乾隆初年政府职能扩展的几个例证
十八世纪是世界历史的分水岭，法国学者布罗代尔说，世界历史上出现了罕见的“共时现象”。 在十八世纪，中国与西欧国家“共时”的，最明显的就是政府职权的加强。在西欧，它与工业革命相伴随，已是不争的史实。在中国，人们多注意到中央集权和专制主义的加强。不管存在怎样的争议，它与我们的论点或不相悖，而仅仅是提问的角度不同。为此，本文拟从劝农、兴修水利和开矿几个方面，对乾隆初年中国政府职能的扩展予以说明。
一．劝农
关于劝农，古今历史上时有争议。清代初年，王夫之曾在《读<通鉴>论》中说，北魏皇帝叫州县父母官下基层劝农民种这种那，只会对正常的农业生产起到干扰的作用。这是因为，“若农，则无不志于得粟者也。其蓏者，既劝之而固不加勤”；“上之谋之不如其自谋”，因此“劝农”反而导致“伤农”。[2]
乾隆五年十一月，署贵州布政使陈德荣奏请劝农诸事：一，水田宜劝修渠堰，一，山土宜广行垦辟，增种杂粮，一，树木宜多行栽种，一，蚕桑（山蚕）宜劝民兴举，一，劝民种棉织布，一，工本宜酌量借给。但刑部左侍郎张照却提出不同意见，说：臣前目睹黔省形势（当任抚定苗疆大臣时），觉与所提不合。如兴修水利一条，黔地古谚有之：“天无三日晴，地无三尺平”，黔省自平溪、清浪以下，无地非山，间有四山不相连接，旷而且平，若四五里，即建县治，若只一里半里，即是村镇，无隙可耕。若田则多在山上，何处可以开渠？然山田无水百谷亦生者，以常有雨。是不特无地可以修渠，亦无所用修渠也。又如添种杂粮，岂不甚利？但承平八十余年，岂至今尚不知种植？则其天时地利，必有异于他省者，虽加劝导，窃恐徒滋扰累。
张照的意见，与王夫之所批评的，可以说相当接近。而大学士九卿虽不大同意他的意见，却也认为黔省无蚕桑木棉之利者，“似不尽由民愚妇惰”，而另有其具体原因。[3]
对此两议具奏，高宗皇帝只好征求当地大吏的意见。乾隆六年七月，继任署贵州总督张广泗复奏：黔省“各属田亩，导泉引水，备极人劳；其未开之田，多因泉源远隔，无力疏引”。不仅有渠可开，而且开之有益。因此“自官为督劝后，各属请借工本开修水田”。此外，自劝民养蚕（山蚕）以来，已经试有成效。[4]
乾隆七年六月，陈德荣又奏，贵阳（府）贵筑、开州、（遵义府）仁怀、（镇远府）施秉、（义兴府）普安、安南、（安顺府）镇宁、（都匀府）荔波、（平越府）余庆等府州县之各堡坪，皆可引水垦田，四五千亩不等。现亲履查勘，给本兴工。又今年饲养山蚕，亦已结茧。[5]
在地方官府劝农的例证中，最著名的可能就是贵州遵义的山蚕业了。在土地大量开垦的情况下，推广新的适宜产品暨优势项目，是十八世纪清代政府劝农策的要点。乾隆三年，陈玉dg来任知府，“日夕思所以利民”。巡历乡村时，发现当地多槲，即家乡山东“青、莱间树”，因此打算引进山蚕，“以富吾民”。清代地方官员多出身田间，对农业生产知识有较多的了解，这是通过官员劝农的一个先决条件。由此才可能产生其第一层作用，即引入新的生产项目。山蚕的推广大多与山东籍的官员有关，刘统勋之父刘棨曾在陕西宁羌推广山蚕，即是一例。在棉业的推广中也有类似的现象。因为大量的官员都来自东部多种经营发达地区，而西部省份恰恰此类生产较为薄弱。因此就决定了政府劝农的重点必然会落在内地欠发展地带，并不难作出突出的成绩。长期实行的回避本籍的流官制度，以及官员的任职期较短，又在全国范围内造成了一种地方官员的经常性流动状况。就作物的推广来说，移民曾发挥不可忽视的作用，但移民流动多有一定方向，不像流官通达四方，且又挟有官府势力，推广较易。所谓“开先须人”，在相对落后的广大地区，政府官员所起的作用是不可抹灭的。
