制度”的通告，开始实施三段警备制。一般历史书上记载的“三段警备制”，是将台湾各地分为三类，即是：一等地——危险地区，由军队与宪兵负责防备；二等地——不稳定地区，由宪兵与警察共同防备；三等地——安全地区：由警察单位负责。 三段警备制的实施，并未能如预期那样解决实际问题，反而问题更为严重。 首先，管区的划分是三段警备制的依据，但是，“属于极为平静而无土匪之扰之地，却往往被划为宪兵管区，土匪劫掠尚未绝迹之地，反而被划为警察管区。”后藤新平认为，这种的情形，应归罪于管区划定时欠缺商量，“其最大的原因，是三段警备制自始就是一项不合理的制度。” 其次，三段警备制虽然意在明确军、警、宪的任务，但在特定地区，宪兵仍担任一般的行政事务。这样的作法，不仅有碍于行政的普及化，相邻地区也会发生事务处理上的分歧，造成行政工作难于统一。何况宪兵并无行政费用可供用于警察事务，其要执行行政警察任务，自然有其困难。 第三，从统治效果来看，“将权力分给军队和警察，其结果是造成岛民必须侍奉二主，警察业已许可的事项，宪兵方面却要予以处罚；军队命令的事项，县知事却毫不知情，此等情形，频频发生，民政与军政相互混淆，是为领台以来统治失败的渊源。” 此制度并没有像预期的那样，达到军、警、宪三股力量的相互协调，反而令各方怨声一片。竹越与三郎在《台湾统治志》中明确指出：“这三股势力之间的冲突，并未获得调和。其中，警察乃人民安全的保护者，其手足最须伸展却伸展不出，每每为了军队、宪兵之故而处境艰难，其受的痛苦最大，处境甚为可怜。曾有一知情者对我言，警察官经常为了军队和土匪而疲于奔命，根本无法致力于民生保安之日常业务，身边纵有罪犯，亦无机会发现。衣着污秽，长剑、枪械双挂一身，枯稿的容貌显露出疲惫的神情，看其东奔西走的样子，余以为无法获得土人的信赖，应非偶然。” 1898年6月1日，台北县知事村上义雄、台南县知事矶贝静藏、台中县知事木下周一，联名给总督儿玉源太郎提交了《三段警备意义的见解书》，列举了三段警备制不好的五大理由：一曰防碍民政统一及运作；二曰宪兵与警察素养不同，宪兵军事上有长处，但作为行政警察不妥；三曰宪兵没有警察费用；四曰在地方行政上宪兵从事警察事务有“隔靴搔痒”之感；五曰管区画定困难。 这些都增强了意欲废止该制度的新总督和后藤民政长官的决心。儿玉虽出身于武官，但对警察和军队的属性及区别心知肚明，他甚至认为，良民甘愿沦为“土匪”，为政者需要进行反省，以军方为中心的讨“匪”之策，当负一半的责任。这表明他对以前的统治进行了反思，认识到要妥善解决台湾的“土匪”问题，除了招降策略之外，还需要佐以警察力量，调整的第一步，就是必须排除军方对行政事务的干涉，确立民政部门在总督府的主导地位。 儿玉首先以对后藤新平个人的绝对支持，来削弱军方的力量。后藤新平曾在渡台三个月后的庆贺宴会上，与军方官员发生肢体冲突，儿玉全力支持后藤，表明对后藤的绝对信任。此事件纯属偶然，但却成为排除军方势力，提升文官地位，确立民政主义的一个契机。 1898年6月，以敕令第106号对《台湾总督府官制》作了修改，将旧制中的民政、财务两局合并，提高民政部的级别，设置民政长官和参事长官。民政长官由后藤新平担任。此次改革显然是有意强化统合民政部门的权力，以期在民政事务上取得更大的成绩。同时，以敕令第107号修正了《台湾总督府评议会章程》。此次修改，最令人瞩目的就是此章程第一条第二项之内容：“陆军幕僚参谋长及海军参谋长限议案涉及军事之场合，参与议事。”此条款的作用，在于将军方的影响力限制在其本职上，避免其干涉一般行政事务，使民政长官可以放开手脚拓展民政事务。 在制度层面排除了军方对民政事务的干涉之后，开始逐步废止三段警备制。同年11月以府令第102号，先将台中县下的三段警备制撤除，将警察及宪兵的管辖区进行了变更，开始将警察的管辖权全部归到办务署管辖。同月，又以府令第107号将宜兰厅的三段警备制废止。1899年1月，以府令第1号将台南县、4月，以府令第28号，对台北县的三段警备制进行改正。至此，三段警备制全部被废止，全岛皆划归为警察行政区。 （三）进行行政整理为警察政治提供力量保证 根据1895年制定的法规，台湾的地方制度是设置台北、台中、台南三县，其下设八个厅及独立的澎湖岛厅，这样即简单又明瞭。但1896年时再变，1897年时三变，因此，台湾的地方制度错综复杂。后藤新平赴台之时，台湾全岛分为台北、台南、台中、新竹、嘉义、凤山六县和澎湖、宜兰、台东三厅，各县厅下设置各自的办务署、警察署、抚垦署，合起来全岛竟达到615个之多。行政机关的膨胀，必然带来种种弊端。 1898年6月，总督府以敕令第108号对“地方官官制”进行了修正，将原来的六县三厅制改为三县（台北、台中、台南）三厅（宜兰、台东、澎湖）制，对原来县、厅之下的办务署、警察署和抚垦署进行规划整合，重新设44个办务署，为此被裁减的敕任官以下人员达1,080人。此为儿玉与后藤对台湾行政制度改革的开始，其主旨是“一方面去除旧官制的烦琐，使政务更加简明，一方面为殖产兴业，本岛经营开拓道路。” 在民政方面进行裁员的同时，对警察力量却有意进行加强。在地方警察组织方面，县、厅的警察官阶位为警部长、警部、巡查。县设有警察部，由警部长担任警察部长；厅设有警察课，由警部长担任警察课长。