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中国自古就有“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙。”[1]之说，考绩又称考课、考功或考察，是对官员任职期间政绩的评价。考满是考绩的一种形式，在元代就已经出现了，而正式实施是在明代。明朝的考绩制度分为考满和考察两种。“考满，论一身所历之俸，其目有三：曰称职，曰平常，曰不称职，为上、中、下三等。”[2]“考满之法，三年给由，曰初考，六年曰再考，九年曰通考。依《职掌》事例考核升降。[3] 考察分为京察和外察，京察是对在京官员进行的考核，外察是对在外官员进行的考核。 清承明制，清朝基本上沿用了明的考绩制度，并在此基础上加以改进。清代考绩制度主要有两种即京察和大计。京察是在京官员的考核制度；大计是地方官的考核制度，这与明朝的考察制度相类似。考满在清初曾与京察、大计并行。考满始于天聪八年（1634年），于康熙四年（1665年）被停止。康熙四年以后，清朝对官吏的考绩主要以京察和大计两种形式为主，并一直延续到清末。 1、清实行考满的起止时间 清朝在入关以前就已经开始对官吏进行考核了。对于考绩制度的起始时间通常认为是在天聪八年(1634年)[4]，这一年也被认为是实行考满的起始时间。而《清朝文献通考》中记载考绩制度早在天命八年（1623年）就已经开始实行了，这一年，努尔哈赤下令对八大臣、文职官员和武职官员进行考课，避免“不肖者不降不革，则恶无以惩；贤者不举不用，则善无以劝”的情况出现。 天聪五年（1631年），皇太极按照明朝官制仿设六部（即吏、户、礼、兵、刑、工）。六月，“敕定考课黜陡等差”[5]。六年（1632年），颁布“城守官员考课例”，规定有三年任满的城守官员赴沈阳考察功过。八年（1634年），以“抚养之善否，户口之繁减”[6]对管辖汉民各官进行考察。 对于考满的起始时间，《清会典事例》上是这样记载的，“国初定，内外官三年考满，视其称职与否而黜陟之。天聪八年，初次举行，令各部院衙门官所有过犯，备开考核。”《清史稿》中记载了“叶克书，辉和氏，尼玛察部长泰松阿子也。天聪五年，授兵部承政。天聪八年八年，……十一月，考满，进二等副将世职。”[7] 这就是说，皇太极于天聪五年（1631年）设立六部，于天聪八年（1634年）举行考满。因此，考满举行的起始时间为天聪八年(1634年)。到康熙三年(1664年)，停考满自陈例。[8] 康熙四年(1665年)，停止考满，行京察和大计。[9] 2、参加考满官员的资格、时间及考满的注考人 在实行考满初期，并不是所有的官员都必须参加，虽然在《清会典事例》有“内外官三年考满”记载，但不同品阶的官员，参加考满的时间和方式也不同。 钦天监，太常寺、太医院的官员定为九年考满。在京官员要求四品以下，在外官员要求布政使以下参加考满。督抚照在京官员考满。顺治十三年(1656年)二月，“谕部院官三年俸满者，三品以上自行具疏，吏部分别议奏”[10] 顺治十八年(1661年)，满洲六品以下官员，以前不进行考满，现在也要求进行考满。 参加考满的官员必须符合规定的条件，才有资格进行考满，这个资格就是官员在任期限。顺治九年(1652年)规定，在内四品，在外布政使以下各官，必须俸满三年，才有资格参加考满。外官除必须满足俸满三年的条件外，还要必须“钱粮全完”才有资格参加考满。另有司道要求历腹俸二年，边俸一年半；或有司历边俸二年半，腹俸三年才能参加考满的规定。 通常，在京各官主要由各部院堂官进行考满；在外各官主要由督抚进行考满。州县各官并府首领、杂职考满，令知府会同推官注考，并申送该管道官考核，布按二司转详督抚；知府考满，令该管道官布按二司会同考核，转详督抚；同知通判推官考满，令知府考核，申详该管道官，布按二司复核，转详督抚；各道并布按都运四司首领官考满，令布政使、按察使考满，专责督抚填注考语。 3、考满的具体内容和要求 考满官员，应将所办职掌，及何事奉旨改正，何事驳回，何事议处，详明开载。京官考满，一人一疏，汇齐具题；外官考满，各直省将所属一等者一疏，二等者一疏，平常者一疏，不及格者一疏，不称职者一疏，亦汇齐具题。 康熙三年(1664年)规定，外官考满，分别地方开注，详开三年内钱粮有无加耗，行户有无亏损，弄名有无苛罚，除弊政几事，缉盗案几件，揭送衙蠹几人，修治水利几处，斟酌多寡，以定等第，以上四项地方，若各有优等，则荒残而兼冲疲者先升，荒残者次之，冲疲者又次之，充实与简易者居后。 