在确定了山蚕这一新的开发项目之后，首先要做的，就是遣人赴山东购买蚕种、雇请蚕师。随后几经波折，往返再三，方取回蚕种。于是遣蚕师、织师数人，分教四乡。“事事亲酌之，白其利病”，终于使遵义成为贵州最富饶的地区。[6] 由此可见，提供初步信息之后，引进基本原料及生产方法，是官府劝农的第二层作用。这些事情，难道不可以由某些社会中层组织来出面承担，有如现代人们所习见的农种站、销售公司和种种服务组织？事实是，在清代中国，政府与千百万的个体小农之间，类似的中层组织俨然一无存在，对于一件新事物的推广，可能就显得效率较低、传布较慢，难以突破家族或小地域范围的界限。看起来，总不若官府有组织行动那样雷厉风行、直捷有力。如遵义在取得蚕种后，立即就能组织四乡学习、推广，显然是借助了基层组织的协助。
官府行为的又一个优势，是有财政上的支持，而这是不计收益，甚至是不需还本和无息可计的。例如购种、运送、雇募匠师、置办器械、设立场所，在在需要花销。个体小农缺乏资本，“是无担石粮者，安肯出中人产而谋此未见之利”？[7] 在这方面，民间私人组织也许可以起到若干作用，但是怎样才能成功集资和收回投资，并使这些资金（既然作为投资）有利可图？雍正以来，清廷决定“火耗归公”，其中专门划出一部分做为地方公费，以推行有益的地方公益和经济事业。因此到乾隆初年，各地就有一定的财力进行地方建设。这恐怕也是乾隆年间政府劝农较为集中而有成效的原因之一。
官府劝农的另一作用，是可以弥补市场的不足，特别是在那些欠发展地区。例如遵义织布以东乡为盛，其他各乡仅能纺线，“非妇女有巧拙之殊，以场市无相资之便也”。[8] 因此政府也可于必要时，为产品提供保护或维护一定的销路。如陕西推广蚕桑，有种桑未养蚕者，给价收买，养蚕得茧不能缫丝者，“亦许卖给于官”。所需政府资助，“纵初行无甚利息，所亏亦甚有限，身任地方，定能不吝些须，加意率作，以为小民开衣食之源”。[9]
总之，政府于劝农一事，可以依赖其组织与财政力量，进行较为直接而有力的行动。因而易于构成一个有吸引力的选择方案。具体说来，即从新生产项目的选择引进（包括购入所需原料），生产方法的传授（包括初级和加工生产，请匠师、设官局以及组织各乡学习），某些资金的提供（从直接投资到提供借贷），以及销路的保障（如选择期间的包销等），都可程度不等地插手其中。对于一个特定的生产项目来说，这样的政府，就像一个大的生产组织者和经营者，作用于一定的区域范围，或不同的生产项目。处身其间的农民就像是一个个单纯的生产者，产前产后的许多“工序”多由政府包揽负责。在一时期间和若干地区之内，政府在经济事务方面干预之深，可以说是空前的。
还应指出，清人发展经济的目标，并不在于自利，如圣祖核查人丁时说：“朕故欲知人丁之实数，不在加征钱粮也”；世宗说：开垦一事“要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”。[10] 清代政府劝农除少数例外，基本上也没有强制性的推行，而是“因民之所利而利之”，因地制宜、发展商品性经营，最终导致了有清一代农村多种经营的大发展。
二．农田水利