县、厅辖区内必要地点设置办务署（台东厅和澎湖厅辖区不设办务署，而是由厅办理其事务，并得为此于该厅辖区内设置出张所），经总督认可，办务署之下得设置办务支署。办务署内设置三个课，第一课仍旧执掌以前办务署的工作，相当于郡役所的庶务课；第二课掌管警察相关事项；第三课是抚垦署的变身，主管番政事务。 由于在地方官官制改革中将办务署、警察署和抚垦署进行了合并，以前的警察署制度也随之消失。即以前的警察事务原本由与办务署相对的独立单位警察署进行掌理，但经过此次改革，警察事务全部归于办务署的第二课掌理，地方已经没有警察署长，而第二课长是由警部担任，为办务署长之辅助单位，对外没有任何权限。 在行政组织进行裁员的同时，警察人员却大量增员。具体作法是把台湾的日本人巡查员额削减三分之一，代之以二倍以上的本岛人巡查补。1899年的2月，民政局对台北县下的巡吏成绩进行调查。7月，以训令第204号发布：“为辅助台湾总督府巡查之职务，得于警察费预算范围内，雇用本岛人为佣员，以巡查补称之。” 设置巡查补，是即能扩充警察力量，又能节省财源的双赢之策。从费用上讲，二名巡查补的俸禄才相当于一位巡查，巡查补又为台湾本岛人，对地理、民情、语言、风俗等都十分熟悉，执行业务也更方便快捷。就总督府当时的政治走向来看，已经趋于警察政治，在地方警察配置上，也意图由以前的集团制转向散在制，将以前300个左右的派出所增加到750个左右，即是现在的二倍以上。派出所的增加，必然要求警察员额大量增加，在不增加财政的情况下，采用巡查补是最好的办法。同时，日本国内也认为，欧洲诸国在东方殖民地的警察机关多采用本地人，就长远政策来讲，培养本岛人警察官员及地方官员，也是为将来猎取更大的殖民地作统治上的经验准备。“夫帝国只领得台湾这样一个小岛，其巡查等小职尚须从内地招募，如果占领了数倍于台湾的领土，假定需要无数的警察人员，还指望内地，这是没有远见卓识的想法。” 同月，总督府又以训令第207号，制定了《警察官服务规范》、《巡查看守休临时规则》、《警察礼式法》、《惩罚令》、《服装规则》、《精勤证授舆规则》、《巡查配置勤务概则》等一系列与警察相关的法令法规。同时，又以训令第82号规定，在台北县内，“从8月1日起开始废止巡查，设置巡查补。”并以内训第28号，就其职务权限进行了界定：巡查补若没有警部、巡查同行，不得执行其职务，但涉及“现行各类犯罪人的逮捕”等有关突发事项不在此限。“ 警部、巡查的同行”，意味着台湾人巡查补，要在日本人的监督下工作。从此点可以看出，日本人采用台湾人为最低阶位的警察官吏，并不是信任台湾人，主要是从经济上考虑的。 1901年4月，总督府又以敕令第87号，修正了《台湾总督府地方官官制》，除废止了巡查部长，改置警部补外，还于官制的第二十九条“巡查”之后加列“及巡查补”等字样，正式承认巡查补在官制上的地位。之后于5月，以108号敕令，规定巡查补为判任官待遇。随着巡查补的大量增加，台湾全岛的警察力量得到强化。据《台湾治绩志》记载，地方警察官吏的员额于1899年末为警部228人，巡查部长及巡查4061人。到1901年末，警部173人，警部补296人，巡查3469人，巡查补1734人，警察力量逐年得到补充。至于警察的配置，也实现了由以往重点集中的集团制变为散在制。 警察力量的加强，除了人员数量的增加外，还包括警察质量的提升。为了培养台湾所需要的第一线警察人员，总督府于1897年4月，在台北城外龙匣庄设立了巡查看守教习所。由于其规模过小，不能适应需要，总督府请求日本政府，在1898年6月发布了敕令第112号《警察官及司狱官练习所官制》，废止原来的教习所，设置警察官及司狱官练习所。练习所成立的目的，是教授警察和司狱官在官职业务上必备的学识、教养及实务，指示职务执行的方针及锻炼身心等等。该所分为警察官、司狱官二部，各部分为甲、乙二科，甲科为警部、警部补和监吏人才的培训班，入学资格为一般的志愿者及成绩优良的巡查、看守，修业年限为一年，毕业后即取得普通文官的资格。乙科为巡查、看守的培训班，学员主要招自日本内地，修业年限为六个月。 各科训练科目，甲科及特别乙科相同者有训育、（日本）国史、宪法、行政法、警察行政、刑法、刑事诉讼法、财政经济、社会问题、犯罪搜查、法医学、一般卫生、台湾话、点检、礼节、操练、武道（柔道或剑道）、体操。此外，甲科尚有民法、商法、国际法大意、犯罪心理等课程。乙科课程为训育、国史（日本）、财政经济、警察行政、刑法、刑事诉讼法、犯罪搜查、警察实务、一般卫生，台湾事情、台湾话、点检、礼节、操练、武道（柔道或剑道）、体操。 警察经过以上甲、乙两科及一些一般性的业务训练，基本掌握了警察法、司狱官必备的监狱法之外，还包括宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、民法、会计法、簿记、土语等警、监共同科目，以及警察官甲科的台湾本岛鸦片制度、乙科的鸦片警察，必要时还有户口调查法、度量衡法、保甲规则等。通过术科学习培养了兵式操练，透过军事教育，熟习军事行动。这一系列的训练使台湾的警察质量大大提升。自1898年到1906年，共培养了甲科生有523人，乙科生有5,435人。 