4、考满后官员等第划分与奖惩 顺治九年(1652年)规定，在内四品，在外布政使以下各官考满分为称职、平常、和不称职三等具题。康熙元年(1662年)，将考满改为五等即办事一等称职者、办事二等称职者、平常者、不及者、不称职者。康熙三年(1664年)，将二等称职者改注勤职。 参加考满的官员，根据考满的等级可获得相应的奖赏和惩罚。顺治十三年(1656年)规定，考满称职者，给予诰敕；平常者止准复职与予诰敕。康熙元年(1662年)规定，办事一等称职者，纪录一次，若此后缘事议处，准其抵销降一级；办事二等称职者，止加赏赉；平常者，照旧供职；不及者，降一级调用；不称职者，革职。康熙三年(1664年)规定，各官考满一等二等者赏赉。在内四品、五品官，在外巡抚及布政使四品以下官，赐表里各一匹，在内六品以下，在外五品以下官，赐表一匹。钦天监等衙门官九年内，考满三次俱一等者，将二次考满，各纪录一次，给表缎，其第三次考满，升俸一级，仍给表缎。不仅如此，对于品秩较高的官员，死后根据考满的等第还有祭文、立碑、全葬和封赠的赏赐。[11] 对考满不合格的官员按为贪、酷、罢软无为、不谨、年老、有疾、浮躁和才力不及八法进行处分。 5、考满的废除 清朝考满制度实行的具体情况如何，由于资料的匮乏无从知晓，有一点可以确定，由于当时与考满并行的还有京察、大计和朝觐制度，因此考满的实行越来越显现其弊端，几种考核内容相互重叠，使得考满制度基本流于形式，加之部分官员利用考满营私舞弊，康熙三年（1663年），吏科给事中姚延启奏称“国家设立考满之法，分别差等，外则责之督抚，内则责之各衙门堂官，而总归之吏部、都察院详核而确议之，可谓尽善。今乃视为虚文，不肯实心任事。在外者百计弥缝，在内者依样葫芦，皆由条例不严，人各市恩避怨，莫肯秉公为国所致也。”[12]康熙四年(1664年)[13]，山西道御史季振宜条陈三疏要求停止考满，原因有以几下点： ⑴、季振宜认为考满与官员升补无关，已经流于形式。每当考满时，部院大臣上疏自陈，不过铺张履历功绩，博朝廷表里羊酒之赐。堂官考核司属，朝夕同事孰肯破情面秉至公，其中钻营奔竞弊不胜言。 ⑵、考满已经影响衙门正常办公秩序。每次举行考满时，当年从正月至四月皆自陈考满之日，一人一疏以数千计，加之六部复奏，致使官员无心办事。 ⑶、外官考满的处分改为八法，科条以五等为优劣。经过数年以来执行，其中弊端最大。从州县官由府厅至督抚，要经过五六个衙门，各上司难保不受贿赂，不徇情面，一凭公道品隲优劣的，如果层层剥核，州县为不能堪，势必侵欺国帑，刻剥小民以贿属上官，希图越俸升转，相习成风，莫可挽回。 ⑷、武职考满，副将以下莫不营谋优等，武官无钱粮侵那，势必扣尅穷兵粮饷，设有意外盗贼，绿旗穷兵精力销於饥寒，器械馨於典鬻，贻惧封疆不无隐忧，请嗣后凡历俸深功次多者，兵部按籍升转，其生事扰民、不修营伍、侵蚀兵饷者令提督不时纠叅。[14] 由此可知，考满之制已经完全背离了分别贤否，以示劝惩的初衷，结果导致各官考满优等多，劣等少，基本丧失了考满原本应有的作用，所以康熙帝决定停止考满。 考满制度虽然被废除，但在康熙十一年(1672年)，又有官员提出重新实行考满，经过大臣们的讨论，认为外官三年有大计，二年有举劾，又行考满，恐滋多事。[15]重行考满之事也就不了了知了。 注释： [1]《尚书·舜典》。 [2]《明史》志第四十七，《选举三》。 [3] 同上 [4] 张晋藩：《清律研究》，法律出版社；艾永明先生在《清朝文官制度》认为“皇太极天聪八年，初次举行考满”。 [5]《清朝通志》卷七十四，《选举略》，浙江古籍出版社，2000年。《清朝通典》卷二十二，《选举五》，浙江古籍出版社，2000年。 [6]《清朝通典》卷二十二，《选举五》，浙江古籍出版社，2000年。 [7]《清史稿》列传十四。 [8]《清史稿》志八十六，《选举六》。 [9]《清会典事例》（光绪朝）卷七十八。 [10]《清朝通志》卷七十四，《选举略》，浙江古籍出版社，2000年。 [11]《清史稿》卷二二七，列传十四。 [12]《圣祖仁皇帝实录》，康熙三年五月，卷一二，中华书局，1985年。 [13]《清文献通考》载为康熙四年，《清史稿》载为康熙三年。 [14]《清文献通考》卷五十九，《选举十三》，浙江古籍出版社，2000年。 [15] 魏象枢：《寒松堂全集》卷三，《考满正在会议谨陈愚见等事疏》，中华书局1996。 (资料来源：《理论界》2007年第4期。) (责任编辑：admin) |