乾隆初年中国遇到了十八世纪最大的灾害，继乾隆七年江淮大水之后，乾隆八年直隶大旱。国家赈恤灾民，于江南动用上千万石（两），直隶复数百万。为此，乾隆九年五月御史柴潮生奏，今“天下何无备之甚也”，平日卤莽薄收，一有急，则待赈济为活计。查受灾之河间、天津二府，经流之大河三（卫河、滹沱、漳河），支河二十有五，滀水之淀泊三十有一，蓄水之渠三，受水之沽六。是水道之多，莫如此二处，山东、畿辅之水，皆委输于瀛海、奔汇于直沽。若蓄泄有方，即逢旱岁，灌溉之功，可救一半；即不然，而平日之蓄积，亦可撑持数月。臣窃以为，与其徒费之于赈恤，不如大发帑金，将畿辅水利，尽行经理。一举两得，转败为功。
他又举前人的成功例子说，汉于狐奴开稻田八千顷，今之昌平也；北齐修督亢陂溉田百余万亩，今之涿州也；宋于雄、鄚、霸州一带，兴堰六百里灌田，今东、西二淀，即其塘泺；明于天津开水田二千亩，亩收四五石；国朝李光地请兴河间水田；上年直督高斌请开永定河灌田，众情欣悦。又闻石景山有修姓庄头引浑河水灌田，比常农亩收数倍；蠡县富民自行凿井灌田，愈逢旱岁，其利益饶；现在霸州知州朱一蜚，于二三月间曾劝民开井二千余口，今颇赖之，“则水利之可兴也决矣”！
然而为什么以前怡亲王与大学士朱轼经理直隶水田“垂成而坐废”呢？柴潮生以为，这是因为“强之为水田”，而非“兴水利”，其教训不难吸取。
因此他建议遣大臣赍帑金数十万两，经理畿辅水利，河旁开沟，建立水门，递相灌注。旱则引水入沟以溉田，潦则放闸归河以泄水。离水辽远之处，每田一顷掘井一口，十顷掘大塘一口。受赈之民，按地分段，就工给值。非以费财，实乃阜财。天灾国家代有，荒政未有百全。何如掷百万于水滨，而立收国富民安之效？是谓无弊之赈恤，不竭之常平，无形之帑藏。
他最后说：“今生齿日繁，民食渐绌，苟舍此不为经理，其余皆为末节。”臣愚以为，尽兴西北之水田，事体至大，请先就直隶为端，行之有效，次第举行。[11]
柴潮生所提到的开井，先经顺天府尹蒋炳奏请，高宗谕，不知如何举行方为妥协？可否试行于天津、河间？或调曾在陕西凿井的崔纪董率办理？寻奏，保定府属已开成土井二万二千余口。一井所费，不过需银一二两。民间俱各踊跃从事。[12]
此外还有其他一些建议，如直隶总督高斌奏，桑乾河为永定河上游，绵长八百余里，多开渠道，可以灌溉。前经居民捐地开浚未成，呈请借帑兴工。曾遣员查勘，事属可行，应将桑乾河南北两岸各开一渠。其上游之浑源河，亦可开渠灌田。九年春融后委员承修，其后又加修理，桑乾河开渠四十六里。[13]
当时不仅畿辅水利，其他一些向来属于民修的水利工程，也都由官府接手，动帑办理，或借予资本（如社仓谷等）。如广东广州府、肇庆府的围基，安徽的陂塘，等等，[14] 更不用说各项河工了。
乾隆九年五月下旬，大学士鄂尔泰等会同九卿议复，柴潮生请于直隶兴修水利，诚非凿空无据之说，必使全省之地形水道，脉络贯通，决非旦夕所能奏效；若如该御使所奏，遽遣大臣赍帑，前往开浚，将现在之赈民，派令就工给值，诚恐仓卒。得旨：“依议。畿辅兴水利，乃地方第一要务。”命曾任直隶总督、布政使的协办大学士吏部尚书刘于义前往保定，会同总督高斌详议经理。[15]
九月，直隶总督高斌奏，尊旨查勘水利，伏以（白洋淀）东、西二淀，诸水会聚，容堪毕详筹奏闻。得旨：“是。悉心详酌，成此永久有益之举。”[16]
十二月，协办大学士刘于义奏奉旨查办直隶水利事宜，履勘各属，现在应办浚牤牛河，开白沟河支河等，及营治稻田（六百六十余顷）。以上应办各工约估需银四十七万两，请拨银五十万两，春融次第兴工。得旨：“依议速行。”是为初次工程，其后还有二次、三次工程。[17]
至乾隆十二年，据报，顺天、保定、河间、天津、顺德、广平、大名、赵州等处各工俱已完成，前后共用银七十余万两。[18]
不管十八世纪直隶水利工程最终进展如何，它都构成了有关方面在“前现代”的最大一次努力，足以引起我们的高度重视。就其雄心之高、计划之大来说，恐怕只有二十世纪才能与之媲美。