经过以上的种种措施，台湾的警察不论在人数上，还是在质量上都有了很大的提升，但有一点非常值得我们注意，台湾人可以成为警察官吏，但他们却没有资格进入练习所进行学习，而且必须处于日本人警察的监视之下，其权力受到种种限制，工资也远远低于日本人警察，这一方面说明日本人对台湾人的不信任，另一方面也表明总督府在警察任用上，也存在着民族差别待遇。 二、警察政治的具体实践 （一）警察组织一贯制的实现 警察力量得到加强以后，如何整合运用这种力量，成为总督府改革的重点。如何使警察及民政主义结合起来，“在警察力扩张的同时，以警察的威力来实现台湾行政统治的圆满”，达到消灭“土匪”，振兴民政的目的，是总督府官员，特别是后藤新平所思考的问题。要想实现此目的，必须对总督府与地方制度进行大刀阔斧地改革，使中央对地方的政治干预更加强化。 为此，1901年11月，总督府计划对《总督府官制》进行大幅修改，在民政部内设置警察本署及总务、财务、通信、殖产、土木五局，以警视总长为警察本署长，局长为各局之长。其中，警察本署设警视总长，在必要时就警察事务直接指挥各厅长，是本次制度改革的重点。 从此次总督府官制修改条文来看，警察机构从一个“不见经传”的下属机关，一下子扩张到民政部位于各局之首的机构。这是实现警察组织纵向指挥一贯制的重要步骤。 总督府当局为了让官制修正案能于日本中央顺利获得通过，由儿玉总督和参事长官石塚英藏，于东京进行周旋。后藤新平和参事官大岛久满次（首任警察本署长）留守台北。1901年9月8日，大岛草拟电报，以民政长官的名义发给石塚英藏，指出：“本次改革的关键就在于警察制度。经再三磋商，认为应在总督府特别设置警察本署，监督警察事务，或在某些特定场合，成为直接具体执行的组织。不设警务局长，设置警视总长、警视及警部，划定巡查区域，以期全岛警察组织的统一。否则，面对土匪、走私及其它犯罪时，警察恐会缺乏机敏快速之本质，故认为有必要确立该项特别制度。” 同月17日，石塚英藏从东京发电报给后藤，告知《台湾总督府官制》案当中，有关“警察规定”中的“警察本署、警视总长”部分，修改为“警务局、警务局长以敕任警视担任。”接到石塚电报后两个小时，儿玉源太郎也从东京发电报给后藤，表示不赞成此案，认为“警察权的统一与敏活是此次修正的重点，但为此而在总督府设警察本署这一特别机关，并以警视总长为其首长，使其直接指挥监督厅长以下人员，这是一种偏重形式的作法，可能会导致误解其用意，使相关各机关之间互动有欠圆满，反而有可能被误解其目的。各种民政事务集于民政长官一身，由其圆滑疏通上下，这才是最重要的。因此，此案应修正为：不设置警察本署和警视总长，改设警视四人，其中一人但任警务局长，来指挥厅以下人员。” 然而，后藤并不屈从，次日，他马上给总督回电请求再与考虑：“民政部不单只是监督警察事务，而应明确其为直接执行警察事务的机关。因此，有必要设置一种不同于其它五局的特设机关。如果该机关的性质和其它各局一样，则更会造成误解，在直接执行任务时，恐怕也会有欠圆滑。所以，明确警视总长以下人员之监督阶位，相信这是不可缺少的常规。然而，若是在总督府内设置警视，来执掌警察事务，并将其中一人定为敕任，充任警务局长，则与设置警视总长的制度在实体上并无差异，反而有减少责任之嫌疑，且在形式上也欠完备，在执行时恐怕也会产生困惑。往后三、四年间，应当凸显警察为地方行政主体，来推动各项行政事务，否则税收事务和专卖管理将无法获得确实执行，而且大租权的整理完成，也会有相当大的困难。未来，想必有许多事务还有赖于警察机关发挥力量。故而，不管其名称为何，切望此时能设置诸如警察本署这种系统一贯的特别制度。” 同时，后藤又给石塚发电报，表明其对“警察本署设置案”的坚定立场。“对总督所发相关警察系统的电报，本人已陈述具体理由请其再考虑当中。警察制度如果在规定上不明确，恐生误解，行动上也有欠圆满。本人的想法是，不如在总督府置警视23名，其中20名补厅长之职，这样处理，能在两、三年内将总督府改为纯粹的警察行政系统，否则在全岛的统治上，将难有成绩。现在，宪兵人员的缩减，保甲制度的普及，那一个都需要依靠警察力量的振作来完成。因此，与其在总督府设置监督官员，倒不如建立起承担执行责任的警察制度。以上供贵官参考，请酌办。” 从后藤新平发出的电报中可以看出来，在他的设想当中，不仅要建立统一灵活的一贯制警察指挥系统（即关于警察事务，总督府中央的警视总长得直接指挥地方首长——厅长，而厅长预定是由总督府警视担任），而且对于警察的任务，也意欲扩大，不限于社会治安的维持上，而将其作为民政主义的代行人。由此，其以警察为中心的民政主义思想脉络就一清二楚了。 电报发出后的第二天，石塚回电给后藤，表示总督已经同意后藤的提案，同时也附言该案于内务省、内阁法制局进行交涉时，可能会遇到阻碍。9月20日，石塚来电表示，内阁法制局坚持删除“警察本署、警视总长和警视”的规定，建议设置警务局，提请阁议。对此，后藤于10月1日致电给儿玉总督，以进退之意，表明自己的坚定立场：“官制一事，若在本日阁议上，不幸通过法制局所提出的修改警察本署案，下官将不能承担这种纸上谈兵所定的负有责任的实际业务。下官确信，警察系统不实现一贯制度，将无法担当全岛统治之责任。下官非敢轻言去留，但为了国家，下官相信这是必要的，所以，今日必需明言，切望体察。”同时，后藤也给石塚发电报表示：“不同意法制局纸上谈兵的修正，特别是警察系统不实行一贯制，不如这次的改正没有结果。” 后藤对“警察本署设置案”的坚持，已经到了山穷水尽的地步了。此时，儿玉总督对后藤鼎力相助，使此案出现“柳暗花明”。儿玉与后藤协议后，直接致电给总理大臣，建议请求采纳后藤的意见：“目前为止，各县警部长为警务执行上的最高官员，这使得在各县警察联合行动上，往往欠缺统一，因而多效率不高，因此，已知现行官制并不完备。而今正是地方行政革新之季，最有必要的是，是将有缺陷的警察制度，按照修正案内容，改成设置警务局及警视，这并不是医治原有缺陷的改革。特别是在废县置厅之后，在行政区域数量增多的同时，警察的联合行动也将增多，其统一要比现在更加困难，民政长官恐难以担负此项执行责任。下官认为，实际上，原案的警务局长与警视总长并无差异，与其强行拘泥于法制体裁，发布不切合实际的法文，不如采纳当事者民政长官的意见。设置20个独立厅之后，警察的联合行动将会增加，这是下官在东京时所未考虑之事，面对新的事实，如不按照原案实行，恐怕会带来意想不到的难题。因此，下官以为，将本岛警察作为民政上唯一机关的民政长官的意见，谅须受到尊重。恳请赐予考虑。” 由于儿玉总督的力挺上谏，“警察本署设置案”终于在阁议时起死回生，“台湾总督府官制”案经枢密院回复意见后，于11月8日夜顺利获得天皇的裁可，并于同月11日公布。修正后的《台湾总督府官制》，规定民政部设警察本署及总务、财务、通信、殖产、土木五局。总督官房、警察本署及各局事务分掌和分课由总督定之。总督府的警察职员则有警视总长一人，专任警视三人，专任警部等职员。警视总长为警察本署首长，秉承总督及民政长官之命令，掌理该管辖事务，事态紧急时，得就其主管事务，指挥厅以下人员。指挥系统如下图： 警务课 总督 民政长官 警察本署 保安课 厅长 （警务课） 支厅长 （警视总长） 卫生课 （警部） 通过以上改革，在制度层面上，实现了警察组织指挥系统上的一贯制，实际上为警察政治的实现确立了组织指挥体系。由于台湾总督府由民政部、陆军部、海军幕僚组成，在民政部设置警察本署，使民政部成为警察事务的直接执行结构，这样总督府就从行政官厅开始兼有警察官厅的性质，这种以警察为威力的高压统治，是日本殖民台湾最显著的特点。 （二）通过支厅、“警察管区”制度使警察力浸透到“行政管区” 在中央改制获得通过以后，总督府着手对地方进行改革，贯彻以警察为中心的民政主义思想。1901年11月，以敕令第202号对《台湾总督府地方官官制》进行大幅修改，断然废除了县厅及办务署。当时台湾分为以下二十个厅：台北厅、基隆厅、宜兰厅、深坑厅、桃仔园厅、新竹厅、苗栗厅、台中厅、彰化厅、南投厅、斗六厅、嘉义厅、盐水港厅、台南厅、蕃薯寮厅、凤山厅、阿猴厅、恒春厅、澎湖厅。 经过此次改革，以前属于旧县知事的权限都由新设置的厅来承接下来。“废止县及厅，将县、厅的部分事务并入办务署并稍稍提升其地位，以之为厅，使其直属总督府，可以达到事务的统一。” 可见，整个官制的改革就是强化总督府的权力，特别是在警察方面，强调地方独自处理警察事务的能力有限，警察事务必须要由总督府直接指挥地方执行。将县、厅的部分事务并入办务署而成立厅，其实质是意欲建立以警察为行政主力的地方行政。 这次改革的另一个重点，是废止办务署，代而设置支厅，规定支厅长由属、警部、技手等来充任。但根据《台湾总督府警察沿革志》记载，支厅长全部由警察来担任，“警部以外的支厅长一个也没有，课员也一概都由警察来充任。”根据总督府的统计，1902年时有支厅97个，派出所992个，警察派出所散在制业已实现，岛内基本形成周密的警察网。下图为1902年时支厅及警察机关分布图。 初期时支厅长职权仅限于诸如支厅职员的业务、雇入人员的任免、定额内经费的支出、保甲职员选举的认可等简单事项。1903年后，逐渐将其业务扩大，除警察事务以外，还包括：国税及学租之征收、砂糖检查、地方税之赋课征收、船舶测量、纺织品消费税、稻作改良及驱除虫害、水利坑道及量水标识之监视、命令公医紧急出差、公学校所属财产之保管及其所衍生的金钱物品之征收、公学校经费收支相关等事项。 从以上支厅掌理内容来看，支厅确实有一般官厅所没有的作用。其支厅长都以警察充任，职员也几乎都以警察来担当，总督府借助于警察之手来办理行政事务，既方便又省力。这样总督府巧妙地利用支厅制度将地方行政警察化，既解决了“土匪”镇定后警察人员过多的矛盾，又解决了民政上的棘手问题。所谓的“警察政治”，即是通过支厅警察力的渗透，使警察参与普通的民政事务。 同年11月，总督府又以训令第359号，制定了为配合警察事务的执行视察，而将全岛分为二个大的区域、二十个以警视为管区长的“台湾警察管区”。这二十个警察管区与行政区划完全相同，各警察管区设置区长，由台湾总督府警视担任。同时，警察管区长有指挥厅长的权力。这样尽管厅长没有像后藤新平所设计的那样有“警部”来担任，但却处于“警察系统”的控制之下。 这样总督府通过警察管区长对厅长的指挥权，及具有警察身份的支厅长，使台湾的地方行政归从于警察体系内。 （三）警察对民政事务的广泛参与 1901年11月，总督府又以训令第354号，颁布了《台湾总督府官房、民政部警察本署及各局分课规程》，就总督官房及警察本署内的设置及各课事务进行具体规定，其中第一条至第七条中规定警察本署设置警务课、保安课、卫生课，惟高等警察相关事务由警察本署长专管。 从它的具体内容来看，过去总督府卫生事务的主管单位是卫生课，卫生课属于总务部，不属于警察课，但地方的卫生事务一向是由警察掌管。此次将卫生课置于警察本署，是将中央与地方制度统一，使警察力量能掌握全台的卫生行政，它是警察政治的一个重要方面。由此一系列改革，总督府机关构成变成以下结构： 总督官房 警察本署 警务课 民政部 （警视总长） 保安课 （民政长官） 总务局 卫生课 总督府 陆军幕僚 财务局 临时防疫课 海军幕僚 通信局 （三十六年十月设置） 顾 问 殖产局 蕃务课 土木局 （三十九年四月设置） 警察管区 为了使警察在执行任务时有所参照，1902年3月12日，订制了《警察本署处务规程》，对警察本署职务的分掌和委任作了明确的规定。 《警察本署处务规程》规定，署长专属设庶务挂、高等警察挂。高等警察挂掌管：政治结社、集会、报刊杂志及其它出版权相关事项；土匪相关事项；保安规则施行相关事项；其它高等警察相关事项。警备课设庶务挂、经理挂。庶务挂掌管：警备、警卫及警察执勤方法相关事项；警察官吏及隘勇之任免及补缺相关事项；警察官吏及隘勇之身份相关事项；警察官吏及隘勇之纪律及奖惩相关事项；警察官吏及隘勇之服装及礼仪相关事项；警察官吏之教育训练相关事项；警察官吏之弔慰相关事项；不属它挂主管这事项。经理挂掌管事项：警察及隘勇之配置相关事项；警察官吏及隘勇之给与及实物补助相关事项；经费既保管金及其它金钱出纳相关事项；警察费所属土地、营造物、船舶、物品及署内日用器具相关事项；枪械弹药相关事项。保安课不设挂，掌管事项：司法警察相关事项；监视之执行及囚犯之护送相关事项；保甲及户口调查相关事项；走私及海港管理相关事项；樟脑、食盐专卖管理相关事项；山林及蕃人管理相关事项；伪造货币、通货及证券模造之取缔相关事项；天皇肖像及皇室徽章相关管理事项；前列各款之外之行政警察相关事项。卫生课设保健挂、医务挂、阿片挂。保健挂掌管：传染病及地方病相关事项；种痘及性病相关事项；停船检疫相关事项；自来水、下水道及家屋建筑规则相关事项；污物扫除及清洁法相关事项；卫生工程调查相关事项；饮食物、绘具、著色料及中毒相关事项；墓地及埋葬、火葬相关事项；各卫生诸会相关事项；前列各款外之一切公共卫生相关事项。医务挂掌管：医院及医学校相关事项；公医及公医候补生相关事项；医院、医师、医生、药剂师、药种商、制药者、产婆、植牙拔牙、接骨等业务相关事项；药品及卖药管理相关事项；尸体解剖及救疗相关事项。阿片挂掌管：鸦片烟吸食者及鸦片烟官售之管理相关事项；鸦片代办人及零售业者相关事项；鸦片烟吸食所及鸦片烟吸食器具制造、贩卖相关事项；走私鸦片之取缔相关事项；鸦片监视员之任免相关事项。 从《警察本署处务规程》中，可以看到警察在社会行政上的干与力度非常广泛。但由于地方厅长没能像后藤新平所预计的那样由警部来担任，总督府当局又开始巧妙地利用支厅制度将地方行政警察化。 以警察为主体的支厅，其主管的业务虽然很广泛，但开始时并没有对外行文的权力，为了进一步贯彻以警察为中心的民政主义思想，1906年10月11日，民政官长下发通知，就支厅长直接与其它官厅进行文书照会相关事项进行通报，正式明确了支厅长的对外交涉权。同日，又由警察本署长下发通知将之具体明确化。即所谓“由支厅长直接与其它官厅公文往返的事项”，这些事项主要是指： 一、警察工作所属诸营业及其他警察上的身份调查相关之件， 二、枪炮所有者及外国护照申请人的身份调查相关件， 三、户口事务相关之件， 四、失踪者及其它行政搜查相关至急之件， 五、管理集会结社取缔相关特别至急通知及调查之件， 六、警察职员身份内查相关之件， 七、爆炸物及其它危险物的管理相关至急之件， 八、非常灾难通报援助相关之件， 九、难船及漂流物等通报调查相关之件， 十、犯罪人及刑事被告人押送相关之件， 十一、监视人管理相关之件， 十二、交通警察通报管理相关之件， 十三、隘勇身份调查相关之件， 十四、传染病发生通报相关之件， 十五、蕃害事件及其他急报之相关之件， 十六、资金募集者身份调查相关之件， 十七、死伤者行旅病死者生理相关之件， 十八、行政法令解释相关之件。 从支厅的对外交涉中，可以看出支厅管辖业务的广泛性。 1909年，随着地方制度的改革，总督府开始将认可报告委任行政事务变为普通行政事项。这样，各支厅的行政业务又大量增加。包括各项请愿书受理审核、兵事上物资及劳力征用、行旅病死人救护、水难漂流物救护、灾难救助及其它救恤、害虫驱除计划上的调查、水利、道路桥梁保护等事项。此外，支厅还需接受各项委任事项，包括支厅职员内部管理诸事项以及及依据即决令的罚金、课料金、没收金及追征金的制定和收纳和属于台湾地方税的日税、屠畜税、手续费及小学校授业的赋课征收相关事项等。 这样，随着支厅行政业务的不断增大，台湾地方第一线的行政人员几乎都是由警察来充任，地方行政业务便藉由这些警察来分别执行。后藤借助于中央官制的改革，实现了一贯制警察指挥体系，又通过地方支厅的警察行政化，使他的以警察为中心的民政主义思想得以实现。随着支厅业务范围不断加大，“万能之支厅”制度带来了“警察万能”主义思想。