三．开矿
开矿更是一个长期以来备受争议的问题。清初矿禁较严，乾隆初年，在各方面新政策提出的同时，也对矿政进行了几次重要的讨论，并对它作出了较大的调整。乾隆八年，广东布政使托庸奏请开矿，随后两广总督马尔泰议复，称广州等府报出铜铅等矿二百余处，现确查召商试采。乾隆九年六月，这一提议遭到御史卫廷璞、欧堪善的非议。高宗命军机大臣将卫、欧二折抄寄马尔泰等，“悉心定议，务期妥协无弊。”[19]
七月，户部议复马尔泰等条陈粤东开采矿厂事宜。据奏，广州府所属州县报铜矿十二、铅矿二十二、他矿三，韶州府属报铜矿五、铅矿二十七、他矿三，惠州府属报铜矿十六、铅矿十、他矿五，潮州府属报铜矿六、铅矿七、他矿二十九，肇庆等府报铜矿二、铅矿五、他矿十八（包括金矿九），各直隶州报矿三十三，全省共铜铜铅金银等矿场近二百处，请召商试采。议应如所请，奉旨准行。[20]
九月，新任两广总督那苏图奏报到粤，并请训谕。得旨：“两粤开采一事，颇为目下急务”。[21] 十月，总督那苏图、署广东巡抚广州将军策楞具折奏陈，反驳卫廷璞、欧堪善禁矿之议，说：粤省在在需用钱文，鼓铸一事，万难缓待。而铜斤之产于东洋者，江浙等省纷纷购买，尚虑亏缺；其产于滇南者，额解京局，及供应本处与川黔等省鼓铸，岂能源源接济？粤东现有矿厂，弃而不取，非计之得也。“臣等身膺重寄，何敢好大喜功，创此无益之举？”
议者或谓矿厂一开，奸良莫辨，事属可虑。云南、粤西频年开矿，并未滋事。惟在弹压有方，便无意外之虑。或谓聚此数十万工丁，必致米价腾贵，产米地方，远则江楚，近则粤西，皆一帆可达，购邻省之米，养本省之人，有何食贵之虑？
况粤东山多田少，民人苦无耕作之地，与其漂流海外，何如入山佣趁，使俯仰无忧？是开采非特为鼓铸计，兼可为抚养贫民计也。现在报出铜铅各矿，可自广州、肇庆二府起，先行试采，由近至远。[22]
那苏图、策楞的建议，不久为大学士会同户部批准。[23] 随着乾隆初年开放矿禁，中国矿业有了一个很大的发展，统计数字表明，清代矿厂中有百分之五十以上都是在乾隆年间开设的。[24]
矿业的开发，是中国经济自身发展的一个产物，在农业生产有着高度增长之后，要想进一步发展经济，只能向工矿业去谋求出路。尽管我们不应夸大矿业在清代国民经济中的作用，或以为它一经政府批准，就能奏功（那不是单一因素就能决定的）。
另一方面也应看到，清政府作出的发展矿业的决定，与当时欧洲许多国家相比，在规模上并不逊色。它与农政、粮政诸方面的努力结合在一起，已成为清代“养民”的一个重大措施。
乾隆初年，与明清以来的大多数时期不同，清廷义无返顾地扩展了政府职能，有力地干预和支持了经济发展事务，那些庞大的规划还有不少（包括北京的宫廷园林），其中一些（如直省农田水利）给我们留下了深刻印象：这是那个时期中国曾作出的事吗？
清代政府的有关努力，从中国悠久的文化传统来看，似乎无不具有一定的历史渊源；但另一方面也可以说，它们又是反乎传统之“常”的。[25] 相形之下，在十八世纪的西方，如果说政府职能扩展已属于一种“现代现象”，那么我们对中国的这段历史（大多数教科书还称之为“古代”），又应如何看待？这应是一个值得探讨的问题。
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（法）布罗代尔：《15—18世纪的物质文明、经济和资本主义》第一卷，三联书店，1992。