在这种“警察政治”的体制下，警察的任务并不仅限于一般的警察事务，包括社会生活的各方面的管理，也都由警察掌理。 三、警察政治的特点 大凡殖民地统治，在占领最初阶段，各种民政权必先由军队掌握，次由警察掌握广泛的行政权；最后，警察的权限缩小到其应有的范围之内。台湾的情况，在最初也是这样的。开始时实行军政，在军政废止后，军队对于各种行政问题仍然常常顾问，此情况一直维系到1898年6月，始由儿玉总督将之取消。此后即开始了“警察政治的国家体制”，警察对于镇压“土匪”、“理蕃”、卫生等方面都要干预，养成了警察万能的观念。1903年时镇压运动已经告一段落，台湾的警察人数竟超过其他文官总数的二倍以上，这样雄厚的警察力量仍旧存在，且转而用于一般民政事务。持地六三郎曾经解释其原委：“在1902年镇压运动告一段落以后，对于不知不觉之间业已强大的警察力量，究应如何处置，顿成问题。试观当时（1902年底）的警察力量，除全岛20厅的警察课以外，97支厅共设922派出所，警部177人，警部补271人，巡查3,234人，巡查补（本地人）1,524人；警察费用总额高达180万元。八年战乱（指过去‘镇压运动’而言）之后，紊乱荒废的地方行政，急待整顿振作，租税亦待整理增收；此外则如土地调查、铁路建筑诸事业，均须计划推进。处理这些地方政务的下级辅助机关，原属‘街庄役场’（乡镇公所），但其数不及‘警察派出所’（1904年底‘街庄役场’凡469，‘警察派出所’计957；1909年底，‘街庄役场’凡490，‘警察派出所’计498）。一‘街庄役场’设‘街庄长’（乡镇长）一人，手下只有‘书记’一人或二人，但是平均却有5,000-6,000人民受其支配，所以无论如何总是忙不过来，不能尽善其职。那就是说，在于一朝一夕发展‘街庄长’制度，而减少警察的力量，这不但所费甚巨，而且格于环境，殊非得策，何况事实上警察制度业已普及全岛，且其辅助机关的保甲组织又极严密；换句话说，全岛的警察网早已形成，因势利用，反而方便。因此身任‘支厅长’的‘警部’，就兼任了‘郡长’；‘派出所巡查’就兼任了‘町村长’。” 对于这一警察体系，殖民统治者自己的评价是：“台湾的警察官是一手提剑，一手持经典，于捕盗断讼之余，还见其从事教育、慈善这些高尚的事业。因此，今日台湾的警察官，为因应新领土的状况，不唯在固有的警察事务方面，其职务范围还较我国内地广泛，其对于其它一般民政事务，助力也不少。彼等不仅从事普通的警察、卫生事务，我国内地户政官员从事的事务，彼等亦从事之。其拥有的犯罪即决权权限较我国内地为大，其所管业务不仅包括保甲事务、鸦片行政、笞刑处分的执行、蕃人蕃地的管理、清国劳工的管理，且还包括利用保甲制度协助征税、土木工程、奖励殖产，特别是促进糖业发展，即连教育、救恤措施也是无所不与。台湾现时的情况是，若不藉用警察之力，大概就无法推行任何业务。此种警察万能的制度并非无其长处，大凡要达到家长政治的效果，警察万能制度是不可或缺的手段。实际上，过去台湾各方面之所以有长足的进步，藉助此种警察制度之力者必然居多……倘若警察官不得其人，则此种警察万能的制度难保不会沦为虐政压迫苛刻人民的手段。这是台湾施政根本上，必须深思熟虑之事情。”殖民统治者自己尚且认识到此制度给台湾人民带来的压力，可见此制度对日本统治台湾的成功所起的作用，所以统治者自己也明言：“不知台湾警察制度之体用，即不足以理解台湾殖民政策之性质。” 那么令殖民统治者自己都觉得过份的“警察政治”，究竟有什么特点呢？下面简要地进行分析： （一）行政官厅与警察官厅重合的警察国家化 1、集行政官厅与警察官厅于一身的台湾总督府 认识日据台湾时期“警察政治”的本源，必须从国家的行政官厅及警察官厅作为切入点。 行政官厅的权限，是决定国家意志，并将其对外发布的国家机关。在日本，决定国家意志并不是行政官厅固有的权力，因为“日本宪法”第四条规定：“天皇是国家的元首，总揽统治权。”日本行政权的本源由天皇亲自把持，下级行政官厅的权力来源于天皇的委任，正如宪法第十条规定的那样，“由天皇制定行政各部的官制。” 警察权是国家行政权的一个重要领域，行使国家警察权，进行警察命令及警察强制的行政官厅就是警察官厅。在日本内地，行政官厅有内阁、内务、文部、铁道、通信、拓务、大藏、商工、农林等各省。内务省是这些官厅中唯一的警察官厅，尽管其内部的警察组织呈“金字塔”型，但内务省只是中央组织的一个分支，其他各省与内务省属平行关系，执掌着自己份内之事务，他们与内务省的关系是，相互协调、制约、限制的关系。 在台湾，独断全部行政的最高官厅就是台湾总督府。总督府作为行政官厅，其权力比日本内地的各省要大得多。 首先，在行政权力上，总督府的行政权涉及范围非常地广大，诸如日本的内阁、内务、文部等各省相关行政事务全部集于总督一身掌理，特别经过后藤新平的努力，使民政部成为警察事务的直接执行机构，因此，总督府也自然成为最高的警察官厅。 其次，从命令制定权上，台湾总督有律令制定之权力。此种权力之法源于“六三法”。警察相关法令是律令制定的法律中重要的一个部分。如《台湾新闻纸令》、《台湾保安规则》、《匪徒刑罚令》、《台湾枪炮火药类取缔规则》、《台湾浮浪者取缔规则》、《保甲条例》、《犯罪即决例》、《台湾阿片令》等等。 而“府令”是台湾总督根据其职权，独自发布的命令或由法律敕令律令的委任发布的命令。府令中也有警察相关法律条文。例如：在《台湾总督府官制》第五条中就规定，“得发布一个以下的惩役禁锢或拘留及附二百元以下罚金或科料的罚则。”有独立意见的警察相关府令如《台湾违警例》、《街路取缔管理规则》、《户口规则》、《支那劳动者取缔管理规则》、《出版规则》等等。而具有从属意义的警察类相关规则可以说是数不胜数。 第三，从监督权上，“总督认为知事、厅长等的命令及处理违反成规有损于公益或超越其权限时，得停止其命令或取消其处分。”所以，总督作为最高的行政官厅的代表，对下级的知事、厅长等下级警察官厅的代表有监督权。 第四，从援助命令权上，“总督在灾害预防、警备及取缔？上，或因对知事、厅长及练习所长的事务援助上，有命令派遣警察之权力。” 从以上内容来看，在台湾这块土地上，台湾总督府实际上集行政官厅及警察官厅于一身，这与日本内地明显不同。 2、台湾总督府所属辅助机关具有警察行政权 这里所谓的辅助机关，并不是指行政官厅，而是作为总督的部下，分担事务，辅助总督的行政。在日本统治时期的台湾总督府所属辅助机关上至总务长官，下至普通警察都具有警察的行政权。 总务长官 根据台湾总督府官制第二十条，“总务长官辅佐总督，总理部务，监督总督官房及各局的事务。”警察行政当然是其行政事务的一部分。 警务局长 根据总督府官制第二十一条之规定，“警务局长秉承总督及总务长官之命令，掌理其主要任务，指挥监督局中各课事务。”警务局长与总务长官一样，并不是行政官厅，地位是辅助总督的警察行政。所以，在官制第二十一条中，就警务局长还特别规定，“警务局长限于在总督特别命令的场合，在警察事务执行相关事务上要秉承总督及总务长官的命令，指挥监督厅长、警务部长及警视以下的警察官吏。”这也就是说，除“总督特别命令场合”以外，普通一般的场合，各州各厅的警察官吏受州知事、厅长的指挥监督。为了公安稳定上的急需警察相关活动之时，由与总督有密切关系的警务局长来接受总督的命令，直接统一指挥全岛的警察力量。 知事及厅长 根据台湾总督府地方官官制第五条，“知事、厅长秉承台湾总督的指挥监督，执行法令管理部内行政事务。”在法理上，知事、厅长有属于自己的权限的相关事项，能够决定国家意志，且将之对外发布，它是一种将国家行为发挥效力的行政官厅。警察行政自然属于其权限之内，如果说总督府为第一级警察官厅的话，那么知事、厅长可以说是第二级警察官厅。知事、厅长有发布州令及厅令的权力。根据地方官官制第六条，“知事、厅长依据部内行政事务所赋予的职权，或者依特别委任，就管内一般事务或其中一部分的事务，可发布州令或厅令。在知事发布的命令中，得附加二个月以下的惩役或禁锢、拘留及七十元以下的罚金或科料的罚则。”同时，厅长在其发布的命令中也可附加拘留或科料的罚则。 “知事认为郡守、市尹或警察署长的处理，违背成规有损公益或超越权限时，可取消或停止其处分。”同时，“知事、厅长指挥监督所部之官吏。”这样，知事、厅长层次的辅助机关，就有指挥监督警务部长、郡守、地方警视、警部、警部补、巡查的权力。此种阶层组织，宛如军队的上下级指挥监督关系。 郡守、警察署长、警察分署长及支厅长 根据地方官官制，“郡守在警察及卫生相关事务上，得指挥监督郡内配置的地方警视、警部、警部补及巡查。”“警察署长或警察分署长秉承上官的指挥监督，掌理部内的警察及卫生事务，指挥监督部下的职员。”“厅长为分掌厅内事务，经台湾总督的认可，可设置支厅，支厅长由地方警视或警部担任。” 依据以上的法令条文，郡守、警察署长、警察分署长及支厅长又成为第三级的警察官厅。在这里，支厅长在官制条文上没有明确规定是警察官厅，但依据法令条文，属于支厅长的权限的范围内诸如依据“犯罪即决例”而赋予的犯罪即决权，使支厅长成为警察即决官厅。 警察执行官吏 在警察权上，警察官厅决定国家意志并将之对外发布，是为“警察的下命”。但警察权还包括如若出现人民不服从警察的命令，警察的强制义务。是故，在警察官厅之下，存在着基于官厅的意志，对人民的身体或财产，以实力进行强制，实现国家意志的机关，此机关就是警察官吏。台湾的警察官吏，在各州是警务部长，在各厅是警务课长以下的警视、警部、警部补及巡查。此外宪兵和警察司狱官练习所的学生也具有警察执行官吏的资格。 根据以上的内容分析来看，从总督府到支厅都有警察行政权，这种行政官厅与警察官厅相互重合化，使台湾真正成为了“警察王国”。 （二）警察执行事务上的行政与法律结合的密切化 台湾的警察组织与日本内地不同，具有警察权的总督成为台湾第一级的警察官厅，知事、厅长是第二级警察官厅，郡守、警察署长、警察分署长及支厅长又成为第三级的警察官厅，同时，行政官厅与警察官厅相互重叠，行政事务多借助警察力量来完成，警察行政成为日本统治台湾的最显著的权力。日本尽管也以“行政警察”为中心，对普通民众生活介入很深，但主要还停留在“行政警察”的职责范畴之内。而台湾的警察则大大超越其界限。由于在台湾警察命令权的一部委任给了总督、州知事、厅长等，所以他们的命令成为台湾警察法的一个重要的渊源。同时，警察担任厅长、支厅长、郡长、町村长。这就使得警察的“下令权”能与普通行政密切结合起来。