[2] 黄波：“‘三农’问题中的‘王夫之定律’”（《南方周末》，2003年6月26日），他又说：我们所耳闻目睹的现代“劝农篇”还少吗？农民他会不知道应该把地种好？会不知道什么土地适宜种植什么？重温“王夫之定律”，具有强烈的现实意义。
[3] 《高宗实录》卷130，乾隆五年十一月壬申。
[4] 《高宗实录》卷147，乾隆六年七月丁亥。
[5] 《高宗实录》卷172，乾隆七年六月；乾隆二年清廷申饬地方有司扩大职责，全面关心“百姓稼穑”，并训州县知事亲行经理，巡历乡村（《高宗实录》卷47，乾隆二年七月癸卯谕）。从贵州的例子可以看出，在这一指示之下，一个省级的官员可能亲自巡视了多少地方。
[6] 见道光《遵义府志》卷16。
[7] 刘祖宪：“橡茧图说记”，咸丰《安顺府志》卷之49，详见彭泽益：《中国近代手工业史资料》，第1卷，中华书局，北京，页206—207。
[8] 道光《遵义府志》卷17，见彭泽益书，1962，页246。
[9] 陈宏谋：“劝种桑树檄”、“倡种桑树檄”，《皇朝经世文编》卷37。
[10] 康熙五十一年二月圣祖谕（《圣祖实录》卷249）；雍正二年闰四月世宗朱批（署广西巡抚韩良辅奏，中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》，2册947页）。
[11] 《高宗实录》卷216，乾隆九年五月乙酉；《清史稿》，卷306，《柴潮生传》，中华书局，北京，1977，页10535－10539。
[12] 《高宗实录》卷211，乾隆九年二月丙寅。崔纪，原任陕西巡抚，乾隆初年曾倡导开井，旋因“务期速效”，强迫民人，遭致批评。
[13] 《高宗实录》卷205，乾隆八年十一月乙巳，《高宗实录》卷239，乾隆九年四月己巳。
[14] 广东围基向来原系民修，后经鄂弥达奏请，改为官修，百姓遂以为无与己事，一切委之于官，因终非长策，复令围民自行修补，《高宗实录》卷173，乾隆七年八月庚戌，《高宗实录》卷183，乾隆八年正月甲申；安徽陂塘，见《高宗实录》卷259，乾隆十一年二月；即令各省城垣工程，也都曾规定不论大小，“统令动项修补”，《高宗实录》卷260，乾隆十一年三月戊辰；其后这些政策多被重新检讨。
[15] 《高宗实录》卷217，乾隆九年五月壬寅。
[16] 《高宗实录》卷225，乾隆九年九月。
[17] 《高宗实录》卷230，乾隆九年十二月丙午；《清史稿》，卷307，《刘于义传》，中华书局，北京，1977，页10551－10552；直到乾隆十一年，刘于义（署直隶河道总督）仍请于天津府，“官为穿井，分给于民”，《高宗实录》卷261，乾隆十一年三月己丑。
[18] 《高宗实录》卷289，乾隆十二年四月丁亥。
[19] 《高宗实录》卷219，乾隆九年六月己巳、辛未。
[20] 《高宗实录》卷220，乾隆九年七月乙酉。
[21] 《高宗实录》卷225，乾隆九年九月。
[22] 《高宗实录》卷227，乾隆九年十月。
[23] 《高宗实录》卷231，乾隆九年十二月癸亥。
[24] 彭泽益：“各省在采矿厂数”，《中国近代手工业史资料》第1卷，页390。
[25] 例如，针对那种认为工矿业“殊非经常之道”、“焉保其生生不息”的说法，原广东总督鄂弥达曾指出，“铜铅金锡皆地气凝成，此衰彼旺，彼衰此旺，更递开之，实可不匮不竭”，鄂弥达：“请开矿采铸疏”，雍正十二年，《皇朝经世文编补》卷52《户政》。
（资料来源：《故宫博物院院刊》2006年第3期）
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