台湾警察命令主要来源于警察法律、直接的警察命令及各警察官厅基于法律命令所作的处分这三种。警察法律是指事态重要的相关警察法规，诸如行政执行法、治安维持法、治安警察法、枪炮火药类取缔法等等；警察命令是指敕令、律令、府令、州令、厅令等；而各警察官厅基于法律命令所作的处分，则包括总督、州知事、厅长、警察署长、郡守，还包括服从这此警察官厅命令的警视、警部、警部补、巡查等进行警察处分的权限。 州令或厅令得附加警察类相关罚则、厅长命令中也可附加拘留或科料的罚则、支厅长有犯罪即决权等，使行政官厅直接可以行使警察特权，这样就使得警察执行上行政与法律的结合密切化。总督府通过行政及警察法规的相互结合，将总督威猛的权力，交托给警察，使警察成为法律的化身，政治的代言人。对统治者而言，它是最有效的制度，所以才有“台湾的警察事事皆为，不止是固有的警察业务，几乎所有一般行政业务，皆由其辅助行之。以前有所谓的警察国家，是当局者追求的理想，而在实际动作上，台湾的警察已实现了此一理想。台湾殖民政策的成功，有一部分更是不得不归功于此种警察制度带来的效果。”但对于台湾人民来说，其高压统治和严密控制的伤痕深深烙在心中，甚至在台湾脱离了日本的殖民统治后，台湾人民对警察依然畏惧。 （三）警察人员的日本化 台湾总督府的政治，中央集权色彩浓厚，这种独特的官治行政制度，“自然造成了‘由日本人独占官吏’这一极端偏狭的人事任用方法。”在警察当中，主要以日本人为主，根据台湾总督府警务局编写的《台湾的警察》一书所记载，1931年警察现役人员当中，警部补以上官员全部为日本人担任，警部补则仅有2人为台湾人；巡查部长有2名台湾人；甲种巡查当中，仅有台湾人170名；乙种巡查中也仅有台湾人1143人。此种情况一直维系到日本统治结束也没有多大改观，“台湾人警察仅占总数的20%到30%，而且都是最下级的职位，所负责的工作都属于‘辅佐’性质。”由此可见台湾本地人只占警察中很小的比例，且台湾籍与日本籍地位相当悬殊。这也是民族差别待遇的明显体现。这一方面是由于日本民族性格偏狭，视台湾人为劣等民族，不相信台湾人民，另一方面也说明殖民统治者对警察系统所寄与的厚望。 警察职员的种族表： 区 分 日本人 台湾人 蕃 人 计 警部补 237 2 - 239 巡查部长 775 6 - 781 甲种巡查 3.780 152 7 3.939 乙种巡查 795 1.057 101 1.953 警 手 834 1.073 1.013 2.920 合 计 6.421 2.290 1.121 9.832 *此表引自台湾总督府编的《台湾的警察》第42页。 （四）警察与保甲关系密切化 日本的警察制度与台湾本地原有的保甲制度的密切结合，是日本殖民统治台湾的一大特点，也是“警察政治”强化的支点。 保甲制度是殖民政府向台湾基层社会施政的重要管道。保甲制度是中国社会原有的东西，表面上是台湾人的自治基层组织，但在日本统治台湾后，被台湾总督府所利用和改造，保甲及壮丁团必须接受警察的指挥监督，充当警察的下级行政辅助机关。 保甲制度的利用与改造，在殖民地的台湾有其特殊的意义，日本殖民者利用封建的保甲制度来使台湾人民自相牵制，达到“以台制台”的目的。保甲任务是否认真执行，直接影响到台湾的治安，而保甲内治安的维持之良否，则取决于警察的指挥监督是否彻底。所以，日本警察普遍认为：“我们身为警察官，光是以监督保甲这件事，在日本的台湾统治上，就有非常重要的职责。” 保甲制度是以台湾人，主要是汉民族人为实施对象的，日本人及外国人都不在实施的对象之列，因此，只要是台湾人，不管男女老少，都是保甲民，透过保甲制度，所有的台湾人民都被组织为警察的辅助机关。“日本殖民政权经由保甲渗透至台湾民众基层，除了利用保甲来协助警察维持地方治安外，且直接、间接的运用保甲于一般行政上，举凡教育、产业、经济、交通等方面，保甲莫不参与，在日本的台湾统治史上，其影响既深且远。” 结束语: 综上所述，“儿玉－后藤”时期建立起来的以民政主义为中心的一贯制警察制度，及由此而形成的警察政治，使台湾的警察体系与警察行政与日本内地完全不同，形成自己独特的“殖民地警察”特点。从警察法理学上讲，执行警察权的人员称为警察官吏，而警察权则是指基于一定的警察概念而赋予的权力。按照当时日本行政法学界的定义，所谓警察，“系指为维持社会生活秩序，基于国家一般统治权，直接命令或强制人民，拘束其自然自由的作用。”据此，可知“维持社会秩序”、“公权力”、“命令”、“强制”、“限制人民自由”等，是构成警察概念的要素。但在台湾，总督府集行政官厅与警察官厅于一身，人民所见所闻的官吏，唯有警察。这种“警察政治”，实质是对台湾人民人权的无视与蹂躏。可以想象，在“警察政治”的框架内，警察对民众生活的介入程度之深。这种特殊的、有别于日本内地的警察制度及警察政治的实施，主要是由于台湾人民长期反抗，日本殖民统治者为了维持自己的利益而不得不采取高压手段，所以，后藤新平说：“像台湾这种文化程度低、社会状态幼稚的殖民地，这种警察制度不仅不得不为之，而且也必须说是最有效的制度。”就统治者而言，它是最有效的统治制度，但对于台湾人民来说，其高压统治和严密控制的伤痕却深深烙在心中，甚至在台湾脱离了日本的殖民统治后，台湾人民对警察依然畏惧。 (责任编辑：admin) |